Глава VIII. Судебная власть в пензенской области

Судебная власть в субъектах Российской Федерации представлена судами общей юрисдикции, арбитражными судами, которые входят в единую судебную систему РФ, а также конституционными и уставными судами тех субъектов РФ, где создание таковых предусмотрено конституциями и уставами субъектов Федерации.

Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. № 1 – ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» предусмотрел действие в Российской Федерации, наряду с федеральными судами, конституционных (уставных) судов субъектов РФ и мировых судей и отнес их к судам субъектов Российской Федерации (ч. 2 , 4 ст. 4)¹⁶⁴.

Мировые судьи в Пензенской области. Уставом Пензенской области (ст. 45) предусматривается только создание мировых судей. Следует отметить, что указанная статья Устава носит общий характер. В ней не содержится указания на порядок формирования института мировых судей, не устанавливается срок их полномочий и не перечислены требования к кандидатам на должность мировых судей. Фактически эта уставная норма, не имеющая ссылок не необходимость принятия соответствующего областного закона, является декларативной. Даже в ст. 28 указанного федерального конституционного закона, носящей, как известно, рамочный характер и требующей правового наполнения в субъектах Федерации, содержится указание на компетенцию, полномочия и порядок деятельности мировых судей. В ней определяется, что мировой судья в пределах своей компетенции рассматривает гражданские, административные и уголовные дела в качестве суда первой инстанции. Полномочия и порядок деятельности мировых судей устанавливаются федеральным законом и законом субъекта Российской Федерации. Следовательно, Устав Пензенской области только провозгласил наличие мировых судей в Пензенской области, не дополняя нормы федерального конституционного закона. Считать эту норму Устава учредительной также не приходится, поскольку институт мировых судей учрежден указанным федеральным конституционным законом. Поэтому нам представляется норма Устава в такой формулировке совершенно бесполезной и лишенной правового содержания.

Исследователи отмечают, что наиболее существенной новеллой федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» является выделение в судебной системе судов субъектов Федерации и включение в судебную систему России мировых судей – судей общей юрисдикции субъектов Федерации¹⁶⁵.

Можно назвать три основных фактора, повлиявших на появление мировой юстиции в России. Во-первых, это необходимость усиления гарантий доступности правосудия и приближения его к населению. Во-вторых, развитие федеративных отношений в России и необходимость в этой связи предоставить субъектам РФ возможность создавать собственные судебные органы. И, в-третьих, стремление увеличить количество судей, освободив районные суды от «малозначительных» дел.

Некоторые исследователи считают учреждение мировых судей возрождением дореволюционной мировой юстиции в современной России¹⁶⁶. Однако, на наш взгляд, это является преувеличением, поскольку мировые судьи в дореволюционной России представляли собой процессуально обособленную от общих судов ветвь судебной системы. Апелляция на решение мирового судьи рассматривалась съездом мировых судей, решение которого считалась окончательным¹⁶⁷.

Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» (ч. 4 ст. 4) отнес мировых судей к судьям общей юрисдикции и процессуально замкнул их на суды общей юрисдикции – районные суды, которые считаются для них непосредственно вышестоящей судебной инстанцией (ч. 2 ст. 21). Поэтому мировых судей современной России объединяет с мировыми судьями дореволюционной России только название. Институт мирового судьи, хотя и учрежденный в качестве суда субъекта Российской Федерации, по сути – составляет элемент федеральной судебной системы (подсистема судов общей юрисдикции), включенный в нее в качестве государственного судьи первой инстанции¹⁶⁸.

Кроме федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации», правовую основу организации и деятельности мировых судей составляет федеральный закон от 17 декабря 1998 г. № 188 – ФЗ «О мировых судьях Российской Федерации»¹⁶⁹.

Статья 3 указанного федерального закона определила компетенцию мирового судьи. Мировой судья рассматривает в первой инстанции уголовные дела о преступления, за совершение которых может быть назначено максимальное наказание, не превышающее двух лет лишения свободы; дела о выдаче судебного приказа; дела о расторжении брака, если между супругами отсутствует спор о детях; дела о разделе между супругами совместно нажитого имущества; иные дела, возникающие из семейно-правовых отношений, за исключением дел об оспаривании отцовства (материнства), установлении отцовства, о лишении родительских прав, об усыновлении (удочерении) ребенка; дела по имущественным спорам при цене иска, не превышающей пятисот минимальных размеров оплаты труда, установленных законом на момент подачи заявления; дела, возникающие из трудовых отношений, за исключением дел о восстановлении на работе; дела об определении порядка пользования земельными участками, строениями и другими недвижимым имуществом; дела об административных правонарушениях, отнесенных к компетенции мирового судьи Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

Мировые судьи осуществляют свою деятельность в пределах судебных участков, которые создаются и упраздняются законами субъектов РФ из расчета численности населения на одном участке от 15 до 30 тысяч человек. В административно-территориальных образованиях с численностью населения менее 15 тысяч человек создается один участок (ст. 4).

Федеральный закон в соответствии со ст. 119 Конституции РФ установил требования, предъявляемые к мировому судье (ст. 5). Мировым судьей может быть гражданин Российской Федерации, достигший возраста 25 лет, имеющий высшее юридическое образование, стаж работы по юридической профессии не менее пяти лет, не совершивший порочащих его поступков, сдавший квалификационный экзамен и получивший рекомендацию квалификационной коллегии судей субъекта РФ. Мировой судья не вправе быть депутатом представительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, принадлежать к политическим партиям и движениям, осуществлять предпринимательскую деятельность, а также совмещать работу в должности мирового судьи с другой оплачиваемой работой, кроме научной, преподавательской, литературной и иной творческой деятельности. Законом субъекта РФ могут быть установлены дополнительные требования к кандидату на должность мирового судьи.

Мировой судья назначается (избирается) на должность законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ либо избирается населением судебного участка (ст. 6). Срок полномочий мирового судьи – не более пяти лет. При повторном и последующих назначениях (избраниях) мировой судья назначается (избирается) на срок, установленный законом субъекта Федерации (ст. 7).

На основе указанного федерального закона был принят закон Пензенской области от 9 марта 2005 г. № 781 – ЗПО «О мировых судьях в Пензенской области»¹⁷⁰. Областной закон установил, что мировые судьи осуществляют свою деятельность в пределах судебных участков, которые создаются и упраздняются законами Пензенской области (ст. 3).

Мировые судьи назначаются на должность Законодательным Собранием Пензенской области. Законодательное Собрание принимает постановление о назначении мирового судьи либо об отклонении представленной кандидатуры. Отклоненная Законодательным Собранием кандидатура может быть представлена к назначению на должность мирового судьи повторно, но не более двух раз (ст. 3).

Следует отметить, что во всех регионах страны, кроме Чеченской Республики, приняты законы о мировых судьях, согласно которым вопрос о назначении мировых судей решается не путем выборов населением, а назначением их законодательными органами субъектов Федерации¹⁷¹. Однако такие правовые нормы ставят мировых судей в зависимость от региональной власти, а не от населения участков, где им придется осуществлять правосудие. Видимо, региональный законодатель, вводя такую процедуру назначения мировых судей, исходил из целесообразности экономии бюджетных средств, поскольку избрание мировых судей населением участков влечет за собой дополнительные финансовые расходы.

Срок полномочий мирового судьи при первом назначении на должность составляет три года, при повторном и последующих назначениях – пять лет (ст. 4). Дополнительных требований к мировым судьям, по сравнению с федеральным законодательством, областной закон не установил.

Финансирование расходов на заработную плату мировых судей согласно федеральному закону «О мировых судьях Российской Федерации» осуществляется из федерального бюджета. Материально-техническое обеспечение деятельности мировых судей осуществляют органы юстиции либо органы исполнительной власти субъектов РФ (ст. 10).

Указанная статья федерального закона не внесла ясности в вопрос о том, из каких средств финансируется аппарат мировых судей. Такой ясности не внес и федеральный закон от 10 февраля 1999 г. № 30 – ФЗ «О финансировании судов Российской Федерации»¹⁷².

Закон Пензенской области, исходя из того факта, что мировые судьи в соответствии с федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации» относятся к судам субъектов Федерации, юридически верно установил, что финансирование расходов на денежное содержание работников аппарата мировых судей осуществляется из бюджета Пензенской области (ст. 7).

Законом Пензенской области от 21 марта 2000 № 197 – ЗПО «О создании должностей мировых судей и судебных участков в Пензенской области»¹⁷³ на основе федерального закона от 29 декабря 1999 г. № 218 – ФЗ «Об общем числе мировых судей и количестве судебных участков в субъектах Российской Федерации»¹⁷⁴ создано 69 должностей мировых судей и 69 судебных участков. Пензенская область стала одним из первых регионов России, где начали работать мировые судьи¹⁷⁵.

Рекомендацию для назначения на должность мирового судьи дает квалификационная коллегия судей Пензенской области. С 2004 г. работает ее пятый состав¹⁷⁶. Квалификационная коллегия судей является органом судейского сообщества и осуществляет свою деятельность на основе федерального закона от 14 марта 2002 г. № 30 – ФЗ «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации»¹⁷⁷ независимо от государственных органов, общественных организаций и должностных лиц.

Квалификационная коллегия судей формируется из числа судей федеральных судов, судей судов субъектов РФ, представителей общественности, представителя Президента РФ. В ее состав включаются два судьи от областного суда, пять судей от арбитражного суда области, один судья от гарнизонного военного суда, три судьи от районных судов, один судья от мировых судей, семь представителей общественности, один представитель Президента РФ (ст. 11).

Закон Пензенской области от 7 июня 2002 г. № 366 – ЗПО «О порядке назначения представителей общественности в квалификационной коллегии судей Пензенской области»¹⁷⁸ определил порядок назначения Законодательным Собранием представителей общественности в квалификационной коллегии судей Пензенской области.

Кандидатов в представители общественности выдвигают общественные объединения, собрания трудовых коллективов организаций, постоянные комиссии, депутатские фракции и группы Законодательного Собрания (ст. 2).

Таким образом, уставное законодательство Пензенской области в части, касающейся учреждения и деятельности мировых судей, сложилось и является достаточным.

Необходимость учреждения Уставного суда в Пензенской области. Вместе с тем судебная власть в Пензенской области не представлена Уставным судом Пензенской области. О необходимости учреждения такого суда в Уставе области ничего не говорится.

Как известно, российская правовая система состоит из двух уровней – федерального и уровня субъектов Российской Федерации. Законодательство субъектов Федерации открывают конституции республик и уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов. Эти учредительные акты устанавливают статус субъекта Федерации, закрепляют основы конституционного строя, конституционные права и свободы человека и гражданина, учреждают органы государственной власти и определяют их компетенцию. Другими словами, предметом правового регулирования конституций и уставов субъектов РФ являются те сферы общественных отношений, которые регулирует и Конституция Российской Федерации.

При этом правовую охрану Конституции РФ, ее высшую юридическую силу по отношении к другим нормативно-правовым актам обеспечивает Конституционный Суд Российской Федерации – специализированный орган конституционного контроля. В субъектах Федерации эту роль должны играть конституционные (уставные) суды субъектов РФ. Их основной задачей должна стать правовая охрана учредительных актов субъектов Российской Федерации – конституций и уставов и обеспечение их высшей юридической силы в системе нормативно-правовых актов субъектов РФ. Ведь контроль над соблюдением конституций и уставов субъектов РФ входит в компетенцию самих субъектов Федерации.

Следовательно, федеративное устройство России объективно ставит проблему двух уровней судебного конституционного контроля – уровня Федерации и уровня субъектов Федерации. При этом на наш взгляд, в условиях современной России должна возрасти роль именно конституционных и уставных судов субъектов Федерации. Это связано с огромным массивом законодательных актов субъектов Федерации, которых насчитывается на сегодняшний день 600 тысяч¹⁷⁹, и которые имеют тенденцию дальнейшего интенсивного роста.

Законы и иные нормативно-правовые акты субъектов РФ во многих случаях не соответствуют учредительным актам субъектов Федерации, что негативно сказывается на состоянии правовой системы Российской Федерации. Ведь из-за значительной неоднородности российского регионального законодательства, недостаточной подготовленности депутатских корпусов субъектов РФ к правотворческой работе и ряда других причин правовая база субъектов Федерации складывается непросто и нередко не сочетается с принципом единства и непротиворечивости правовой системы страны. Этот фактор, в свою очередь, также актуализирует проблему учреждения конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации.

Исследователи в области конституционного права в числе причин, вызывающих объективную необходимость конституционных (уставных) судов субъектов РФ, называют переход от фиктивного к реальному федерализму, закрепление в системе основ конституционного строя принципа разделения властей,¹⁸⁰ наличие интереса Федерации и субъектов РФ в их учреждении, придание завершенности демократической организации власти в субъектах Российской Федерации и т. д.¹⁸¹ Однако при всех перечисленных причинах объективной необходимости конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации решающее значение имеет обеспечение верховенства и правовой охраны конституций и уставов субъектов РФ.

Вместе с тем формирование органов конституционного контроля в субъектах Российской Федерации затягивается. И тот факт, что в одних субъектах РФ действуют конституционные (уставные) суды, а в других их нет, ведет к тому, что данные субъекты по-разному включаются в обеспечение конституционной законности, а граждане получают неодинаковую степень защиты своих прав. Это означает, что в различных субъектах Федерации положения Конституции РФ действуют не в одинаковой мере. Ведь по существу конституционные и уставные суды субъектов РФ, обеспечивая правовую охрану своих конституций и уставов, обеспечивают тем самым и верховенство федеральной Конституции.

Порядок формирования конституционной юстиции в субъектах Российской Федерации можно проследить на основе ее географии и статистических данных. На момент принятия федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» (декабрь 1996 г.) в Российской Федерации насчитывалось восемь конституционных и уставных судов. В 1997 – 2004 гг. эти суды были образованы только лишь в семи субъектах Федерации. При этом следует отметить, процесс создания органов конституционной юстиции в субъектах Федерации после 2001 г. замедлился.

Это можно проследить по следующим данным. На 1 января 2001 г. конституционные суды функционировали в 12 субъектах Федерации, из которых 10 – республики. А всего на это время конституционные и уставные суды были учреждены в 44 субъектах Российской Федерации¹⁸². Это означает, что в 12 субъектах Федерации эти суды функционировали, а в 32 субъектах РФ необходимость их была признана в конституциях и уставах субъектов Федерации¹⁸³.

В настоящее время в конституциях и уставах 56 субъектов Российской Федерации содержатся нормы об учреждении конституционных и уставных судов¹⁸⁴, а сами суды функционируют в 15 субъектах Федерации, из них – в 12 республиках (Адыгея, Башкортостан, Бурятия, Дагестан, Кабардино-Балкария, Карелия, Коми, Марий-Эл, Саха (Якутия), Северная Осетия – Алания, Татарстан, Тыва), в 3 других субъектах Федерации (г. Санкт-Петербург, Калининградская и Свердловская области).

Как видно из приведенных данных, в течение 2001 – 2004 гг. органы конституционной юстиции начали работу только в трех субъектах Федерации, а именно – Республике Тыва, г. Санкт-Петербурге, Калининградской области. В 12 субъектах Федерации они были учреждены их конституциями и уставами. Эти статистические данные свидетельствуют не только о медленных темпах создания органов конституционного контроля в субъектах РФ, но и о замедлении этих темпов. Фактически за последние годы увеличилось только число конституций и уставов субъектов РФ, включивших нормы о конституционных и уставных судах. Это обстоятельство объясняется работой, проводимой с 2000 г. в федеральных округах по приведению конституций и уставов субъектов РФ в соответствие с Конституцией Российской Федерации и принятием в этих целях многочисленных поправок в учредительные акты субъектов Федерации, в том числе и в части, касающейся конституционных и уставных судов.

Законодательство о конституционных и уставных судах сформировалось в тех 15 субъектах Федерации, где эти суды функционируют, а также в тех субъектах РФ, где приняты соответствующие законы о них (Республика Ингушетия, г. Москва, Красноярский край, Иркутская, Курганская, Тюменская области, Ханты-Мансийский автономный округ). В остальных 34 субъектах РФ относительно конституционных и уставных судов содержатся правовые нормы только в их конституциях и уставах¹⁸⁵.

Таким образом, кроме 15 субъектов Российской Федерации, где в 2004г. действовали конституционные (уставные) суды, еще в 41 субъекте РФ намерены их образовать, но этот процесс затягивается и замедляется. В остальных 33 субъектах Федерации вопрос об учреждении органов конституционного контроля даже не поставлен и остается открытым. Это говорит о том, что в большинстве субъектов РФ работа по созданию конституционных (уставных) судов ведется слабо. От учреждения в конституциях и уставах субъектов Федерации этих судов до принятия специального закона о конституционном (уставном) суде, а затем до реального его создания проходит неоправданно длительный промежуток времени. В большинстве же случаев работа по созданию конституционных (уставных) судов останавливается на включении норм о них в учредительных актах субъектов Федерации. Однако в Уставе Пензенской области таких норм не содержится.

Таким образом, судебная власть в Пензенской области представлена только мировыми судьями. В этой связи мы не можем ее отнести к полноценной ветви власти, которая уравновешивала бы другие ветви государственной власти. К полномочиям мировых судей такие вопросы не относятся. Мировой судья не может отменить нормативно-правовой акт, изданный законодательным либо исполнительным органом государственной власти субъекта РФ. Такими полномочиями обладают суды общей юрисдикции и арбитражные суды, которые являются федеральными судами и не относятся к судам субъектов Федерации. Однако они могут признать эти акты только недействующими с момента вынесения решения суда, но не могут их признавать недействительными с момента их принятия. Последнее относится к компетенции конституционных и уставных судов субъектов РФ.

Учреждение Уставного суда Пензенской области позволило бы повысить роль и место судебной власти области в системе разделения властей и сделать эту ветвь государственной власти равноценной законодательной и исполнительной властям. А пока мы делаем вывод о том, что судебная власть Пензенской области не является свершившимся фактом.