Основная учебная литература

1. Боголюбов С.А. Экологическое право России.-М.:2004.

2. Бринчук М.М. Экологическое право (право окружающей среды).-М.:2002.

3. Дубовик О.Л. Экологическое право России.-М.,2002.

4. Емьянова А.Ю. Экологическое право. Курс лекций. - ЗАО Юстицинформ, 2005 г.

5. Ерофеев Б.В. Экологическое право России.М.,2003.

6. Жевлаков Э.Н. Экологические правонарушения и ответственность.- М.:2005.

7. Игнатов В.Г., Кокин А.В., Кокин В.Н. Экологическое право. Москва -Ростов-н/Д: МарТ,2005.

8. Петров В.В. Экологическое право России.- М.:Бек,2002.

9. Экологическое право// Под ред. В.В.Гучкова-М.:ЮНИТИ,2000.

Дополнительная литература

1. Игнатов В.Г. Кокин А.В. Экология. Научно-нормативный справочник.-Ростов-н/Д:Ростиздат,2000.

2. Игнатов В.Г., Кокин. Экология и экономика природопользования.-Ростов –н/Д:Феникс. 2003.

3. Кокин А.В., Кокин В.Н. Природные ресурсы мировой экономики. Состояние, проблемы, правовые аспекты-М.: МГУК, 2003.

4. Кокин А.В., Кокин В.Н. Менеджер-эколог.-М.: МГУК, 2000.

5. Маковик Р.С. Экологическое право Российской Федерации.-М.:2003.

6. Мисник Г.А., Мрыхин С.Н. Экологическое право.- Ростов-на-Дону: СКАГС,2000.

7. Основы государственного управления природопользованием (под ред. А.В.Кокина).- М. – Ростов-н/Д: МарТ,2007.

Тема 2.6 Эколого-правовой режим недропользования. Эколого-правовая ответственность за нарушение законодательства о недрах

I. Задания для самостоятельной работы

1. Какие существуют проблемы в законодательстве о недрах в отношениях между органами власти РФ и ее субъектами?

2. Что включает в себя законодательство о недропользвании?

3. Какова современная система государственного регулирования отношений недропользования?

4. В чем сущность платности недропользования?

5. Какие существуют формы недропользования?

6. В каких случаях вступает в силу ФЗ «О соглашениях о разделе продукции?

7. В каких случаях наступает ответственность за нарушение законодательства о недропользовании.

II. План семинарского занятия

1. Понятие недр и недропользования.

2. Фонд недропользования.

3. Объекты и субъекты недропользования

4. Виды пользования недрами

5. Платежи за пользование недрами.

6. В чем сущность горной ренты?

7. Система государственного контроля и регулирования отношений недропользования

8. Право собственности на недра

9. Современное состояние и проблемы охраны недр и окружающей среды в процессе недропользования

10. Толлинг в системе природопользования

11. Ответственность за нарушение законодательства о недропользовании.

III.Рекомендации по выполнению заданий

При раскрытии содержание темы необходимо сконцентрировать внимание на том, что объект недропользования – недра – являются сложнейшей многофункциональной системой, определяющей не только потребности человека в области использования минеральных ресурсов, но и обуславливающие сложные взаимодействия с окружающей природной средой. В этом смысле сложным является законодательство о недропользовании.

Объектом правовых отношений, возникающих в процессе недропользования как особого вида природопользования, являются недра.

Недра - часть природной среды, расположенная ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, и простирающаяся до глубин, доступных для геологического изучения и промышленного, научного, культурного и иных видов освоения человеком.

В геологии принято два определения понятия «недра». В широком смысле недра Земли простираются от ее поверхности до центра и включают земную кору, мантию и ядро. В узком смысле под недрами понимают верхнюю часть земной коры, в пределах которой возможна добыча полезных ископаемых.

История государственного регулирования пользования недрами в России насчитывает много веков. О горном деле на Руси упоминал еще летописец Нестор, донесший до нас сведения о том, что в 1096 году новгородец Гурят Роговин послал своего сына к юграм, которые добывали железо. Но производство железа в то время велось кустарным способом с использованием домашних железных печей и кузнечных горнов. Первые горные заводы возникли только в середине XVII века, но они не удовлетворяли полностью запросы экономики, поэтому Россия импортировала железо из Англии и Швеции.

Бурное развитие горной промышленности началось в эпоху Петра I, которому требовалось много металла для ведения войн по расширению границ России. В 1700 году Петр I создал первый в России специальный государственный орган по управлению недропользованием – Приказ рудокопных дел, а также ввел государственную собственность на недра, установил принцип горной свободы, платность недропользования. Он развивал не только казенное горное производство, но и частное, раздавая железные и медные рудники предприимчивым энергичным горнозаводчикам. В обмен на материальную помощь и бесплатный труд приписанных к заводам крестьян промышленники платили горную подать в размере 10% от валового дохода и поставляли государству металл и снаряды по установленным ценам. За первую четверть XVIII века количество горных заводов в России выросло с 4-5 небольших производств до 30, с годовой выплавкой в 6,5 млн. пудов, что составляло 1,2 пуда на душу населения. Страна не только удовлетворяла все свои потребности в металле, но и экспортировала ежегодно около 1 млн. пудов. Для сравнения, к 2000 году в России производилось на душу населения около 300 кг чугуна и меди (другие металлы не учитывались, так как в петровские времена они не производились).

По богатствам недр современная Россия – крупнейшая мировая держава. Здесь сосредоточена значительная часть мировых ресурсов: нефти – 13%, газа – 45%, угля – 17,4%, урана – 8%, алмазов – 45%, золота – 8%, платины – 7,8%, палладия – 22,7%, серебра – 11%, никеля – 15%, меди – 5%. Правильно и рачительно распорядиться имеющимися природными сокровищами – одна из важнейших задач государства.

Источники права недропользования. Отечественное законодательство о недрах базируется на Конституции Российской Федерации, федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации, а также законах и иных нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации. Основными задачами законодательства о недрах является создание правовых основ рационального использования недр, соблюдения природоохранных норм и безопасности недропользования.

Согласно Конституции Российской Федерации (пункт 1 "в" статьи 72) вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Базовым законом, регулирующим недропользование в России, является Закон Российской Федерации «О недрах», принятый в 1992 году. В 1995 году он был принят в новой редакции и с тех пор неоднократно дополнялся и поправлялся.

Особенности отношений недропользования на условиях соглашений о разделе продукции Федеральным законом «О соглашениях о разделе продукции». Правовое регулирование отношений недропользования на континентальном шельфе Российской Федерации, в пределах внутренних морских вод, территориального моря и исключительной экономической зоны Российской Федерации осуществляется федеральными законами «О континентальном шельфе Российской Федерации», «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации», «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» с соблюдением принципов и положений, установленных Законом «О недрах» и нормами международного права.

Государственное регулирование отношений недропользования заключается в создании правовых, экономических и организационных основ комплексного рационального использования и охраны недр. Оно направлено на обеспечение защиты интересов государства и граждан России, а также прав пользователей недр. Собственно регулирование осуществляется посредством управления, лицензирования, контроля и учета.

Основными целями государственного регулирования отношений недропользования являются обеспечение геологического изучения недр, воспроизводства минерально-сырьевой базы, рациональной выработки запасов полезных ископаемых и использования иных ресурсов недр, а также охрана недр.

Единый государственный фонд недр. Все недра в пределах территории России и ее континентального шельфа составляют единый государственный фонд недр Российской Федерации и включают в себя: участки недр, предоставленные в пользование (распределенный фонд недр); участки недр, не предоставленные в пользование (нераспределенный фонд недр); части недр, геологическая информация о которых не позволяет их идентифицировать как участки недр.

Компетенция органов власти в сфере недропользования. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере государственного регулирования отношений недропользования осуществляется Конституцией Российской Федерации, а также заключаемыми в соответствии с ней Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Субъекты Российской Федерации принимают свои законы и иные нормативные правовые акты в целях регулирования отношений недропользования в пределах своих полномочий. Органы местного самоуправления также вправе осуществлять регулирование отношений недропользования в пределах предоставленных им действующим законодательством полномочий.

Государственное управление отношениями недропользования осуществляется Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации в пределах их компетенции, уполномоченными федеральными органами исполнительной власти. Компетенция федеральных органов исполнительной власти в сфере управления отношениями недропользования устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Федеральным органом управления государственным фондом недр в настоящее время является Министерство природных ресурсов Российской Федерации, которое имеет в субъектах Российской Федерации свои территориальные органы.

Виды пользования недрами. С юридической точки зрения недра выступают в трех качествах: как объект геологического изучения; как объект эксплуатации; как объект охраны.

Горный отвод – геометризованный блок земной коры, на котором (на основе лицензии) разрешена деятельность по добыче полезного ископаемого.

Геологический отвод – участок земной коры, в пределах которого разрешена деятельность по геологическому, геохимическому, геофизическому и т.д. изучению недр.

Заключение договора на недропользование, например, не является обязательным условием возникновения права недропользования, за исключением случаев, предусмотренных законом.

Для возникновения права водопользования, лесопользования при недропользовангии необходимо наличие лицензии на водопользование и договора на водопользование.

Приведенный перечень не свидетельствует о приоритете какого-либо вида объектов, в роли которого выступают недра. В этом плане, с правовой точки зрения, они равнозначны. Здесь лишь указана последовательность человеческого воздействия на недра - сначала их нужно изучить, а уж потом эксплуатировать и охранять. Хотя по наибольшему объему правового регулирования можно выделить недра как объект эксплуатации, поскольку именно здесь находится основа хозяйственной и предпринимательской деятельности человека при недропользовании.

По основанию цели недропользования, классификация видов пользования недрами выглядит следующим образом: геологическое изучение; добыча полезных ископаемых (их физическое изъятие); в качестве источника минерального сырья (соляные озера, источники минерализованных вод и т.п.); как пространственная основа для строительства и эксплуатации подземных сооружений; как емкость для хранения нефти, газа, воды и других жидкостей; как емкость для закачки радиоактивных и химически вредных отходов, сточных вод; как объект транспорта и связи (тоннели); для лечебно-оздоровительных целей (соляные шахты для лечения бронхиально-легочных заболеваний и т.п.); как объект туризма и спорта (спелеология и т.п.); для извлечения подземной тепловой энергии; как объект научных исследований (испытание ядерного оружия, размещение аппаратуры для замера сейсмологической активности, тепловых потоков и т.п.); для сбора коллекционных материалов (породы, минералы, ископаемая флора и фауна); как памятник природы (культурный, исторический, эстетический, геологический, палеонтологический, археологический и т.д.).

Право собственности на недра. Необходимость решения вопроса права собственности на недра возникает из-за громадной ценности заключенных в них полезных ископаемых, стоимость которых многократно превышает стоимость, например, земельных ресурсов. Сейчас в России рынок земли еще не развит, поэтому сравнение было бы не корректным. Но правильность приведенного довода можно доказать на примере прошлых лет. Так, по оценкам на начало ХХ века, стоимость земли в России составляла 32, 4 млрд. рублей, тогда как стоимость основных полезных ископаемых по рыночным ценам составляла 500-600 млрд. рублей. То есть в 15-18 раз больше. При этом подсчет велся только по запасам железа, соли, нефти, каменного угля и золота. А недра, как известно, содержат гораздо более обширный перечень полезных ископаемых.

Недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы являются государственной собственностью. Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме. Права пользования недрами могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами.

Добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной, частной и в иных формах собственности.

Субъекты правоотношений при недропользовании. Применительно к недропользованию следует различать два вида субъектов правоотношений. С одной стороны это те субъекты, которым на правах собственности принадлежат участки недр, по поводу которых возникает конкретное правоотношение. С другой стороны - субъекты, которые получают право пользователя данными объектами.

Как уже отмечалось, недра являются государственной собственностью. Но «государственная собственность» понятие родовое, оно включает в себя собственность Российской Федерации и собственность субъектов Российской Федерации.

От имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в отношениях недропользования соответственно участвуют соответствующие органы государственной власти в пределах своей компетенции, установленной нормативными правовыми актами, определяющими статус этих органов.

Особым субъектом правоотношений в сфере недропользования являются муниципальные образования – законом они не наделены правом собственности на недра, но имеют право предоставлять в соответствии с установленным порядком разрешения на разработку месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также на строительство подземных сооружений местного значения. От имени городских, сельских поселений и других муниципальных образований в отношениях недропользования участвуют органы местного самоуправления в пределах своей компетенции, установленной нормативными правовыми актами, определяющими их статус.

Субъекты пользования участками недр. Право пользования участками недр могут получать субъекты предпринимательской деятельности, в том числе: участники простого товарищества, иностранные граждане, юридические лица.

Закон разрешает быть недропользователем иностранному гражданину, в то время как российский гражданин может пользоваться недрами, только будучи индивидуальным предпринимателем. В частности это может произойти через членство в простом товариществе. Гражданский кодекс Российской Федерации определяет договор простого товарищества (договор о совместной деятельности) как договор, по которому двое или несколько лиц (товарищей) обязуются соединить свои вклады и совместно действовать без образования юридического лица для извлечения прибыли или достижения иной не противоречащей закону цели. Сторонами договор простого товарищества могут быть индивидуальные предприниматели и (или) коммерческие организации.

По некоторым видам пользования недр указанный субъектный состав может быть ограничен. Так, пользователями недр на условиях соглашений о разделе продукции могут быть: юридические лица, создаваемые на основе договоров о совместной деятельности (договоров простого товарищества) и не имеющие статуса юридического лица объединения юридических лиц при условии, что участники таких объединений несут солидарную ответственность по обязательствам, вытекающим из соглашений о разделе продукции.

При недропользовании на континентальном шельфе согласно Федеральному закону «О континентальном шельфе Российской Федерации» на отдельных участках могут вводиться ограничения на участие иностранных пользователей.

Кроме того, пользователями недр при ведении работ по добыче радиоактивного сырья и захоронению радиоактивных материалов, токсичных и иных опасных отходов могут быть только юридические лица, зарегистрированные на территории Российской Федерации и имеющие разрешения (лицензии), выданные уполномоченным на то федеральным органом исполнительной власти. В частности, в отношении радиоактивных материалов, такое разрешение выдает Госатомнадзор России.

Федеральными законами могут устанавливаться и другие случаи, когда для осуществления отдельных видов деятельности, связанных с пользованием недрами, требуются разрешения (лицензии). Если пользователи недр не имеют нужного разрешения (лицензии), то они должны заключать договоры на проведение соответствующих работ с организациями, имеющими такое разрешение.

Лицензирование недропользования. Предоставление недр в пользование оформляется лицензией, которая является специальным государственным разрешением и определяет основные условия пользования недрами. Лицензия удостоверяет право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий.

Лицензия удостоверяет право проведения работ на все виды недропользования, включая: геологическое изучение недр; разработку месторождений полезных ископаемых; использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств; использования недр в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых; образования особо охраняемых геологических объектов; сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов.

Допускается предоставление лицензий на несколько видов пользования недрами, такая лицензия называется совмещенной. Лицензия предоставляется при наличии предварительного согласия органа управления земельными ресурсами либо собственника земли на отвод соответствующего земельного участка для целей недропользования.

Лицензия на пользование недрами закрепляет условия и форму договорных отношений недропользования.

При выдаче лицензий на право пользования участками недр в России, в основном, действует принцип «двух ключей», при котором учитываются интересы как федерации в целом, так и отдельных ее субъектов. Но в зависимости от целей пользования и расположения участков недр степень влияния федерального центра и региональных властей различна.

Участки недр предоставляются в пользование на определенный срок или без ограничения срока. На определенный срок лицензии выдаются на: геологическое изучение – на срок до 5 лет; добычу полезных ископаемых – на срок отработки месторождения полезных ископаемых, исчисляемый исходя из технико-экономического обоснования разработки месторождения полезных ископаемых, обеспечивающего рациональное использование и охрану недр; добычу подземных вод – на срок до 25 лет; добычу полезных ископаемых на основании предоставления краткосрочного права пользования участками недр временному оператору при досрочном прекращении права пользования участками недр владельца лицензии и нецелесообразности или невозможности приостановления добычи полезных ископаемых – на срок до 1 года.

Лицензии без ограничения срока могут быть предоставлены для: строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых; строительства и эксплуатации подземных сооружений, связанных с захоронением отходов; строительства и эксплуатации нефте- и газохранилищ; образования особо охраняемых геологических объектов; иных целей.

Срок пользования участком недр может быть продлен по инициативе пользователя недр при выполнении им оговоренных в лицензии на пользование участком недр условий и необходимости завершения разработки месторождения полезных ископаемых или выполнения ликвидационных мероприятий.

В России действует конкурсная система предоставления права пользования участками недр. Решение о проведении конкурсов или аукционов, определение условий их проведения в отношении каждого участка недр или группы участков недр, а также решение об утверждении результатов таких конкурсов или аукционов принимается соответственно федеральными или региональными органами власти в зависимости от целей пользования и расположения участков недр. Порядок и условия проведения конкретного конкурса или аукциона определяются Минприроды РФ или его территориальным органом совместно с органами исполнительной власти субъектов РФ по согласованию с соответствующими федеральными органами исполнительной власти.

Информация о предстоящих конкурсах или аукционах и о результатах их проведения должна быть опубликована в общероссийских и соответствующих региональных средствах массовой информации.

Основными критериями для выявления победителя при проведении конкурса на право пользования участком недр являются:

• научно-технический уровень программ геологического изучения и использования участков недр;

• полнота извлечения полезных ископаемых;

• вклад в социально-экономическое развитие территории;

• сроки реализации соответствующих программ;

• эффективность мероприятий по охране недр и окружающей природной среды; учет интересов национальной безопасности Российской Федерации.

Основным критерием для выявления победителя при проведении аукциона на право пользования участком недр является размер разового платежа за право пользования участком недр. Результаты конкурса или аукциона утверждаются в течение 30 дней с момента их проведения. Если объявленный конкурс признан несостоявшимся в связи с поступлением заявки только от одного участника, то лицензия на пользование участком недр может быть выдана этому участнику на условиях объявленного конкурса.

Формы недропользования. Можно условно разделить на две группы, в зависимости от того, на какой основе они происходят - на договорной или бездоговорной. На самом деле подобная классификация нигде не закреплена, хотя явно прослеживается в Законе РФ «О недрах». Необходимость такого деления обусловлена тем, что сами принципы договорной и бездоговорной форм недропользования различны.

Группа бездоговорных форм недропользования, казалось бы, малозначительна с точки зрения ее влияния на экономику России, но по частоте применения в реальной жизни она, конечно же, преобладает. Сюда относятся следующие виды бездоговорных форм недропользования: добыча собственниками, владельцами земельных участков без применения взрывных работ находящихся в их границах общераспространенных полезных ископаемых, не числящихся на государственном балансе; строительство собственниками, владельцами земельных участков в их границах подземных сооружений для своих нужд на глубину до пяти метров; устройство и эксплуатация собственниками, владельцами земельных участков в их границах бытовых колодцев и скважин на первый водоносный горизонт.

На перечисленные виды недропользования не требуется специального разрешения, оно входит в объем правомочий собственника, владельца земельного участка, тем не менее, порядок пользования недрами в таких случаях устанавливается законами или иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Этими же актами могут устанавливаться и другие случаи предоставления недр без специального разрешения гражданам и юридическим лицам для разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых.

Все остальные виды недропользования составляют группу договорных форм недропользования. То есть для их осуществления необходимо наличие договора между недропользователем и органом управления государственным фондом недр.

В мировой практике применяются четыре основных вида договорных форм отношений при недропользовании: лицензионный договор; соглашение о разделе продукции; концессионный договор; договор на предоставление услуг (с риском или без риска), или сервисный контракт.

В России применяются все указанные формы договорного недропользования, кроме концессионного договора. Следует особо отметить, что лицензия как документ, свидетельствующий о государственном разрешении на пользование недрами, присутствует при всех видах договоров на недропользование. Лицензия лишь закрепляет форму конкретных договорных отношений.

Поскольку законодательство не дает четких критериев, свидетельствующих о наличии некоторых из указанных причин расторжения договора, то здесь существует возможность для злоупотреблений со стороны бюрократического аппарата. При несогласии пользователя недр с решением о прекращении, приостановлении или ограничении права пользования недрами он может обжаловать его в административном или судебном порядке.

При отказе владельца лицензии от права пользования недрами письменное уведомление об этом органов, предоставивших лицензию, должно состояться не позднее, чем за шесть месяцев до заявленного срока. При таком отказе владелец лицензии должен выполнить все обязательства, определенные в лицензии на случай досрочного отказа от прав, до установленного срока прекращения права пользования недрами. При невыполнении таких обязательств органы, предоставившие лицензию, имеют право взыскать сумму ущерба от их невыполнения в судебном порядке.

В других случаях пользование недрами прекращается, в зависимости от причины, либо непосредственно после принятия компетентным органом решения об этом, либо по истечении трех месяцев со дня получения пользователем недр письменного уведомления о допущенных им нарушениях при условии, если в указанный срок пользователь не устранил эти нарушения.

В случае, если обстоятельства или условия, вызвавшие приостановление или ограничение права пользования недрами, устранены, это право может быть восстановлено в полном объеме. Время, на которое оно было приостановлено, при отсутствии вины пользователя недр не включается в общий срок действия лицензии.

До принятия действующего ныне Гражданского Кодекса РФ лицензионные права пользования недрами не носили характера пользования имуществом. Более того, лицензия, будучи документом чисто административной природы, предоставляется не от имени государства, а от имени уполномоченного органа власти, что существенно снижает уровень защиты прав инвестора. Лицензионный договор устанавливает характер определенных договорных отношений между лицензиатом и органом власти, но статья 11 Закона РФ «О недрах» устанавливает диспозитивность его заключения, то есть не обязательность, а лишь возможность его заключения. При существующей возможности его одностороннего изменения или расторжения уполномоченным государственным органом последний, как правило, не несет гражданско-правовой или административной ответственности.

Согласно же Гражданскому кодексу РФ участки недр относятся к недвижимому имуществу, то есть являются объектами имущественных прав. Соответственно, появилась возможность закрепить право пользования недрами как имущественное право. И договорные отношения в сфере недропользования могут облекаться в форму гражданско-правового договора, таких как, например, соглашение о разделе продукции.

Определенную эволюцию претерпел и сам лицензионный договор, где стали устанавливаться условия пользования, требующие согласования сторон, такие как объем добычи минерального сырья, имущественные права сторон, условия финансирования проекта и т.д. Но будучи соглашением с государственным органом, лицензионный договор не может содержать определенных важных с точки зрения инвесторов условий, таких например, как прямые государственные гарантии защиты прав и интересов недропользователя, и не может обеспечить стабильность условий договора.

Соглашение о разделе продукции. Соглашение о разделе продукции предусмотрено Федеральным законом Российской Федерации «О соглашениях о разделе продукции». Между сторонами заключается гражданско-правовой договор, по которому право собственности на добытые полезные ископаемые остается у государства и используется специальный налоговый режим, собственно и называемый соглашением о разделе продукции. Предоставление участка (участков) недр в пользование на условиях соглашения о разделе продукции также оформляется лицензией на пользование недрами.

Подобная форма недропользования применяется более чем в 60 государствах. В их числе Китай, Вьетнам, Индия, Индонезия, Аргентина, Перу, Оман, Нигерия, Ливия. Моделей соглашений о разделе продукции существует несколько, они отличаются условиями раздела продукции, наличием или отсутствием регулярных платежей за пользование недрами (роялти), существованием предельного уровня возмещаемых инвестору затрат в процентном отношении к объему добываемой продукции, наличием или отсутствием разовых платежей (бонусов) и т.д.

Российская модель соглашения о разделе продукции рождена в конкретных обстоятельствах экономической ситуации, под влиянием особенностей российского законодательства. Первая попытка внедрения соглашений о разделе продукции впервые была предпринята в 1992 году Законом Российской Федерации "О недрах", который установил, что лицензия на право пользования недрами может выдаваться и на условиях соглашения о разделе продукции. Но было ясно, что реализовать подобную новацию можно было лишь через специальный законодательный акт. Поэтому Президент РФ издал специальный указ, который значительно активизировал работу по внедрению режима соглашений о разделе продукции. После вступления указа в силу Правительство РФ подписало три соглашения о разделе продукции по месторождениям углеводородов: Сахалин-1, Сахалин-2 и Харьягинское. Многие положения подписанных соглашений подверглись критике со стороны ряда экономистов, политиков, юристов. Было очевидно: одного президентского указа недостаточно для создания четкой правовой базы. Это ускорило работу законодателя, и 30 декабря 1995 года был принят Федеральный закон «О соглашениях о разделе продукции».

Соглашение о разделе продукции заключается между государством и инвестором, который может быть как российским, так и иностранным. Оно является договором, в соответствии с которым государство предоставляет субъекту предпринимательской деятельности (инвестору) на возмездной основе и на определенный срок исключительные права на поиск, разведку, добычу минерального сырья на участке недр, указанном в соглашении, и на ведение связанных с этим работ. Инвестор, в свою очередь, обязуется осуществить проведение работ за свой счет и на свой риск. По основополагающему принципу соглашения о разделе продукции инвестор освобождается от части российских налогов, отдавая государству взамен уплаты налогов определенную долю добытого и/или переработанного сырья, либо его денежный эквивалент.

Механизм, лежащий в основе соглашения о разделе продукции, предполагает, что чем выше доходность деятельности инвестора, тем больше доля произведенной продукции будет получена государством после ее раздела. Доля прибыльной продукции, причитающаяся государству, увязывается с нормой прибыли инвестора по соответствующей шкале, зафиксированной в соглашении.

Виды платежей при недропользовании. Пользование недрами производится на платной основе. В современной России около 40% государственного бюджета формируется за счет налогов с недропользователей. При пользовании недрами уплачиваются следующие платежи: разовые платежи за пользование недрами при наступлении определенных событий, оговоренных в лицензии; регулярные платежи за пользование недрами; плата за геологическую информацию о недрах; сбор за участие в конкурсе (аукционе); сбор за выдачу лицензий; платежи при недропользовании на условиях соглашения о разделе продукции.

Кроме того, пользователи недр уплачивают другие налоги и сборы, установленные в соответствии с общим налоговым законодательством.

Кроме платежей непосредственно за недропользование пользователи недр уплачивают другие налоги и сборы, установленные общим налоговым законодательством. Так, например, предприятия горнодобывающей промышленности уплачивают налоги с объема добываемой продукции согласно правилам главы 26 «Налог на добычу полезных ископаемых» Налогового кодекса РФ. Налоговая база определяется как стоимость добытых полезных ископаемых исходя из фактических или расчетных цен их реализации. Базовые налоговые ставки по видам добываемых полезных ископаемых определены в пункте 2 статьи 342 Налогового кодекса РФ.

Существуют особенности правового режима недр континентального шельфа и Мирового океана. Поскольку недра есть часть природной среды, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии – от земной поверхности и дна водоемов, то с этой точки зрения к недрам континентального шельфа и Мирового океана относится все пространство ниже морского дна и до глубин, доступных для геологического изучения и промышленного, научного, культурного и иных видов освоения человеком.

Недра континентального шельфа. С геологической точки зрения, континентальный шельф – относительно ровная подводная окраина материков, прилегающая к берегам суши и характеризующаяся общим с ней геологическим строением. Ширина континентального шельфа у разных материков варьируется практически от нуля в бассейне Тихого океана до 1500 километров в Северном ледовитом океане в районе Сибирской платформы. В среднем ширина континентального шельфа составляет около 80 километров. Глубина края шельфа также варьируется от 20 до 550 метров, а в среднем составляет около 130 метров. В отдельных местах глубины шельфа достигают 1500-2000 метров, например, в Южно-Курильской котловине Охотского моря. Общая площадь континентального шельфа мира составляет свыше 32 млн. кв. км. Самую большую площадь имеет шельф арктических морей – 5,45 млн. кв. км.

Континентальный шельф – наиболее изученная и освоенная часть мирового океана. В его недрах сосредоточены промышленные запасы и ведется добыча углеводородов, песка, гравия и других ресурсов. Некоторые полезные ископаемые добываются путем проходки шахт на суше с проникновением в недра морских глубин. Так работают железорудные шахты на острове Белл-Айл в Ньюфаундленде, каменноугольные шахты на мысе Бретон в Канаде, на северо-востоке Европы. Практически – это подводные предприятия.

Российский континентальный шельф – один из богатейших в мире по запасам минеральных ресурсов. Его недра богаты месторождениями полезных ископаемых: нефти, газа, угля, золота, меди, никеля, олова, платины, марганца и т.д. Запасы углеводородов здесь по самым скромным подсчетам оцениваются в 100 млрд. тонн в нефтяном эквиваленте.

С правовой точки зрения континентальный шельф включает в себя морское дно и недра подводных районов, простирающихся за пределы территориального моря прибрежного государства на всем протяжении естественного продолжения его сухопутной территории до внешней границы подводной окраины материка. В Российской Федерации определение континентального шельфа применяется также ко всем островам.

Следует пояснить, что территориальное море – это полоса морских вод, включая острова, шириной не более 12 миль, которая входит в территорию государства. Внешняя граница территориального моря является государственной границей. Правовое же понятие шельфа распространяется на дно и недра за внешней границей территориального моря.

Протяженность шельфа юридически имеет ограничение, которое не всегда совпадает с геологическими границами. К шельфу, как геологически, так и юридически, не относится дно океана на больших глубинах, в том числе его океанические хребты или его недра². Протяженность континентального шельфа с правовой точки зрения считается в любом случае не менее 200 морских миль от исходных линий, от которых измеряется ширина территориального моря, даже если геологически шельф на такое расстояние не распространяется. Это сделано потому, что именно на такое расстояние простирается исключительная экономическая зона государств, в которой они имеют суверенные права на освоение природных ресурсов. Исключение может быть только у государств с противолежащими берегами, если ширина морских пространств между ними не превышает 200 миль.

Если же, по мнению прибрежного государства, границы континентального шельфа выходят за пределы 200 морских миль, то такие данные представляются им в Комиссию ООН по границам континентального шельфа. Комиссия при необходимости дает рекомендации, и на их основе устанавливаются границы шельфа, совпадающие с внешней границей подводной окраины материка и являющиеся окончательными и для всех обязательными. При разработке неживых ресурсов шельфа за пределами 200-мильной зоны государство производит отчисления и взносы для распределения между участниками Конвенции ООН по морскому праву 1082 года.

Над всем континентальным шельфом прибрежное государство осуществляет исключительные суверенные права в целях его разведки и разработки его природных ресурсов. Исключительность данного права означает, что даже если государство само не производит разведку континентального шельфа или не разрабатывает его природные ресурсы, никто не может делать этого без его определенно выраженного на то согласия.

Недра Мирового океана. Под Мировым океаном понимаются морские просторы за пределами континентального шельфа и исключительной экономической зоны государств мира. Дно и недра Мирового океана мало изучены, но результаты проводимых геологическое исследований дают основания предполагать наличие здесь громадных запасов полезных ископаемых. В частности, железомарганцевые конкреции устилают большие площади морского дна. Особенно высока насыщенность ими дна Тихого океана. Конкреции содержат до 36% марганца и других тяжелых металлов (никель, медь, кобальт). При дефиците руд на суше океан может служить источником металлов для будущих технологий. Однако добыча полезных ископаемых из морских недр – очень непростое дело, и человечеству придется развивать новые технологии для их извлечения экономически выгодным способом. Прежде всего это связано с большими глубинами моря.

Отношения недропользования в Мировом океане регулируются нормами международного права. Поскольку на территорию Мирового океана не распространяются суверенные права каких-либо государств, любое государство, даже не имеющее выходов в море, обладает правом освоения ресурсов его дна и недр. Основным правовым актом, регулирующим деятельность в Мировом океане, является Конвенция ОНН по морскому праву 1982 года. В соответствии с ней в отношении деятельности на дне морей и океанов и его недр за пределами национальной юрисдикции принимаются меры, необходимые для обеспечения эффективной защиты морской среды от вредных для нее последствий, которые могут возникнуть в результате такой деятельности.

Вопросы охраны недр. Богатства, содержащиеся в недрах, диктуют необходимость рачительного и бережного отношения к ним. Основными требованиями по рациональному использованию и охране недр являются: соблюдение установленного законодательством порядка предоставления недр в пользование и недопущение самовольного пользования недрами; обеспечение полноты геологического изучения, рационального комплексного использования и охраны недр; проведение опережающего геологического изучения недр, обеспечивающего достоверную оценку запасов полезных ископаемых или свойств участка недр, предоставленного в пользование в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых;проведение государственной экспертизы и государственный учет запасов полезных ископаемых, а также участков недр, используемых в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых; обеспечение наиболее полного извлечения из недр запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и попутных компонентов; достоверный учет извлекаемых и оставляемых в недрах запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и попутных компонентов при разработке месторождений полезных ископаемых; охрана месторождений полезных ископаемых от затопления, обводнения, пожаров и других факторов, снижающих качество полезных ископаемых и промышленную ценность месторождений или осложняющих их разработку; предотвращение загрязнения недр при проведении работ, связанных с пользованием недрами, особенно при подземном хранении нефти, газа или иных веществ и материалов, захоронении вредных веществ и отходов производства, сбросе сточных вод; соблюдение установленного порядка консервации и ликвидации предприятий по добыче полезных ископаемых и подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых; предупреждение самовольной застройки площадей залегания полезных ископаемых и соблюдение установленного порядка использования этих площадей в иных целях; предотвращение накопления промышленных и бытовых отходов на площадях водосбора и в местах залегания подземных вод, используемых для питьевого или промышленного водоснабжения.

В случае нарушения указанных требований право пользования недрами может быть ограничено, приостановлено или прекращено.

Толлинг в природопользовании предполагает наличие давальщика сырья, переработчика сырья (производителя продукции). Раздел продукции осуществляется на основе закона «О соглашении о разделе продукции». Получил развитие в алюминиевой промышленности и в ряде отраслей добычи и переработки сырья.

Ответственность за нарушение законодательства о недрах . Форма юридической ответственности за совершенное правонарушение в области недропользования зависит от его характера, тяжести последствий и размера нанесенного ущерба. Соответственно за них установлена уголовная, административная и гражданско-правовая ответственность. Перечень составов правонарушений, за которые наступает уголовная и административная ответственность содержится в статье 49 Закона РФ «О недрах». А статья 51 того же закона содержит нормы о возмещении вреда, причиненного в результате пользования недрами. Основания привлечения к административной ответственности закреплены также в нормах федеральных законов «Об охране окружающей среды», «О континентальном шельфе Российской Федерации» и других нормативных правовых актах.

Уголовная ответственность. Уголовный кодекс РФ содержит специальную статью 255 «Нарушение правил охраны и использования недр». Она содержит два состава преступления: нарушение правил охраны и использования недр при проектировании, размещении, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации горнодобывающих предприятий или подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых; самовольная застройка площадей залегания полезных ископаемых.

Если эти деяния повлекли за собой причинение значительного ущерба, то они наказываются штрафом в размере от 200 до 500 минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от двух до пяти месяцев, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет, либо исправительными работами на срок до двух лет.

Правила охраны и использования недр содержатся в законодательных и иных нормативных актах природоресурсного права, в таких, например, как Закон РФ «О недрах», постановления Правительства РФ, приказы Минприроды и Госгортехнадзора. Понятие охраны недр означает их сохранение и предотвращение вредного воздействия на них хозяйственной и иной деятельности человека. Использование недр (юридически более грамотно говорить - пользование недрами) включает в себя все виды геологического изучения и эксплуатации участков недр.

Что касается застройки площадей залегания полезных ископаемых, то проектирование и строительство населенных пунктов и хозяйственных объектов разрешаются только после получения заключения Минприроды РФ или его территориального органа об отсутствии полезных ископаемых в недрах под участком предстоящей застройки. В случае наличия в недрах полезных ископаемых застройка и размещение в местах их залегания подземных сооружений допускаются с разрешения Минприроды РФ или его территориальных подразделений и органов Госгортехнадзора только при условии обеспечения возможности извлечения полезных ископаемых или доказанности экономической целесообразности застройки.

Статья 216 Уголовного кодекса РФ предусматривает уголовную ответственность за нарушение правил безопасного при ведении горных работ. Указанные правила направлены на охрану жизни и здоровья людей. Их нарушение, повлекшее по неосторожности причинение тяжкого или средней тяжести вреда здоровью человека, наказывается штрафом, либо ограничением свободы на срок до трех лет, либо лишением свободы на срок до трех лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового. То же деяние, повлекшее по неосторожности смерть человека или иные тяжкие последствия, наказывается еще более строго – вплоть до лишения свободы на срок до десяти лет.

В российском уголовном законодательстве имеются нормы, касающиеся ответственности за правонарушения, совершенные при недропользовании на континентальном шельфе. Они содержатся в статье 253 Уголовного кодекса РФ. Исследование, разведка, разработка естественных богатств континентального шельфа или исключительной экономической зоны России, проводимые без соответствующего разрешения, наказываются штрафом в размере от 500 до 700 минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от пяти до семи месяцев либо исправительными работами на срок до двух лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового. А незаконное возведение сооружений (например, платформ) на континентальном шельфе, незаконное создание вокруг них или в исключительной экономической зоне зон безопасности, а равно нарушение правил строительства, эксплуатации, охраны и ликвидации возведенных сооружений наказывается штрафом в размере от 200 до 500 минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от двух до пяти месяцев, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет, либо исправительными работами на срок до двух лет.

За загрязнение морской среды, которое может произойти во время недропользования, уголовная ответственность наступает согласно статье 252 Уголовного кодекса РФ.

Административная ответственность. Административная ответственность за правонарушения в области недропользования предусмотрена федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ.

Кодекс об административных правонарушениях РФ содержит несколько статей, касающихся правонарушений в области пользования и охраны недр: уничтожение или повреждение наблюдательных режимных скважин на подземные воды, маркшейдерских знаков (ст. 7.2); пользование недрами без разрешения (лицензии) либо с нарушением предусмотренных в них условий (ст. 7.3); самовольная застройка площадей залегания полезных ископаемых (ст. 7.4); самовольная добыча янтаря (ст. 7.5); самовольная переуступка права пользования недрами (ст. 7.10); нарушение требований по охране недр и гидроминеральных ресурсов (8.9); нарушение требований по рациональному использованию недр (8.10); нарушение правил и требований проведения работ по геологическому изучению недр (8.11).

Кроме того, ответственность может наступить в связи с совершением правонарушений, касающихся общих вопросов охраны окружающей среды и природопользования (ст. 8.1.- 8.5).

Кодекс об административных правонарушениях РФ содержит также статьи, касающиеся возможный правонарушений при недропользовании во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации: нарушение регламентирующих деятельность правил (стандартов, норм) или условий лицензии (ст. 8.17.); нарушение правил проведения ресурсных или морских научных исследований (8.18); нарушение правил захоронения отходов и других материалов (8.19); незаконная передача минеральных ресурсов (8.20).

Гражданско-правовая ответственность. Гражданско-правовая форма юридической ответственности за правонарушение при пользовании недрами предусматривает обязанность виновных лиц возместить нанесенный ими ущерб недрам, здоровью и имуществу граждан. Так, статья 51 Закона РФ «О недрах» содержит нормы о возмещении вреда, причиненного в результате пользования недрами. А согласно статье 49 сделки, связанные с пользованием недрами, заключенные с нарушением данного закона, являются недействительными.

Привлеченные к уголовной или административной ответственности за правонарушения в области пользования недрами не освобождает от возмещения нанесенного ущерба.

Возмещение вреда осуществляется добровольно или по решению суда. Оно производится по фактическим затратам на восстановление нарушенного состояния окружающей среды с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды. Если вред причинен несколькими лицами, взыскание происходит в соответствии с долей каждого из них в причинении вреда. С согласия сторон по решению суда вред может быть возмещен путем возложения на ответчика обязанности по восстановлению окружающей природной среды за счет его сил и средств

Кроме того, должностные лица и иные работники, по вине которых предприятие, учреждение, организация понесли расходы по возмещению вреда, причиненного экологическим правонарушением, несут материальную ответственность перед этими предприятием, учреждением, организацией.

Поскольку участки недр гражданским законодательством признаны имуществом, на правонарушения, связанные с причинением вреда недрам, так же как и другому имуществу горнопромышленных комплексов, распространяются нормы и положения главы 59 Гражданского кодекса РФ «Обязательства вследствие причинения вреда». Хотя согласно Закону РФ «О недрах» они находятся в государственной собственности и полностью исключены из гражданского оборота, при решении вопросов возмещения вреда, причиненного недрам, возможно применение гражданско-правовых методов.