Сужение сферы управляемого

Наиболее радикальный и отвечающий мировым тенденциям путь решения проблемы эффективности политико-административного управления видится в последовательном упрощении сферы управляемого за счет ее сокращения. Заслуживает пристального изучения опыт западных стран по организации взаимодействия государства с негосударственными некоммерческими объединениями (НКО) – организациями так называемого третьего сектора, нашедший отражение в теории политических сетей.

Необходима целенаправленная политика, направленная, с одной стороны, на оказание поддержки процессу развития третьего сектора, а с другой, – на эффективное противодействие превращению НКО в один из механизмов прикрытия коммерческой деятельности и ухода от налогов. Практика показывает, что НКО, будучи важным сегментом гражданского общества, способны взять на себя значительную долю функций, в России по традиции принадлежащих государству.

Не случайно неоднократные попытки сокращения аппарата государственного управления, предпринимавшиеся и в Советском Союзе, и в современной России, не дали желаемого результата. Дело не только и не столько в «человеческом факторе», в стремлении чиновника расширять круг своих подчиненных. Всякий раз после сокращение на заданное число процентов численность аппарата воспроизводится объемом его функциональных обязанностей, зависящим, в свою очередь, от общего объема сферы управляемого. Попытки избежать межведомственного дублирования, предпринимаемые в настоящее время в рамках административной реформы, обозначали правильное направление поиска – от функций к численности аппарата, – но и от них вряд ли следует ожидать радикального результата. Сокращение же аппарата за счет расширения объема должностных обязанностей чиновников с соответствующим ростом их заработной платы, разрекламированное МЧС накануне последних парламентских выборов, имеет смысл лишь там, где чиновники не в полной мере загружены работой. Без сокращения сферы управляемого в целом проблему сокращения аппарата решить не удастся.

Проблема отношений государства и третьего сектора лежит за пределами собственно вертикали управления. Это проблема взаимодействия управления и самоорганизации, заслуживающая отдельного рассмотрения.

Государственное управление и общественная самоорганизация

В обществе, как и в любом сложном развивающемся организме, существует два взаимосвязанных механизма, совокупность которых обеспечивает его сохранение и развитие: это механизмы управления и самоорганизации. При этом сохранение, или системную стабильность, обеспечивает главным образом первый, а развитие – второй. Если в этой плоскости рассматривать проблему устойчивого развития общественной системы, можно сказать, что фактором развития является, прежде всего, гражданское общество, а фактором устойчивости – государство.

Абсолютизация любой из сторон влечет за собой системный кризис. В крушении СССР нетрудно видеть результат стагнации и «морального старения» всех его подсистем из-за абсолютизации роли государства, недооценки инновационного потенциала гражданского общества. Системный кризис 90-х годов, напротив, стал результатом принижения роли государства в отсутствие, к тому же, развитого гражданского общества.

Если критика советских ошибок постепенно утрачивает актуальность, то ошибки 90-х годов заслуживают пристального внимания: именно с преодолением их последствий в значительной степени связан нынешний этап государственного строительства вообще и административной реформы в частности. Тем более что абсолютизация роли самоорганизации имеет научное обоснование, апеллирующее к современной парадигме миропонимания – синергетике, некоторые положения которой, превратившись в идеологемы, приобрели значение основных элементов идеологии начального этапа российских реформ.

Одной из главных идеологем стало тотальное отрицание идеологемы тотального управления: развитие связано только с самоорганизацией, стабильность несовместима с развитием, лучший порядок может родиться только из хаоса. Вкупе с вульгарной трактовкой теории катастроф (развитие возможно только через катастрофы) такое прочтение синергетики стало оправданием катастрофического вектора реформ 90-х годов и полного разрыва политического руководства с предшествующей традицией.

Вторая идеологема связана с трактовкой проблемы открытости. Из утверждения, что способностью к развитию обладают только открытые системы, был сделан вывод о локализации источника развития в окружающей их среде. За игнорированием дуализма открытости и закрытости явно просматривался поиск обоснования западоцентристской идеологии и политики. В итоге вопреки логике и западной же практике требование неограниченной открытости стало реализовываться не только во внешнеэкономических и внешнеполитических отношениях, но было распространено и на деликатные сферы, затрагивающие сферу государственной безопасности.

Абсолютизация роли самоорганизации и открытости уводит в сторону от поиска решения насущной проблемы выстраивания отношений между государством и гражданским обществом, между механизмами государственного управления и общественной самоорганизации.

Функции государства как механизма управления, ответственного за стабильность общественной системы, складываются из двух составляющих – внешней и внутренней. Внешние в свою очередь распадаются на два слагаемых: формирование благоприятной для общества среды и поддержание границы со средой в таком состоянии, в котором она была бы способной осуществлять селекцию внешних воздействий на благоприятствующие развитию общества и катастрофические. Известно: полная автаркия ведет к застою и деградации, полная открытость – к разрушению под внешним воздействием. От государства требуется не обеспечение открытости (это можно сделать и без него), а определение и поддержание такой меры и структуры открытости (или закрытости), которая благоприятствует стабильности и развитию общественной системы.

Как по отношению к внешней среде, так и по отношению к сфере самоорганизации внутренние функции государства складываются из двух составляющих. Первая – развивающая: поддержка, создание благоприятных условий роста для тех новых организационных форм, развитие которых способно стать дополнительным импульсом для развития общества в целом. Вторая – охранительная: подавлять рост опасных для общества форм. Пора трезво взглянуть на роль гражданского общества: в его недрах рождаются не только общества филателистов и правозащитников, не только профессиональные союзы и союзы предпринимателей, но и организации скинхедов, структуры организованной преступности и т.п.

Как и в случае с внешней средой, от государства требуется не поддержка гражданского общества вообще, не тем более устранение от процессов самоорганизации, а четкая политика, выстраивание приоритетов и ранжирование отношений от поддержки до противодействия по критерию общественного интереса.

Взаимодействие государственной администрации со структурами гражданского общества не является собственно управлением, оно строится не на отношениях соподчинения и не носит субъект-объектного характера. Но только в контексте этих отношений административное управление приобретает политическое содержание, принципиально отличающее политико-административное управление от простого администрирования в армии, на предприятии, в конторе. Этим определяется тесная взаимосвязь характера этих отношений и содержания политико-административного управления. Соответственно, и административная реформа неотделима от реформы взаимодействия государственного аппарата со структурами гражданского общества.

Проблема административной реформы, вставшая перед Россией, сама по себе не уникальна. В 70-е – 80-е годы с ней столкнулось большинство стран Запада. Одной из основных причин стало растущее бремя социальных расходов в сочетании с сокращением числа рабочих мест, ростом потребительских ожиданий населения и т.п. В этих условиях возобладал экономический подход к административной реформе, предопределивший переход от политического администрирования к политическому менеджменту, к внедрению рыночных механизмов в деятельность государства. Основными агентами взаимодействия с государством стали соответственно бизнес-структуры и другие заинтересованные группы, располагающие достаточным ресурсом для лоббирования своих интересов.

Сегодня выясняется, однако, что ни администрирование, ни рыночные механизмы не могут эффективно координировать интересы и ресурсы общественных групп, претендующих на участие в политике. Преобладающей моделью все больше становятся политические сети, опирающиеся в большей степени на коммуникативные процессы. Соответственно, и акцент во взаимодействии переносится на организации третьего сектора.

Административные преобразования в России 90-х годов не имели четкой концептуальной основы, находились как бы в тени кардинальных экономических, социальных и политических преобразований и выполняли по отношению к ним вспомогательную, обеспечивающую функцию. Можно, однако, сказать, что в целом происходило, как и на Западе, смещение от политического администрирования в сторону политического менеджмента. Спецификой России стало формирование достаточно узкого круга реально взаимодействующих с государством мощных бизнес-структур, оттеснивших от реального доступа к механизмам формирования государственной политики большинство заинтересованных групп. Одним из наглядных результатов сложившейся ситуации стала неспособность государства реализовать собственные декларации – о поддержке, например, мелкого и среднего бизнеса. Такой политический менеджмент быстро сфокусировал в себе и выпукло показал все негативные стороны политического менеджмента, на выявление которых на Западе ушло два десятилетия.

Ясно, однако, что возврат к политическому администрированию способен лишь усугубить ситуацию. Возникший в результате последнего избирательного цикла искусственный симбиоз ветвей власти под президентским зонтиком может существенно упростить систему органов государственной власти и, как это ни кажется парадоксальным, снизить в конечном счете эффективность государственного управления.

Решение проблемы видится в фокусировании усилий на формировании третьего сектора с последующим изменением вектора административной реформы в сторону политических сетей.

Формирование политико-административного управления, отвечающего современным стандартам и российской специфике, – задача сложная не только в теоретическом отношении, но и в плане реализации. Требуется глубокая реконструкция сложившегося механизма, затрагивающая интересы значительной части государственных служащих, в том числе той, от которой зависит реформа. Для преодоления неизбежного в подобных случаях торможения необходимы, во-первых, механизмы мотивации участников перемен и система гарантий для тех, чьи интересы могут быть ущемлены. Требуется также понимание того, что эффективность государственного управления меряется общественно значимым результатом и может быть достигнута лишь в условиях единства власти и общества.