1.2. Депресивні території як об'єкт регіональної політики
Економічна криза 90-х років XX ст. вразила всі аспекти життєдіяльності суспільства і мала яскраво виражені регіональні особливості. Економічний простір України через регіональні особливості прояву негативних тенденцій, став сильно неоднорідним і дезінтегрованим, з численними внутрішніми деформаціями.
Наявність регіональних диспропорцій соціально-економічного та культурного розвитку ускладнює проведення єдиної політики реформ, формування загальнодержавного ринку товарів і послуг, збільшує загрозу виникнення регіональних криз, осередків соціальної напруги, посилює дезінтеграцію національної економіки. Регіональні диспропорції гальмують забезпечення високих темпів економічного зростання на всій території держави.
Позитивні тенденції в соціально-економічному розвитку України, котрі спостерігаються на початку XXI ст., доки-що не вирізняються системністю, інноваційністю і не мають породжувати ілюзію, що економічне зростання автоматично здолає міжрегіональні диспропорції. Подолання негативних тенденцій, перехід від стагнації до прогресивної еволюції соціально-економічного простору регіонів, можливі лише за умови проведення спільної політики держави, регіональних управлінських еліт та місцевих громад.
Одним із наслідків економічних трансформацій 90-х років XX ст. стала поява так званих депресивних територій, подолання негативних тенденцій у яких є можливим лише за активної участі держави. Регіональна політика держави, як основний інструмент територіального управління, набуває особливого значення у період економічних криз, які, у свою чергу, посилюють неоднорідність економічного простору, його поляризацію та асиметричність.
Незаперечним є той факт, що депресивні території належать до числа головних об'єктів державної регіональної політики. Власне це зафіксовано в одному з визначень регіональної політики, яка трактується як складова частина економічної політики держави, що пов'язана з розвитком регіонів, використанням регіональних ресурсів, наданням допомоги депресивним регіонам, вирівнюванням показників рівня життя та доходів населення в різних регіонах.
Водночас система завдань державної регіональної політики є значно ширшою, ніж розв'язання проблематики депресивних територій. Теоретико-методологічні засади становлення державної регіональної політики ґрунтовно викладені у наукових працях Г. Балабанова, 3. Варналія, М. Долішнього, З. Герасимчук, Є. Кіш, В. Кравціва, Я. Олійника, М. Пістуна, О. Романюка, В. Симоненка, О. Топчієва, М. Чумаченка, О. Шаблія, Л. Шевчук та ін. Не вдаючись у дискусії стосовно змістовної сутності цього поняття, можна сформулювати такі основні інваріантні ознаки дефініції "регіональна політика": 1) сфера економічної діяльності з управління економічним, соціальним і політичним розвитком країни; 2) система цілей і дій, які спрямовані на реалізацію інтересів держави щодо регіонів; 3) сукупність заходів органів державної та регіональної влади, що спрямовані на реалізацію стратегії регіонального розвитку.
Пошук шляхів розв'язання проблем депресивних територій має базуватися на глибокому аналізі історичних аспектів їх виникнення, тенденцій розвитку та існуючих у світовій практиці шляхів їх соціально-економічного відродження.
Аналіз етапів становлення регіональної політики провідних країн світу, зокрема ЄС, свідчить про те, що фактично упродовж другої половини XX ст. проблемні та депресивні регіони завжди визнавалися як території, що потребують першочергової підтримки і є важливими об'єктами державної регіональної політики.
Становлення державної регіональної політики в Україні у сучасному її трактуванні, як стверджує М. Пістун [56], розпочалося з 1991 р. Цей процес відбувався паралельно з розбудовою державності, в умовах гострої економічної кризи, реструктуризації та реформування практично всіх сфер соціально-економічного життя країни.
До головних причин, що обумовили активізацію державної регіональної політики в Україні варто віднести: 1) розпад Радянського Союзу, формування на його теренах нового геополітичного простору; 2) перехід від адміністративно-командної до ринкової економіки; 3) послаблення управлінських функцій держави; 4) відкриття економіки країни для зовнішніх ринків; 5) тривалість економічної кризи; 6) зміна державного устрою країни; 7) посилення поляризації соціально-економічного розвитку регіонів країни та відцентрових тенденцій.
Водночас сказане зовсім не означає, що в попередні роки були відсутні будь-які елементи управління територіальним розвитком, зокрема 3. Герасимчук виділила в історії становлення теорії і методології регіональної політики колишнього СРСР п'ять етапів : 1) 1920-1932 рр.; 2)1933-1956 рр.; 3) 1957-1964 рр.; 4) 1965-1985 рр.; 5) 1986-1991 рр. Проте лише упродовж 1957-1964 рр., коли було запроваджено територіальний принцип управління економікою, є підстави говорити про реальність регіональної політики.
Починаючи з 70-х років XX ст., основною формою реалізації політики управління територіями було районне планування. Плани соціального розвитку окремих територій, зокрема міст, почали розроблятися ще на початку 80-х років XX ст. у Донецькій області. У 1972 р. в Україні було створено Науково-методичний центр Держплану УРСР і АН СРСР із планування соціального розвитку колективів, районів та міст. До 1978 р. фахівцями центру було створено комплексні п'ятирічні плани соціально-економічного розвитку 15 областей, міст Києва та Севастополя, 430 адміністративних районів та 112 міст обласного підпорядкування. Активна робота над розробкою схем районного планування окремих територій велася у Раді по вивченню продуктивних сил АН України. Попри визнання існування в межах України помітних відмінностей у соціально-економічному розвитку регіонів, сам термін "депресивна територія" не використовувався.
Синтез наукових праць із проблем регіональної політики дає підстави говорити про існування мінімум трьох періодів у формуванні наукових засад із вивчення депресивних територій: 1) 1991-2001 рр.; 2) 2001-2005 рр. 3) після 2005 р. [7].
Перший період, який охоплює останнє десятиріччя XX ст., характеризувався розробкою наукових засад державної регіональної політики, окремих нормативно-правових актів, що регламентують підходи стосовно розвитку та реформування проблемних територій. Упродовж багатьох років проблеми регіональної політики в Україні активно обговорювалися, проте не вирішувалися. Чи не вперше питання про розв'язання найскладніших проблем розвитку окремих територій було озвучено у листопаді 1992 р. на науково-практичній конференції "Актуальні проблеми управління територіями в Україні".
У 1993 р. за ініціативи Міністерства економіки України, був розроблений проект "Основних напрямків державної регіональної політики". Він передбачав розробку системи заходів державного регулювання розвитку територій. Особлива увага відводилася розробці галузевих та регіональних програм розвитку окремих територій, активізації транскордонного співробітництва та створенню територій зі спеціальним економічним статусом. Саме в цей період пули розроблені регіональні програми "Полісся" (Рада по вивченню продуктивних сил України НАН України), "Карпати" та "Поділля" (Інститут регіональних досліджень НАН України).
Суттєво активізувалися дослідження з обґрунтування створення в Україні спеціальних економічних зон і територій пріоритетного розвитку. Упродовж 1992-1994 рр. були прийняті: а) Закон України "Про загальні засади створення і функціонування спеціальних економічних зон (13.10.1992 р.)"; б) "Про концепцію створення спеціальних (вільних) економічних зон в Україні" (14.03.1994 р), а також близько 20 законів та 30 нормативних актів щодо діяльності спеціальних економічних зон та територій пріоритетного розвитку[76].
Загальною метою створення територій зі спеціальним економічним режимом є активізація розвитку депресивних територій, економіка яких зазнала суттєвих втрат за структурних змін, у першу чергу вугільних регіонів, міст з високою питомою вагою підприємств військово-промислового комплексу; полегшення процесу залучення новітніх технологій в національну економіку, що прискорює підвищення конкурентоспроможності товарів; створення нових робочих місць і розв'язання проблеми зайнятості населення; стимулювання притоку іноземних інвестицій тощо. Уряд України розглядав території зі спеціальним економічним статусом як інструмент для вирішення соціально-економічних проблем депресивних територій.
Значна увага приділялася також транскордонному співробітництву. У контексті розв'язання проблем депресивних територій, активізація транскордонного співробітництва мала сприяти підвищенню конкурентоспроможності регіонів, покращанню їх транспортно-інфраструктурної забезпеченості, залученню зарубіжного досвіду просторового планування, реалізації спільних соціально-економічних проектів. Упродовж першого періоду була розроблена відповідна законодавча база та створено єврорегіони "Буг", "Карпатський", "Нижній Дунай", "Верхній Прут" (Чернівецька область). З боку України до єрорегіонів увійшли території, що характеризуються низьким рівнем соціально-економічного розвитку та наявністю окремих вузькоспеціалізованих проблем.
У кінці 90-років XX ст. було прийнято низку законодавчих документів, які частково торкаються окремих аспектів розвитку депресивних територій. Це Закони України "Про місцеве самоврядування", "Про місцеві державні адміністрації", Постанова Верховної Ради України "Про Концепцію сталого розвитку населених пунктів", "Про основні засади соціального розвитку села" Важливе значення мала також постанова Кабінету Міністрів України "Про утворення Координаційної ради з формування мережі регіональних агентств розвитку" (1999 р.). Своєрідність агентств регіонального розвитку полягає в тому, що вони мають виконувати функцію "посередника" між місцевими та регіональними "громадами" підприємців та стратегічними намірами влади цих рівнів щодо соціально-економічного розвитку території.
Поряд з посиленням уваги з боку державних органів до проблем регіональної політики, у цей період помітно активізувалися також наукові дослідження. Особливо варто відзначити здобутки науковців Інституту регіональних досліджень НАН України та Львівського державного університету. Дослідження сільських проблемних територій здійснювалося також в Інституті географії НАН України.
Кабінетом Міністрів України, Інститутом регіональних досліджень НАН України було розроблено кілька методик соціально-економічного моніторингу регіонів України, що знайшло відображення у виданні "Регіони України. Економіко-статистичні порівняння" .
Завершальним моментом першого етапу став Указ Президента України "Про концепцію державної регіональної політики" (№341/2001 від 25.05.2001 р.) [39], де на законодавчому рівні були синтезовані напрацювання політиків, управлінців та науковців у царині регіональної політики.
У розділі 2 "Концепції державної регіональної політики", де йдеться про вдосконалення державного регулювання розвитку регіонів, міститься одне з перших визначень поняття "депресивна території". Тут же в загальних рисах обґрунтовується необхідність визначення чітких критеріїв та строків виділення таких територій, визначені механізми подолання стану депресивності. Отже офіційно депресивні території стали об'єктом державної регіональної політики в Україні лише на початку XXI ст.
Другий етап (2001-2005 рр.) характеризувався розширенням нормативно-правової бази регіонального розвитку, подальшою активізацією наукових досліджень з проблем депресивних територій. Дана тематика набуває ознак системності у подальших розвідках науковців Інституту регіональних досліджень НАН України [36], Львівського державного університету імені Івана Франка [35; 36], Волинського технологічного університету, Київського національного університету імені Тараса Шевченка [52], окремих науковців, які представлять географію та регіональну економіку. Крім наукових публікацій, важливою формою дослідження депресивних територій стали держбюджетні теми, які виконувалися у Львівському державному університеті ("Географічні проблеми розвитку депресивних районів України", керівник проекту -проф. Ф Заставний), Інституті регіональних досліджень НАН України ("Розробка методики визначення депресивних територій та обґрунтування концепції регенерації висхідних тенденцій розвитку господарства в їх межах", керівник проекту - акад. М. Долішній), Інституті географії НАН України ("Трансформація структури господарства регіонів України і розробка географічних основ регіональної соціально-економічної політики держави"). Частково питання депресивності розглядалися і під час виконання держбюджетної теми "Суспільно-географічні основи регіональної політики в Україні" кафедри економічної та соціальної географії Київського національного університету імені Тараса Шевченка (керівник проекту - проф. М Пістун), результати якої відображені у монографії [56].
На цей період припадає активізація наукових досліджень недержавного аналітичного центру "Інститут реформ". Фахівці центру брали участь в обговоренні законопроекту "Про засади стимулювання розвитку регіонів", а також у розробці методики оцінки соціально-економічного розвитку регіонів та визначення депресивних територій. Інститутом реформ були також започатковані такі видання як "Рейтинг інвестиційної привабливості регіонів України", "Рейтинги соціально-економічного розвитку регіонів, адміністративних районів та міст".
Законодавчий рівень цього періоду характеризується прийняттям таких важливих нормативно-правових документів як "Бюджетний кодекс України" (2001 р.), "Про міжбюджетні відносини між районним бюджетом та бюджетами територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об'єднань" (2004 р.), "Про схвалення Концепції Загальнодержавної програми соціального розвитку села на період до 2011 року" (2004 р.), "Про затвердження Загальнодержавної програми розвитку малих міст" (2003 р), "Про державні цільові програми" (2004 р.), "Щодо стану та перспективи депресивних регіонів, міст та селищ України" (2004 р.).
Саме на цей період припадає розгляд у Верховній Раді України законопроекту "Про засади стимулювання розвитку регіонів" та його широке обговорення в наукових колах. Про важливість даного документу свідчить той факт, що у Верховній Раді України було організовано спеціальне слухання цього законопроекту. Водночас Закон України, який у кінцевій редакції отримав назву "Про стимулювання розвитку регіонів", був прийнятий лише 2005 р., але фактично набув чинності лише з 1 січня 2006 р. Великий лаг між поданням проекту закону і його прийняттям свідчить як про складність проблематики депресивності, так і про надзвичайну інертність державного апарату щодо реалізації важливих рішень.
У Законі України "Про стимулювання розвитку регіонів" на законодавчому рівня виписані найважливіші аспекти дослідження депресивних територій: визначення поняття "депресивна територія", типи проблемних територій (регіони, промислові та сільські райони, міста обласного підпорядкування), критерії визначення різних типів депресивних територій, заходи стимулювання їх розвитку, фінансові механізми відродження депресивних територій тощо.
Закон України "Про стимулювання розвитку регіонів" став відправною точкою для загальнодержавного визнання проблем депресивних територій. Прийняттям цього закону завершується другий етап.
Третій період охоплює короткий часовий відрізок і триває й тепер. Дослідження депресивних територій у цей час тісно пов'язані з імплементацією Закону України "Про стимулювання розвитку регіонів", з осмисленням його головних недоліків, які досить чітко окреслилися фактично відразу після намагання здійснити делімітацію депресивних територій.
Упродовж цього періоду, в контексті реалізації головних засад державної регіональної політики, було прийнято цілу низку законодавчих актів (постанов Верховної Ради України, Кабінету Міністрів, Указів Президента), які стосуються і проблем депресивних територій, зокрема: 1) "Державну стратегію регіонального розвитку України на період до 2015 р." [25]; 2) "Державну цільову програму розвитку українського села на період до 2015 р." [26]; 3) "Про ствердження порядку здійснення моніторингу показників розвитку регіонів, районів, міст республіканського АР Крим і обласного значення для визнання територій депресивними"; 4) "Порядок надання та використання у 2007 р. субвенцій із державного бюджету місцевим (бюджетам для стимулювання розвитку регіонів, у т.ч. депресивних територій", 5) Закон України "Про основні засади державної аграрної політики на період до 2015 р.".
Окремо слід відзначити, розроблений фахівцями ННЦ "Інститут аграрної економіки" "Довідник соціальних стандартів, нормативів, вимог і обмежень", методику їх використання для оцінки стану соціально-економічного розвитку сільських територій (наказ Міністерства аграрної політики №39/05 від 20 січня 2009 р.) [26], які мають відіграти важливу роль як у визначенні рівня розвитку сільських районів, так і в розробці конкретних заходів стимулювання їх розвитку (доведення до необхідних нормативів).
Свідченням зростання значущості проблем регіонального розвитку є створення Міністерства регіонального розвитку та будівництва (2007 р.), яке за своїм функціональним призначенням має опікуватися означеними питаннями. Зрештою у червні 2009 р. було прийнято Закон України "Про внесення змін до Закону України "Про стимулювання розвитку регіонів" [34].
Відповідно до вимог зазначених документів в Україні розроблені стратегії соціально-економічного розвитку окремих регіонів, річні програми розвитку регіонів, розпочаті роботи зі створення та укладання угод регіонального розвитку.
Суспільно-географічні аспекти реалізації заходів державної регіональної політики в Україні знайшли відображення у кількох дослідженнях науковців Київського національного університету імені Тараса Шевченка [56] та Інституту географії НАН України.
Підсумовуючи вищезазначене, можна стверджувати, що як у країнах ЄС, так і в Україні, проблематика розвитку депресивних територій є важливою складовою державної регіональної політики. Питання реформування депресивних територій є настільки гострим, що 3. Герасимчук пропонує розробити та запровадити окрему політику розвитку проблемних регіонів, розуміючи під нею "... сукупність стимулюючих заходів органів державної та регіональної влади, що спрямовані на нарощування конкурентоздатних переваг регіонів та зменшення диспропорцій у їх розвитку при забезпеченні відтворювальних соціально-еколого-економічних процесів" [5].
Порівняння досвіду країн Європи в реалізації регіональної політики щодо розвитку депресивних територій із тими заходами, які здійснюються в Україні, дозволяє більш чітко визначити ті проблемні питання, які постали перед науковцями та управлінцями при їх розробці та практичній реалізації. Головними з них є [6]: 1) недосконала нормативно-правова база; 2) відсутність адміністративно-територіальної реформи; 3) низька дієвість принципів регіональної політики; 4) надмірна концентрація влади; 5) низька активність місцевих громад; 6) відсутність належного рівня моніторингу та оцінки ефективності стимулюючих програм розвитку депресивних територій.
Наразі розв'язання проблем депресивних територій є важливим та складним науковим завданням Країни ЄС мають значний досвід вирішення проблем депресивних територій, який є цінним і для України, де дана проблематика стоїть набагато гостріше. Вирішити її можливо лише за активної та паритетної участі держави, регіональних та місцевих органів влади.