3. Основные изменения в государственном механизме сша.

Заметной тенденцией в ХХ в. стала диффузия (рассредоточение) источников формирования государственной политики. Большую роль в ее выработке стали играть союзы, ассоциации, известные как группы давления (в середине XX в. их насчитывалось более 3 тыс.). Эти объединения выполняют как экономические, так и по существу политические функции. На основе прогнозов экономического и социально-политического развития, составляемых высококвалифицированными специалистами, эти объединения подготавливают меморандумы, рекомендации и даже фактически основные тезисы будущих законопроектов, которые направляются президенту, конгрессу, властям штатов. Данные документы, разумеется, не являются обязательными для государственных властей, но последние в своей политике учитывают требования "большого бизнеса". Крупнейшие корпорации используют и другие каналы воздействия на государственные власти.

Исполнительная власть Важная тенденция, особенно ощутимо заявившая о себе после окончания войны Севера и Юга, связана с централизацией государственной власти. Вследствие противодействия штатов, отстаивающих свои конституционные права, названная тенденция стала и в немалой степени противоречивой. Важным проявлением централизации явилось расширение правомочий общефедеральной власти во главе с президентом, хотя есть ограничения: в 1951 г. - ратификация XXII поправки к конституции об избрании президента не более чем на два срока.

Вместе с президентом на четырехлетний срок избирается вице-президент. По конституции полномочия вице-президента ограничиваются председательством в сенате. Принятая в 1933 г. XX поправка к конституции США укрепила статус вице-президента, рассматривая его в качестве преемника главы исполнительной власти в случае смерти или недееспособности последнего. В 1967 г. была ратифицирована XXV поправка к конституции о порядке преемственности в замещении должностей президента и вице-президента.

Президент США является высшим в стране должностным лицом, совмещающим полномочия главы государства и главы правительства. Полномочия президента США очень широки. Как глава государства он является верховным главнокомандующим вооруженными силами США и верховным представителем США на международной арене. Президент с одобрения и согласия сената назначает федеральных судей, включая членов Верховного суда, послов и высших должностных лиц аппарата исполнительной власти. Конституция предоставляет президенту право созыва чрезвычайных сессий конгресса и переноса очередных сессий. При возникновении внутренних и внешних кризисных ситуаций президент может располагать чрезвычайными полномочиями. Велика роль президента в законодательном процессе. Формулируя законодательную программу администрации в серии посланий конгрессу, президент является фактическим лидером законодательной политики. У президентов есть фактически "делегированное законодательство" посредством исполнительных приказов, конкретизирующих законы.

Усиление исполнительной власти сопровождалось созданием разветвленного аппарата управления, состоящего из наемных служащих-профессионалов. До XX в. чиновничий аппарат США был сравнительно невелик, и этим США отличались от бюрократизированных государств континентальной Европы. Но в XX в. президент имел под своим началом большой бюрократический аппарат управления, компетенция которого распространялась на важнейшие сферы жизни страны. В США действовуют по меньшей мере три типа государственных учреждений:

1. Департаменты (министерства), возглавляющие отдельные отрасли управления (первые департаменты - иностранных дел, финансов, обороны и некоторые другие были созданы еще в XVIII-XIX вв.); в XX в. количество департаментов увеличилось, и они изменились качественно.

2. Национальные агентства - учреждения, близкие по значению министерствам, но не имеющие статуса таковых (USIA);

3. Многочисленные и разнообразные временные комиссии, бюро, советы, коллегии, администрации, создаваемые на время для выполнения определенных задач, нередко имеющих жизненно важное значение для страны.

Как совещательный орган при президенте, созданный помимо конституции, функционирует кабинет министров. В состав кабинета входят главы 12 федеральных министерств, именуемые в США секретарями, и генеральный атторней (глава министерства юстиции). В практике последних президентов США использовалась форма дробления кабинета на целевые межведомственные советы, что дало возможность обсуждать тот или иной круг вопросов без привлечения всех членов кабинета.

Не предусмотренным конституцией надведомственным органом при Белом доме является Исполнительное управление президента (ИУП). Основанное в 1939 г., ИУП способствовало укреплению президентской власти, создав мощный аппарат, координирующий и контролирующий важнейшие аспекты деятельности государства.

После второй мировой войны особое значение приобрели отдельные государственные ведомства - Федеральное бюро расследований (FBI), Центральное разведывательное управление (CIA), Совет национальной безопасности, Министерство обороны (пентагон). Опираясь на них, президенты имеют возможность принимать решения, превышая правомочия, предоставленные им Конституцией, в том числе в вопросах войны и мира.

Усилилась роль президента и его свобода при назначении чиновников: по прецеденту они рассматриваются как советники (приходят и уходят вместе с новым президентом). В соответствии с Конституцией назначение президентом глав департаментов, послов и некоторых других высших должностных лиц требует предварительного согласия сената. Назначение всех других федеральных чиновников предполагает их последующее утверждение сенатом. Замещение второстепенных постов сенат может доверить президенту. На практике роль президента в этом процессе, как правило, оказывается более значительной. Этому косвенно содействовало фактически установившееся еще в XIX в. деление аппарата управления на гражданскую службу, состоящую из несменяемых чиновников-профессионалов, и правительственную службу, состоящую из высших должностных лиц, назначаемых вновь пришедшим к власти президентом и уходящих со своих постов вместе с ним (так называемая "система добычи"). Согласно американскому прецеденту, президент, назначая таких должностных лиц, вправе рассматривать их не более как своих доверенных советников. И сенат обычно признает это. Соответственно на образуемые такими должностными лицами коллегиальные органы обычно не возлагается солидарной ответственности. Эти лица считаются доверенными президента и обычно несут ответственность перед ним.

Но развитию государственного управления были присущи и иные черты. Государственные службы, сконструированные таким образом, оказались вне действенного государственно-правового контроля. Такое положение во многом обусловливалось и отсутствием в США административных судов и прокурорского надзора. Возмущение общественности коррупцией, злоупотреблением властью, а подчас и некомпетентностью части государственного аппарата вынудило Конгресс заняться его реформированием. Первые шаги в этом направлении были сделаны еще в XIX в. Закон о гражданской службе Пендлтона (1883 г.) установил принципы комплектования федеральных государственных служб. Предусматривались открытые конкурсы-экзамены на замещение государственных должностей, было запрещено увольнять чиновников по политическим мотивам. Контроль за выполнением закона возлагался на комиссию гражданской службы. Во многом благодаря этому закону, а также принятым много позже нормативным актам в США не сложилась жестко корпоративная каста чиновников. Появилось немало высококвалифицированных гражданских специалистов по государственному управлению. Но это не привело к полному исчезновению "системы добычи". Не выполнялся и принцип недопустимости увольнения по политическим мотивам. В 1939 г. закон Хэтча "О политической деятельности" запретил государственным служащим участвовать в "политических кампаниях". В 1947 г. исполнительный приказ президента Г. Трумэна обязывал комиссию гражданской службы проверять политическую благонадежность кандидатов на государственные должности. Еще более ужесточил эту практику исполнительный приказ президента Д. Эйзенхауэра (1953 г.) "О проверке политической благонадежности и лояльности государственных служащих", предусматривавший возможность их досрочного увольнения. Впоследствии эти приказы перестали применяться.

В структуре государственного управления проявилась особенность, обусловленная федеративным устройством США. В стране не сложилось формально единой государственной службы. Каждый штат имеет свой административный аппарат управления, что, впрочем, не означает его фактической общегосударственной разобщенности. Распоряжения президента и глав общефедеральных ведомств выполняются, чему в немалой степени способствуют находящиеся в их распоряжении различные средства давления и в первую очередь финансовые. В итоге централизация оказалась неразрывно связанной с усилением исполнительной власти во главе с президентом.

Местные органы создаются на основе законодательства штата и обладают правами, определенными этим законодательством. В то же время местной власти предоставляется право осуществлять свои определенные законом функции без формального контроля со стороны органов штата, на основе самоуправления. Бюджет местных органов складывается из местных налогов и целевых ассигнований штатов и федерального правительства.

Законодательная власть Вместе с тем усиление исполнительной власти не означает чрезмерной подмены ею других ветвей власти. Законодательная и судебная власти остаются важным звеном системы "сдержек и противовесов". В этом качестве особое значение имеют финансово-бюджетные права Конгресса, возможность судебного обжалования административных распоряжений, утверждение сенатом представленных президентом кандидатур на занятие должностей, право импичмента.

Законодательная власть в США осуществляется конгрессом и законодательными собраниями (легислатурами) штатов. Конституционные полномочия конгресса весьма широки. Самое важное место среди них занимают прерогативы в финансовой области. Конгресс устанавливает единообразные для всей территории страны налоги, пошлины, подати и акцизные сборы, утверждает федеральный бюджет и выделяет ассигнования на все без исключения государственные акции, занимает деньги в кредит и уплачивает долги от имени Соединенных Штатов, регулирует внешнюю торговлю и т.д. Конгрессу принадлежит важная функция контроля за деятельностью правительственных учреждений и ведомств. Конгресс имеет право объявлять войну, формировать вооруженные силы и выделять ассигнования на их содержание, издавать правила по управлению и организации сухопутных и морских сил. Наряду с полномочиями, осуществляемыми совместно обеими палатами, существуют также такие, которые может осуществлять только одна из палат. По конституции все законопроекты о государственных доходах должны исходить от палаты представителей; сенат может предлагать к ним поправки и участвовать в их обсуждении. Важнейшими полномочиями сената являются его участие в принятии США международных обязательств в форме договоров и участие в назначении на высшие должности государственного аппарата.

Важную роль в деятельности конгресса играют постоянные и специальные комитеты. Они создаются в обеих палатах, каждый комитет специализируется в конкретной области государственного управления. В сенате 16 постоянных и 4 специальных комитета, в палате представителей 22 постоянных и 5 специальных комитетов.

В конгрессе США представлены только две крупнейшие буржуазные партии страны - Демократическая и Республиканская. В каждой из палат конгресса образуются партийные фракции обеих партий: фракция большинства, т.е. фракция партии, имеющей большее количество мест в данной палате, и фракция меньшинства. Партийные фракции каждой из палат выбирают лидера и его заместителя. Лидер большинства в сенате является самой важной фигурой, влияющей на ход работы этой палаты. Лидер большинства в палате представителей занимает в партийной иерархии второе место после спикера палаты. Роль лидеров меньшинства как в сенате, так и в палате представителей сводится в основном к формулированию политики оппозиции и организации поддержки в ее пользу.

Последняя по времени поправка к конституции - XXVII от 1992 (была предложена еще в 1789 г. Мэдисоном) запрещает Конгрессу повышать зарплату его членам в середине срока их полномочий.

Как и на федеральном уровне, в штатах отмечается значительное усиление исполнительной власти губернатора за счет прерогатив законодательных органов. По своей структуре и методам работы законодательные собрания штатов во многом копируют конгресс. Во всех штатах, кроме Небраски, они состоят из двух палат: палаты представителей и сената. Как и в конгрессе, в законодательных собраниях штатов действует система комитетов; в некоторых штатах большую роль играют объединенные комитеты обеих палат. Характерной особенностью большинства законодательных собраний является доминирующая роль спикера палаты представителей, пользующегося огромным влиянием не только в рамках законодательного собрания, но и вообще в штате.

Cудебная власть Характерной особенностью судоустройства в США является отсутствие единой, общенациональной судебной системы; существуют организационно обособленные, параллельные судебные системы в каждом из штатов и федеральная судебная система.

Федеральную судебную систему образуют 4 группы судов - окружные, специальные, апелляционные и специальные апелляционные - во главе с Верховным судом. Окружные суды США - федеральные суды общей юрисдикции; они по первой инстанции рассматривают все дела, основанные на федеральном законодательстве. Специальные суды первой инстанции - претензионный суд США (рассматривает денежно-имущественные претензии граждан к правительству США), суд США по делам внешней торговли (рассматривает споры, возникшие на основе федеральных законов об импортных торговых операциях и таможенных правил), налоговый суд США (разрешает конфликты, возникающие в связи с решениями федеральных налоговых ведомств).

К специальным апелляционным судам относятся апелляционный суд США по федеральному округу (рассматривает жалобы на решения претензионного суда, суда по делам внешней торговли и на решения некоторых федеральных административных ведомств) и временный чрезвычайный апелляционный суд; решения этих двух судов обжалуются в Верховный суд. Апелляционные суды представляют собой промежуточную апелляционную инстанцию между федеральными судами первой инстанции и Верховным судом. Возглавляет федеральную судебную систему Верховный суд США - высший орган в федеральной судебной иерархии, конечная апелляционная инстанция. В США существует автономная система военных судов. Им подсудны чисто воинские преступления, а также все иные уголовные правонарушения, совершенные военнослужащими во время прохождения ими действительной военной службы и исключительно при исполнении служебных обязанностей.

Каждый штат в пределах своих границ может учреждать судебные органы, какие сочтет нужным, однако существуют типичные черты судоустройства, общие для всех штатов. Так, в штатах имеются 3 группы судов: ограниченной и специальной юрисдикции, общей юрисдикции, апелляционной юрисдикции. Первые две группы - местные суды первой инстанции, рассматривающие дела по существу. Третья группа объединяет промежуточные апелляционные суды и верховные суды штатов.

В последнее время наблюдается некоторое усиление судебной власти и ее возвышение над другими ветвями.