Л. В. Константинова
ЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ
, социальной политики
УДК (04(075) I.I.K 6О..56и71 К 65
Печатается по решению редакционно-издателъского совета ПАГС
ВВЕДЕНИЕ
Константинова Л.В.
К 65 Теоретические основы социальной политики: Учеб. пособие. — ('ара юн: Поволжская академия государственной службы им. П.А. Столыпина, 2006. - 76 с. ISBN 5-8180-0220-9
Учебное пособие посвящено концептуальным вопросам современной социальной политики. Рассматриваются теоретические основы формиро-вания и реализации социальной политики, место социальной политики в системе общественных отношений, ее государственные и негосударственные субъекты, типологические модели, понятия социальной безопасности и социальной ответственности. В конце каждой главы приводятся ключевые слова, контрольные вопросы и практические задания, а также список рекомендуемой литературы. В представленном глоссарии формулируются основные термины и понятия.
Для студентов специальностей «Государственное и муниципальное управление», «Решоноведение», «Связи с общественностью», «Прикладная информатика (в управлении)», слушателей профессиональной переподготовки и повышения квалификации, а также для всех интересующихся вопросами социальной политики и социального управления.
УДК 304(075) ББК 60.56я73
Рецензенты:
доктор социологических наук, профессор Ю.И. Тарский; доктор социологических наук, профессор В.В. Маркин
Рекомендует к печати
кафедра социологии, социальной политики
и регионоведения ПАГС
> ФГОУ ВПО «Поволжская академия государственной службы
им. П.А. Столыпина», 2006
> Константинова Л.В., 2006
ISHN 5-8180-0220-9
Вопрос о сущности социальной политики - один из наиболее дискуссионных в отечественной общественной науке и социально-управленческой практике, ввиду того что социальная политика считается наиболее значимой сферой интересов современного общества и важнейшей частью деятельности современного государства. Однако, несмотря на осознание высокой степени значимости социальной политики, ее четкая концептуальная проработка пока отсутствует.
Особенности реализации социальной поли гики в современной России выражаются в процессах выбора наиболее эффективной модели. Эти процессы осуществляются интенсивно, болезненно и противоречиво, так как они связаны с переходом от государственной социальной ответственности к социальной ответственности индивидуального и смешанного типа. Институциальные трансформации, предполагающие децентрализацию социальной политики, пока не привели к ощутимым результатам в плане повышения качества жизни населения и стабилизации социальной ситуации в обществе. Они неоднозначно отражаются на уровне реальных социальных практик. Пока не достигнуто соответствия между задаваемыми структурно-организационными преобразованиями в сфере социальной политики и стратегиями социального поведения, ценностными ориентациями граждан. Это связано с тем, что трансформации социальной политики осуществляются при отсутствии ее системного видения, понимания ее комплексного характера, а изменения в социальной деятельности государства не сопровождаются адекватными преобразованиями в сфере социальной самоорганизации рос сийского общества. В результате интеграционный и развивающий потенциал социальной политики не востребуется в полной мерс как важный ресурс осуществляемых реформ. При наличии многочисленных исследований эмпирического характера по отдельным направлениям социальной политики слабо разработана ее теория, способная представить социальную политику как целостную систему с универсальными параметрами и особым предназначением в условиях социальных т ране
формаций. Практические действия в области социальной политики, ре-ализуемые в отсутствие теории, приобретают противоречивый, запаз-дывающий и малоэффективный характер.
Особенность предлагаемого учебного пособия состоит в том, что в нем рассматриваются теоретические, концептуальные основы социальной политики как важнейшего феномена современной социально-управленческой пракгики. Их изучение представляется необходимым для последующего освоения организационных и управленческих аспектов социальной политики. Кроме того, анализ сущностных, универсальных параметров социальной политики осуществляется в рамках предметного поля социологической науки, что позволяет выявить принципиально важные, фундаментальные основания социальной политики, ее общественное предназначение и роль в системе регулирования социальных отношений.
В учебном пособии подробно рассматриваются основные научные подходы к пониманию социальной политики в их исторической эволюции, выделяются ее наиболее значимые характеристики, дается ее комплексное определение, анализируется взаимосвязь социальной политики и социальной безопасности.
Отличительной чертой данного учебного пособия можно назвать то, что социальная политика исследуется как система взаимодействия государственных и общественных институтов, при этом раскрывается содержание феномена социальной ответственности, подробно характеризуются государственные и негосударственные субъекты социальной политики. Особое внимание уделяется анализу социального государства, общественной") сектора, предприятий-работодателей, местного сообщества, семьи и межсемейной кооперации как субъектов социальной политики. Системный характер социальной политики раскрывается через представление ее моделей, выделяемых с учетом наиболее существенных оснований.
Материал учебного пособия базируется на разработках классиков социологической мысли, а также на трудах современных отечественных и зарубежных исследователей. Теоретические разделы оснащены методическим сопровождением в виде вопросов и заданий по каждой теме, списка рекомендуемой литературы. Завершается пособие глоссарием, который содержит определения ключевых терминов и понятий.
Данное учебное пособие предназначено для студентов специальности «Государственное и муниципальное управление», а также других специальностей управленческого, экономического, социального и политического профиля, слушателей профессиональной переподготовки, соискателей и аспирантов, а также специалистов-практиков в области социальной политики и социального управления.
Глава 1
СУЩНОСТЬ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ
1.1. Подходы к пониманию социальной политики
Вопрос о сущности социальной политики - один из наиболее дискуссионных в общественной науке и социально-управленческой практике, ввиду того что социальная политика принадлежит к наиболее значимым сферам интересов современного общества и признается важнейшей частью деятельности современного государства.
Дискуссии о том, что представляет собой социальная политика, продолжаются уже более ста лет. Они связаны с ростом масштабов государственного вмешательства в общественные процессы, происходившим на протяжении XIX-XX вв., и с выделением социальной политики в самостоятельное направление общественного регулирования, охватывающее своим влиянием специфическую сферу человеческой жизнедеятельности. Появление самого понятия «социальная политика» связано с формированием в Европе во второй половине XIX в. теории и практики социального государства. Новые функции государства, возникшие в связи с его социализацией и получившие системный и качественно определенный характер, были объединены под термином «социальная политика». С этого времени вопросы определения сущности социальной политики находятся в центре обсуждения ученых, политиков и общественных деятелей разных стран.
В качестве сферы деятельности государственных и общественных институтов социальная политика появляется во второй половине XIX в. в связи с институциализацией экономической и социологической теорий как самостоятельных областей научного знания. Вслед за признанием объективной природы общественных явлений и возможностей их научного изучения встал вопрос о правомерности использования иолу ченного научного знания на практике для управления общественными процессами, то есть вопрос о прикладной направленности данных наук. К примеру, П. Сорокин полагал, что социальная политика должна 6i,n i.
четвертым разделом социологии наряду с учением об обществе, соци-плыюй механикой и социальной генетикой. Этот раздел по своему характеру и целям следует считать чисто практическим и прикладным. Его задача - формулировка рецептов, указание средств, пользуясь которыми можно и должно достигать цели улучшения общественной жизни и человека. Исходя из этого, ученый иначе называл социальную полигику социальной медициной или учением о счастье, поскольку она может и должна использовать данные теоретической социологии для практического применения в сфере общественной жизни в целях ее улучшения, увеличения культурных ценностей и ускорения общечеловеческого прогресса1.
В 1912 г. С. Булгаков в работе «Философия хозяйства» указывал на необходимость официального возведения социальной политики в ранг пауки. По его мнению, социальная политика представляет собой социальную науку в момент ее практического действия или социальную технику'. Как и любая научная сфера, социальная политика имеет свою особую область и свой собственный объект: «совокупное социальное ii-iio», который постоянно расширяется, так как «в государственной, соцшнп.по-жономической, общекультурной области растущее обобще-iviiuieiinc жниш и осознание этой обобществленное™ непрерывнорас-шпрмил н упрочинакп компетенцию социальной политики»1.
II начале XX и II. Иомбарт в работе «Идеалы социальной политики» стиинт иопрос о сущности социальной политики в рамках госу-цмретенной деятельности, И широком смысле он отождествляет со-шшиьную попишку и пну i рентою полигику государства; в узком смыс-щ' и pi и и ми нос in и им ei социальную поли гику индивидуальной поли-пни- п нредшн an понимать под пей «тс мероприятия экономической i юл in и кн, ко трыс имеют целью сох ранение, содействие развитию или уничтожению определенной 'жопомической системы или ее составных частей»'1, ю есть мероприятия, влияющие на характер «социаль-iiiiiо строя»'.
Существенный вклад и разработку концептуальных основ социальной поли i ики на стадии ее первоначального формирования внесла группа
1 См.: Сорокин П.А. Человек. Цивилизация. Общество. М., 1992. С. 29-30.
2 См.: Булгаков СИ. Философия хозяйства. М., 1990. С. 207. J Там же. С. 208.
* Замбарт В Идеалы социальной политики. СПб.. 1905. С. 13. 'Там же. С. 15.
немецких исследователей — экономистов, государствоведов и социологов, объединившихся в последней четверти XIX в. в «Кружок по изучению социальной политики» (Vereinfur Sozialpolitik). Несмотря на то что в рамках данного объединения универсальной трактовки социальной политики выработано не было, труды участников кружка способствовали привлечению внимания общественности разных стран к проблематике государственного участия в регулировании социальных процессов и решении наиболее острых социальных проблем реформаторскими средствами. В то же время в ходе полемики были выработаны основные подходы к пониманию социальной политики, которые не теряют своей актуальности, сторонников и apj-ументации и в современных условиях. Как это ни парадоксально, сегодня в нашем обществе и ходе идущих дискуссий воспроизводятся аналогичные точки зрения и подходы к пониманию сущности социальной политики. Эти подходы тесно переплетаются с теорией и практикой нынешнего этапа реализации социально-экономических реформ. Среди них можно выделить следующие интерпретации социальной политики:
социальная политика как общественная политика и совокупность взаимоотношений между социальными группами общества;
социальная политика как деятельность по улучшению положения трудящихся и как область регулирования социально-трудовой сферы;
социальная политика как система государственной социальной помощи малообеспеченным слоям населения;
социальная политика как сфера регулирования доходов и преодоления бедности;
социальная политика как средство регулирования благосостояния населения;
социальная политика как детерминанта определенной экономической системы и «социального строя».
Поливариативность содержательной интерпретации социальной политики, существовавшая в истории науки и воспроизводящаяся сегодня, свидетельствует о сложности и многоаспектное™ данного феномена. В силу междисциплинарного характера реальной социальной политики попытки ее теоретического обоснования осуществляются в методологиях различных общественных наук, что также осложняет процесс ее концептуальной унификации и формирует разновекторное пространство экспликаций.
К примеру, в парадигме экономических наук социальная поли тика определяется как перераспределение финансовых ресурсов общее та
между различными группами населения и отраслями народного хо-зяйства посредством использования механизмов налоговой и бюджетной систем. В аспекте финансирования социальная политика в первую очередь анализируется с точки зрения возможностей консолидированного бюджета по обеспечению социальных мероприятий и экономической эффективности социальных затрат. Экономика труда в качестве ядра социальной политики рассматривает социально-трудовую сферу, где в процессе взаимодействия между работниками и работодателями достаточно тесно переплетаются трудовые и социальные отношения.
С точки зрения политических наук социальная политика выступает как один из видов политической деятельности государства и других элементов политической системы общества (партий, движений, объединений и иных ассоциированных групп), связанной либо с отстаиванием и реализацией интересов определенных социальных групп, либо с обеспечением компромисса между различными группами интересов.
Методология правовых наук в контексте выявления сущности социальной политики акцентирует внимание на вопросах обеспечения всеобщих равных прав человека, реальных гражданских прав и свобод, политического равенства, социальной справедливости. В соответствии с этим социальная политика рассматривается как реализация совокупности правовых норм и институтов, посредством которых государство способно обеспечить всем своим членам некий стандарт благосостояния, стабильность и безопасность существования, а также свободу выбора и поведения.
В парадигме управленческих наук, в частности в теории админист-1>>м миной) уиршиюнин, социальная поли гика предстает как функциональ-ihiii I'orimiiiHioMiiDi сипгмы госудпрстпениого управления и местного' |'нмнуп|ш111|1чши, HMt'iuiiiiiH oiipivu'iu'iiHor и u'O'uii тесине, оргапичаци-hiiiihiv HM'i|inimi ItfNIHMIHl ii'Ipi ком hi|iii|imiii line, pm мргисиисмми и плане пи шмммчми mi #..is ри).ш'нншн v|MHiiiHMM i hi U'Mi.i уирмилепин и пред-liiHiiiiHintii hi нпн (пимими |uiHii№iih iHimiiOiiii уириипеп'кчишх) hoi