2. Факторы роста бюджетных расходов. Национальные npoeкты

Средства бюджетов являются основным источником финансирова­ния социально-бытовой инфраструктуры государства. Однако эти

средства не могут обеспечить удовлетворение потребностей населе­ния в услугах предприятий и учреждений сферы обслуживания. По уровню обеспечения населения услугами социально-культурных и коммунально-бытовых учреждений и организаций Россия отстает от многих государств.

Для ликвидации таких отставаний, подтягивания фактических уровней обеспеченности до нормативных и уровней, достигнутых в передовых странах, необходимо пересмотреть структуру расходов консолидированного бюджета России и приоритеты направления использования ресурсов, существенно увеличить долю средств, на­правляемых на жилищно-коммунальное и социально-культурное строительство, повышение норм расходов в бюджетных учреждени­ях. Все это приведет к росту расходов территориальных бюджетов, объем которых следует существенно увеличить.

Необходима перестройка в области финансирования социально-культурных учреждений. Сложившаяся за многие десятилетия сис­тема бюджетно-сметного финансирования учреждений непроизвод­ственной сферы имеет существенные недостатки. Главный из них заключается в том, что финансирование этих учреждений слабо увязано с конечными результатами их деятельности. Это приводит к низкой экономической ответственности работников за количест­венные и качественные показатели работы, к неэффективному ис­пользованию средств, снижению социального эффекта от осущест­вления мероприятий.

Все более актуальной становится проблема внедрения элементов хозрасчетных отношений в деятельность социально-культурных уч­реждений. Первые шаги в этом направлении уже делаются. Боль­шие возможности для развития хозрасчетных отношений откроются с внедрением в практику порядка финансирования социально-культурных учреждений на основе государственных, муниципаль­ных заказов на их услуги и распределение полученных из бюджета под такие заказы средств с учетом квалификации работников и проделанной ими работы, например выпуска учеников, студентов, числа вылеченных больных и т.д.

Широкому внедрению такого порядка должна способствовать разработка социальных норм и финансовых нормативов. Их вне­дрение позволит объективно подходить к планированию финансо­вых расходов ресурсов, увязывать распределение средств с конеч­ными результатами деятельности учреждений и работников.

Как показывает практика, размер местных бюджетов, за счет средств которых в основном финансируется социальная сфера, не отвечает возросшим потребностям и развитию местного хозяйства. Обследования местных бюджетов и учреждений социально-сбытовой инфраструктуры показывают, что значительно возросли хозяйственные расходы. Этот рост связан с возрастанием затрат на отопление, электроэнергию, техническое обслуживание, а также с Ростом цен. Увеличение расходов на отопление обусловлено развитием централизованного теплоснабжения, которое дороже печного и локального, а также увеличением размеров зданий и кубатуры помещений.

Оснащение учреждений современной техникой (лечебная аппа­ратура, холодильники в больницах, учебные кабинеты и производ­ственные мастерские в школах, телевизоры и т.д.) привело к значи­тельному возрастанию использования электроэнергии. В связи с ростом технической оснащенности учреждений они не в состоянии своими силами осуществлять качественное обслуживание и ремонт служебной аппаратуры. Эти работы производят специализирован­ные организации, что также вызывает рост расходов.

Подобные расходы не имели места в прошлом, а в связи с при­меняемой методикой планирования по уровню прошлого года в местных бюджетах не хватает необходимых средств для осуществле­ния текущих расходов. В таких случаях недостающие ассигнования выделяются за счет статей «Приобретение оборудования и инвента­ря», «Приобретения мягкого инвентаря и обмундирования», «Капи­тальный ремонт зданий и сооружений». Однако в учреждениях фи­нансирование расходов, предусмотренных по этим статьям, не осу­ществляется.

Одна из причин такого положения — отсутствие научно-обоснованных нормативов и применявшийся в связи с этим в тече­ние многих лет метод планирования по уровню, достигнутому в прошлом году.

Планирование материальных и финансовых ресурсов, основан­ное на недостаточно разработанных нормативах, нередко приводит к субъективным оценкам и решениям в распределении средств. Оп­ределение же планируемых расходов по уровню, достигнутому в прошлом году, не исправляет сделанных ранее просчетов и не со­действует выравниванию уровней развития регионов. В результате в отдельных регионах существуют различия в уровне социально-сбытовой инфраструктуры, а следовательно, и в обеспечении насе­ления коммунально-бытовыми и социально-культурными услугами.

Национальные проекты. Важным фактором роста бюджетных рас­ходов должны стать Национальные проекты в социальной сфере.

Неудовлетворительное состояние социальной сферы и сельского хозяйства в стране стало тормозом экономического и социального развития государства. Об этом указывалось в Послании Президента РФ Федеральному Собранию в 2004 г. Наше общество пришло к осознанию необходимости разработки и реализации масштабных национальных проектов в социальной сфере. На базе этих проектов

должны быть сконцентрированы ресурсы и усилия государств и населения на решение социальных проблем.

5 сентября 2005 г. Президент РФ объявил о четырех стратегиче­ских государственных приоритетах социально-экономического раз­вития страны на ближайшие годы. В числе этих приоритетов были определены: развитие системы здравоохранения, образование, ре­шение задач в жилищной сфере, развитие агропромышленного комплекса страны.

В целях координации хода реализации этих проектов при Пре­зиденте РФ был сформирован Специальный совет, а в правительст­ве назначен заместитель Председателя Правительства — ответст­венный за выполнение проектов.

Проекты рассчитаны на шесть лет и будут осуществляться по­этапно: подготовительный год (2005 г.); первый этап (2006—2007 гг.), второй этап (2008-2010 гг.).

Задачи, поставленные на ближайшие два года по каждому из этих проектов, включают:

в здравоохранении

• в четыре раза увеличить объемы оказания высокотехнологич­ной медицинской помощи;

• полностью укомплектовать участковую службу квалифициро­ванными врачами и медицинскими сестрами, обеспечить ее необходимым оборудованием;

в образовании

• подключить больше половины школ страны к сети Интернет;

• выделить тысячи грантов талантливой молодежи, ученым, лучшим учителям;

в жилищной сфере

• обеспечить адресную поддержку десятков тысяч молодых се­мей, молодых специалистов на селе;

• обеспечить массовое строительство новых микрорайонов;

в агропромышленном комплексе — направить миллиарды рублей на поддержку предоставления дешевых долгосрочных кредитов на строительство и перевооружение животноводческих комплексов, а также на развитие производства в личных подсобных и крестьян­ских (фермерских) хозяйствах.

Осуществление Национальных проектов потребует выделения значительных средств за счет всех бюджетов бюджетной системы. Так, только прямые расходы федерального бюджета на эти цели Должны составить в 2006 г. примерно 120 млрд руб., в 2007 г. — более 170 млрд руб.

Конкретные Национальные проекты и расходы на их реализа­цию рассмотрим в соответствующих главах учебника.

Тема Планирование расходов в сфере материального производства

Расходы бюджета в сфере материального производства

Интенсивный рост инвестиционного спроса стал одной из от­личительных черт развития российской экономики в последние го­лы. Развитию этой тенденции благоприятствует расширение внут­реннего спроса за счет увеличения собственных и привлеченных средств на инвестиционные цели, меры по государственной поддержке инвестиционного процесса в стране.

В настоящее время государственные капитальные вложения на­правляются преимущественно на финансирование целевых программ, реализация которых позволяет сконцентрировать финансовые ресурсы федерального центра и регионов на наиболее важных направлениях развития отраслей хозяйства. На 2006 г. намечена реализация около 30 федеральных целевых программ. Из них финансирование большинства программ должно осуществляться со­вместно федеральными и региональными властями из соответствующих бюджетов. Все эти программы включаются в единую Феде­ральную адресную инвестиционную программу. В федеральном бюджете на 2002 г. расходы на единую адресную инвестиционную программу составили 44, 56 млрд руб.; в бюджете 2003 г. — 56,06 млрд руб. В 2006 г. расходы на адресную инвестиционную программу преду­смотрены в размере 319 млрд руб., в том числе на развитие нацио­нальной экономики выделяется 94,3 млрд руб., на оказание помо­щи регионам для реализации инвестиций — 83,6 млрд руб.

В качестве приоритетов государственного инвестирования в федеральной программе определены:

• развитие объектов социальной инфраструктуры федеральной значимости;

• обеспечение природоохранных мероприятий;

• развитие стратегически важных объектов инфраструктуры;

• поддержка материальной базы фундаментальных исследований, капиталовложения в наукоемкие производства.

В частности, капитальные вложения выделены для реализации следующих целевых программ: «Энергоэффективная экономика», «Национальная технологическая база», «Развитие гражданской авиационной техники», «Глобальная навигационная система», «Электронная Россия».

В социальной сфере это позволит:

• снять остроту жилищной проблемы и в первую очередь для безквартирных кадровых и уволенных в запас военнослужащих;

• улучшать напряженную социально-экономическую ситуацию в радиоактивных загрязненных районах;

• оказывать государственную поддержку фундаментальной науке, в части сохранения и развития производственной базы;

• продолжать строительство важнейших объектов коммунального хозяйства, включая метрополитены, крупные мосты и мостовые переходы.

Программа «Энергоэффективная экономика» в 2002 г. финансировалась только за счет средств федерального бюджета, с 2003 г. для ее осуществления привлекаются средства региональных бюдже­тов. Цель программы — преодоление негативных тенденций в развитии топливно-энергетического комплекса (ТЭК), перевод экономики на энергосберегающие технологии, техническое перевооруже­ние отраслей ТЭК, ввод энергетических объектов, увеличение до­бычи природного газа.

Цель программы «Национальная технологическая база» — соз­дание современной технологической базы, позволяющей произво­дить наукоемкую продукцию, содействие переориентации экспорта на высокотехнологичные изделия.

Программа «Развитие гражданской авиационной техники России» направлена на обеспечение конкурентоспособности отечест­венной авиационной техники на внешнем и внутреннем рынках, разработку и создание воздушных судов, отвечающих международным требованиям.

Программа «Электронная Россия» имеет целью развитие информационно-коммуникационных технологий.

Государственный сектор может служить в современных условиях базой научно-технического развития. Для того чтобы это развитие распространилось на максимально возможное число регионов стра­ны, финансирование государственного сектора должно быть обеспечено не только в отраслевом, но и в территориальном разрезе.

Одним из важнейших направлений безвозвратного инвестиро­вания в производственную сферу остаются программы поддержания безопасности АЭС, развития энергетики ряда районов России, раз­вития медицинской промышленности, транспорта связи, агропро­мышленного комплекса и др.

Отрасли транспорта и связи строят свою деятельность на усло­виях самоокупаемости, однако в бюджетах разных уровней преду­сматривается финансирование отдельных транспортных систем, в первую очередь, связанных с выполнением государственными структурами своих функций в области обеспечения безопасности транспортного процесса, предприятий и учреждений. Так, на воз­душном транспорте предусматриваются бюджетные ассигнования на финансирование государственной транспортной компании «Рос-

сия», на поддержку северных аэропортов и т.п. На водном транс­порте выделяются бюджетные ассигнования на содержание государ­ственного гидрографического предприятия, бассейновых подразде­лений Госморспасслужбы, спасательно-координационной службы, спутниковой системы «КОСПАС—САРСАТ», объектов социальной сферы северных портов. Из бюджета выделяются средства для госу­дарственной поддержки не подлежащих приватизации судов с ядер­ными энергетическими установками, дизельных ледоколов и судов атомно-технологического обслуживания в части компенсации рас­ходов, не покрываемых доходами, от их эксплуатации.

Расходы бюджетной системы на развитие и содержание АПК

Развитие АПК — важнейшее приоритетное направление перестрой­ки экономики страны. Однако либерализация цен и ужесточение кредитной политики ухудшили финансовое положение АПК. В значительной мере были приостановлены процессы укрепления ма­териально-технической базы, поддержания плодородия почв, разви­тия социальной инфраструктуры на селе.

Основными направлениями бюджетной поддержки АПК явля­ются:

• финансирование проведения земельной реформы;

• финансовая поддержка развития фермерства;

• развитие рыночных отношений в АПК;

• поддержка социальной инфраструктуры села, жилищного строительства, возведение объектов здравоохранения, школ, дошкольных учреждений, строительство дорог;

• мелиорация земель и содержание мелиоративных систем;

• улучшение земель, связанное с повышением плодородия;

• строительство и реконструкция предприятий пищевой и пе­рерабатывающей промышленности и рыболовецкого флота;

• поддержка развития местных баз строительной индустрии и строительных материалов;

• финансовая помощь по землеустройству, противоэпизоотическим мероприятиям и мероприятиям по защите растений от вредителей и болезней, содержанию ветеринарной и санитар­ной служб.

Государственная поддержка АПК должна обеспечивать проведе­ние структурных преобразований в аграрном секторе, способство­вать сокращению спада производства продукции растениеводства и

животноводства, созданию условий для их развития и поддержки перерабатывающих отраслей промышленности, удовлетворения потребностей страны в продовольствии и сельскохозяйственном сырье, развитию сельхознауки, образования и содержанию объектов социальной сферы на селе.

Расходы бюджетов всех уровней направляются на сохранение плодородия почв, обновление и пополнение основных производственных фондов в сельском хозяйстве. Предусматривается дальнейшее развитие лизинговой формы приобретения техники, машин и оборудования.

Учитывая экстремальные условия ведения сельскохозяйственно­го производства, особое значение приобретают мероприятия по поддержанию и обустройству мелиорируемых земель, недопущению их вывода из сельхозоборота.

В расходах бюджета выделяются средства на выплаты дотаций и компенсаций сельхозтоваропроизводителям. В частности, предусмат­ривается возмещать часть затрат на приобретение минеральных удобрений, на развитие элитного семеноводства, на компенсацию части затрат на потребляемую энергию тепличным производством.

Учитывая, что основные сельскохозяйственные районы России находятся в зоне рискованного земледелия, продолжается государ­ственная поддержка страхования в аграрном секторе экономики. Причем предусматривается увеличение этой доли расходов за счет сокращения других видов дотаций.

В животноводстве выделяются дотации на поддержку племенного дела, компенсации части затрат на приобретение комбикормов, закупаемых крупными животноводческими комплексами и птице­фабриками.

Перечисленными выше мерами не ограничивается государственная поддержка сельскохозяйственных товаропроизводителей. Продолжается практика обеспечения села горючесмазочными материалами, минеральными удобрениями и пестицидами на условиях товарного кредита. Периодически проводится списание задолженности сельскохозяйственных предприятий по кредитам и процентов по ним с отнесением этих сумм на государственный внутренний долг. Сохранено дотирование из бюджета стоимости средств производства, приобретаемых для села, как один из способов регулирования розничных цен на сельскохозяйственную продукцию. Доти­рование осуществляется на конечной стадии производственного цикла. Продолжается практика обеспечения села горючесмазочными материалами, минеральными удобрениями и пестицидами на условиях товарного кредита. Также осуществляется государственная поддержка АПК путем проведения льготной налоговой политики, пониженных нормативов отчислений во внебюджетные фонды.

В соответствии с Законом «О социальном развитии села» осуществляется политика приоритетности бюджетного финансирова­ния предоставления льгот, увеличения норм расходов на развитие социально-культурной сферы в сельской местности. Финансируют­ся мероприятия по охране материнства и детства в низкорентабельных и убыточных хозяйствах системы Минсельхоза России.

Расходы бюджета на финансирование отдельных целевых программ

Финансирование развития национальной экономики предусматривается через реализацию ряда федеральных целевых программ, та­ких, как:

• Энергоэффективная экономика на перспективу до 2010 г.;

• Исследование и использование космического пространства;

• Глобальная навигационная система ГЛОНАС;

• Геологическое изучение недр.

В общем объеме государственных дотаций преобладают расходы на возмещение из бюджета разницы в ценах. В целях поддержания уровня жизни населения сохранены дотации на отдельные виды энергоресурсов и продовольственные товары, а также в отдельных отраслях экономики, нерентабельная работа которых явилась ре­зультатом использования регулируемых государством цен и тарифов (ЖКХ, транспорт). Постепенный отпуск цен на энергоресурсы, до­тируемых в настоящее время из бюджета, позволяет снижать долю бюджетных средств, направляемых на возмещение разницы в ценах.

В расходах в сферу материального производства предусмотрено выделение дотаций из бюджета на покрытие убытков от реализации газа и других видов топлива населению.

Одно из основных направлений расходов на национальную экономику занимают расходы на развитие транспорта (36,6%). В рамках общей Федеральной целевой программы «Модернизация транспортной системы России» сформировано несколько целевых подпрограмм, таких, как:

«Автомобильные дороги», «Гражданская авиация», «Морской транспорт», «Внутренние водные пути» и др.

Правительство РФ в пределах средств, предусмотренных по разделу «Национальная экономика» функциональной классификации расходов бюджетов РФ на мероприятия в топливно-энергетической области, направляет средства в сумме не менее 750 000,0 тыс. руб. на дополнительное пенсионное обеспечение (негосударственные пенсии) для уволенных и увольняемых работников ликвидируемых организаций угольной промышленности, имеющих право на пенсионное обеспечение в соответствии с законодательством РФ и стаж работы не менее 10 лет в организациях по добыче (переработке) угля (горючих сланцев), подразделениях военизированных аварийно-спасательных частей и шахтостроительных организациях.

Бюджетный кредит. Государственная поддержка производственной сферы осуществляется в настоящее время также на возвратной основе преимущественно на финансирование быстроокупаемых коммерческих проектов, размещаемых на конкурсной основе. Это позволяет привлечь в инвестиционную сферу дополнительные средства частных инвесторов и существенно расширить практику госу­дарственно-коммерческого финансирования.

Бюджетный кредит предоставляется на условиях возвратности и платности. Способами обеспечения исполнения обязательств по возврату бюджетного кредита могут быть только банковские гаран­тии, поручительства, залог имущества, в том числе в виде акций, иных ценных бумаг, паев, в размере не менее 100% предоставляемого кредита. Обеспечение исполнения обязательств должно иметь высокую степень ликвидности. Оценка имущества, предоставленно­го в обеспечение получения бюджетного кредита, осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Уполномоченные соответствующим образом государственные органы, органы местного самоуправления представляют соответственно РФ, субъект РФ, муниципальное образование в договоре о предоставлении бюджетного кредита.

Обязательным условием предоставления бюджетного кредита является проведение предварительной проверки финансового состояния получателя бюджетного кредита финансовым органом или по его поручению уполномоченным органом. Уполномоченные органы имеют право на проверку получателя бюджетного кредита в любое время действия кредита, а также проверку целевого использования бюджетного кредита.

При утверждении бюджета на очередной финансовый год указываются цели, на которые может быть предоставлен бюджетный кредит, условия и порядок предоставления бюджетных кредитов, лимиты их предоставления на срок в пределах года и на срок, выходящий за пределы бюджетного года, а также ограничения по субъектам использования бюджетных кредитов.

Использование не по целевому назначению бюджетных кредитов, предоставленных российским юридическим лицам, влечет наложение штрафа на юридическое лицо (получателя бюджетного кредита) в размере двойной ставки рефинансирования ЦБ РФ, дей­ствующей на период использования указанных бюджетных креди­тов не по целевому назначению.

Периодом нецелевого использования бюджетных кредитов, предоставленных российским юридическим лицам, признается срок со дня отвлечения средств на цели, не предусмотренные условиями

Планирование и финансирование расходов социальной сферы

Социально-бытовая инфраструктура. В результате развивающегося процесса общественного разделения труда в отраслях народно­го хозяйства все более обособляются отрасли, главным назначением которых является выполнение обслуживающих функций. Организа­ции и учреждения, осуществляющие обслуживающие функции, составляют инфраструктуру народного хозяйства. Организации и учреждения, предоставляющие социально-культурные и жилищно-коммунальные, торговые, бытовые услуги, составляют социально-бытовую инфраструктуру.

Часть услуг, главным образом коммунально-бытовых, организа­ции социально-бытовой инфраструктуры предоставляют также предприятиям сферы материального производства для осуществле­ния непрерывного процесса производства. В социально-бытовую инфраструктуру входят не только все отрасли непроизводственной сферы, но и некоторые отрасли сферы материального производства.

Таким образом, социально-бытовая инфраструктура — это комплекс обслуживающих население и основное производство отраслей производ­ственной и непроизводственной сферы народного хозяйства, включающий образование, культуру, здравоохранение и физическую культуру, социальное обеспечение, жилищно-коммунальное хозяйство, торговлю и общественное питание, бытовое обслужи­вание населения.

Развитие инфраструктуры находится в зависимости от уровня развития материального производства, объема созданного здесь на­ционального дохода и его распределения между производственной и непроизводственной сферами. Вместе с тем инфраструктура ока­зывает всестороннее влияние на производительные силы. В услови­ях все усиливающегося процесса общественного разделения труда практически невозможно функционирование отраслей материаль­ного производства без социально-бытовой инфраструктуры. Мате­риальные и духовные блага, предоставляемые организациями и учреждениями социально-бытовой инфраструктуры, удовлетворяя личные потребности людей, являются важнейшим фактором вос­производства рабочей силы и интенсификации производства. Ин­фраструктура все в большей степени становится социальным уско­рителем экономического развития.

Роль и значение инфраструктуры. Особенно возросла роль инфраструктуры в условиях научно-технической революции. От со­стояния инфраструктуры все более зависят темпы роста производ­ства и его эффективность. При рассмотрении вопроса о месте ин­фраструктуры в общественном производстве следует исходить из положения, что между производственной сферой и инфраструкту­рой имеются прямая связь и взаимозависимость, которые много­гранны и многоплановы. С расширением масштабов производства и общественного разделения труда, развитием научно-технического прогресса, производственных и общественных отношений, сопро­вождающихся изменением структуры потребления и ростом социальных потребностей населения, значение инфраструктуры неуклонно возрастает. Свидетельством тому служит рост производи­тельных сил, используемых в этой сфере народного хозяйства. Затрачиваемый в инфраструктурных отраслях живой труд увеличивает объем национального дохода страны. При этом вклад этих отраслей в объем произведенного национального дохода растет.

Организации и учреждения инфраструктурных отраслей наделены значительными основными средствами, которые занимают су­щественное место в основных фондах народного хозяйства. За по­следние десятилетия наблюдалось неуклонное повышение удельного веса производственных фондов основных отраслей народного хозяйства, что вызывалось необходимостью развития промышлен­ного потенциала. В этих условиях при абсолютном росте основных фондов социально-бытовой инфраструктуры их удельный вес снижался в общем объеме всех основных фондов народного хозяйства. Такое отставание темпов роста основных фондов инфраструктурных отраслей увеличивало диспропорции в развитии отраслей основного производства и обслуживающих отраслей и сдерживало перевод экономики на интенсивный путь развития.

Следует полагать, что в перспективе по мере интенсификации народного хозяйства, снижения масштабов нового строительства темпы роста основных фондов промышленности, сельского хозяй­ства снизятся, темпы роста основных фондов социально-бытовой инфраструктуры повысятся, возрастет и их удельный вес в общих основных фондах народного хозяйства.

Особенности финансового обеспечения организаций социальной сферы

Необходимость повышения материального и культурного уровня населения нашей страны ставит новые задачи перед всеми отраслями социально-бытовой инфраструктуры, требует их развития и со­вершенствования. Дальнейшее развитие сети организаций социально-бытовой инфраструктуры пойдет по пути их количественного роста с целью удовлетворения потребностей населения, повышения качества его обслуживания, внедрения достижений научно-технического прогресса, рациональной организации сети организа­ций социально-бытовой инфраструктуры в зоне жилой застройки.

Расширение сети организаций социально-бытовой инфраструктуры, рост расходов на их развитие обусловлены преобразованием системы расселения в нашей стране, постоянным совершенствова­нием городской среды, ростом благоустройства поселений, необхо­димостью обеспечения их инженерным оборудованием, его совер­шенствованием и повышением эксплуатационных качеств и уровня представляемого комфорта, всесторонним развитием всей системы обслуживания населения.

Особенность деятельности организаций обслуживания. Главной задачей развития социально-бытовой инфраструктуры является повышение качества и ассортимента оказываемых населению услуг, комплексности обслуживания. Для реализации этой задачи требует­ся дальнейшее увеличение капитальных вложений и эксплуатаци­онных затрат в этих отраслях. При стабильности тарифов за оказы­ваемые услуги это приведет к снижению темпов роста доходов ор­ганизаций сферы обслуживания. С проблемой рентабельности этих отраслей и их взаимоотношений с бюджетом в перспективе связан вопрос о платности услуг и размере тарифов.

Особенность деятельности организаций обслуживания состоит в том, что часть их услуг населению поступает на платной основе, а часть — на бесплатной или льготной. Бесплатное распределение материальных благ и услуг позволяет нашему обществу более на­правленно реализовать свои цели, активно вмешиваться в форми­рование структуры потребления. В то же время бесплатность услуг не должна сдерживать рост потребления некоторых благ, и поэтому, если население имеет возможность и готово увеличить общий объ­ем потребления какого-либо продукта или услуг, надо предоставить ему эту возможность, увязав потребление данного блага с количеством и качеством его труда. В последние годы объем и удельный вес платных услуг повысились.

Бесплатные услуги в основном предоставляются за счет общест­венных фондов потребления и направляются населению по каналам местных бюджетов. Эти расходы связаны с финансированием жи­лищного хозяйства, здравоохранения, образования и т.д. Рост услуг указанных учреждений влечет за собой увеличение бюджетных рас­ходов.

В перспективе будет наблюдаться увеличение платных услуг. Политика регулирования соотношения между платными и бесплат­ными услугами должна быть конкретной и последовательной. По­этому необходимо исходить из конкретных исторических и эконо­мических условий. Расширение бесплатных услуг при условии роста денежных доходов населения будет способствовать чрезмерному увеличению потребительского спроса, затруднит реализацию его денежных доходов, В то же время преимущественное развитие платных услуг может привести к нежелательным социально-экономическим последствиям, выражающимся в том, что размеры потребления платных услуг, а в конечном счете и всех услуг от­дельными группами населения с различным уровнем доходов будут существенно отличаться; кроме того, может произойти общее сни­жение потребления услуг.

Важной частью социально-бытовой инфраструктуры являются предприятия коммунального хозяйства. От их работы зависят условия проживания в городах, а также успешная деятельность предприятий градообразующей базы, и в первую очередь промышленности. Зна­чение предприятий коммунального хозяйства определяется не толь­ко важностью их в экономике страны, но и тем, что они имеют широкие обратные связи с местными бюджетами. Из бюджета на­правляются ассигнования на развитие и содержание предприятий, но одновременно они участвуют в формировании доходов местных бюджетов.

К отраслям социально-бытовой инфраструктуры, имеющим дву­сторонние связи с местными бюджетами, относятся городской пас­сажирский транспорт, гостиницы, водопроводно-канализационное, банно-прачечное хозяйство. С большей частью из них местные, главным образом городские, бюджеты имеют во взаимоотношениях положительное сальдо.

Превышение доходов над расходами наблюдается во взаимоот­ношениях с водопроводно-канализационным, гостиничным хозяй­ствами. Так, поступления от гостиничного хозяйства в доходы го­родских бюджетов составляют в среднем 1,2% всех доходов, а ас-

услуг вызывает необходимость увеличения затрат на воспроизводство рабочей силы. Воспроизводство рабочей силы обеспечивается на­бором благ и услуг, которые способствуют жизнедеятельности чело­века как производительной силы. В условиях урбанизации актуаль­ность этого положения еще более возрастает. Город стал основным местом обитания человека, и роль ЖКХ в жизнеобеспечении чело­века еще более возросла. Нельзя представить существование чело­века в современном городе без создания ему определенных жилищных условий, без обеспечения жилища водой, топливом, электро­энергией и т.д. Услуги предприятий городского пассажирского транспорта с ростом городов все активнее влияют на производи­тельность труда работника, его свободное время и, следовательно, на возможности к самосовершенствованию и дальнейшему разви­тию как личности и как производительной силы. Известно, что с недостаточным уровнем развития городского пассажирского транспорта связано такое явление, как «транспортная усталость» работ­ников, а значит, и уровень их производительности труда.

Современное производство невозможно без обеспечения его ус­лугами ЖКХ, предприятия которого не только создают условия жизни работнику и доставляют его к месту труда, но и поставляют промышленным и строительным предприятиям воду, газ, тепло, электроэнергию, участвуя тем самым в процессе производства.

Нельзя представить функционирование города, нормальную жизнедеятельность населения без городского благоустройства (до­рог, освещения, озеленения, очистки территории и вывоза мусора). Следовательно, ЖКХ являются важным фактором развития матери­ального производства и воспроизводства рабочей силы.

Анализ деятельности предприятий ЖКХ показывает, что в связи с действием ряда факторов (повышение стоимости сырья и мате­риалов, основных средств, заработной платы и др.) себестоимость их услуг постоянно растет. Темпы роста их затрат опережают темпы роста производительности труда. При стабильности тарифов это приводит к снижению рентабельности и к убыточности.

Услуги жилищно-коммунального хозяйства являются одним из элементов жизненных средств. Если повысить тарифы на эти услуги, то возрастут затраты потребителей этих услуг, т.е. всех работни­ков, на воспроизводство рабочей силы. Увеличившаяся сумма их затрат должна быть покрыта за счет роста доходов населения. Это увеличение должно возмещаться либо за счет повышения заработ­ной платы, либо ассигнований из централизованного фонда финан­совых ресурсов — бюджета в виде дотаций предприятиям и органи­зациям, оказывающим услуги населению. В практике применяются оба способа. Таким образом, как мы уже отмечали, дотации из бюджета практически даются населению.

Итак, выделение дотаций жилищно-коммунальному хозяйству следует рассматривать как один из способов возмещения предпри­ятиям затрат живого и овеществленного труда, а работникам — за­трат на воспроизводство рабочей силы.

Вместе с тем следует признать, что дотационность производства и реализации ряда видов продукции, товаров и услуг негативно от­ражается на развитии коммерческого расчета в народном хозяйстве, не способствует развитию рыночных методов хозяйствования, по­вышению заинтересованности в более экономном использовании материальных и финансовых ресурсов.

В условиях перевода экономики на рыночные отношения про­блема дотации становится еще более актуальной. Для ее решения разработана концепция реформирования ЖКХ. Суть ее в увеличе­нии доли расходов населения в финансировании ЖКХ и переводе этой отрасли на коммерческий расчет.

Коренная перестройка необходима и в области финансирования социально-культурных учреждений. Сложившаяся за многие деся­тилетия система бюджетно-сметного финансирования учреждений непроизводственной сферы имеет существенные недостатки. Глав­ный, на наш взгляд, заключается в том, что финансирование этих учреждений слабо увязано с конечными результатами их деятельно­сти. Это приводит к низкой ответственности работников за количе­ственные и качественные показатели работы, к неэффективному использованию средств, снижению социального эффекта от осуще­ствления мероприятий.

Все более актуальной становится проблема внедрения элементов хозрасчетных отношений в деятельности социально-культурных учреждений. Первые шаги в этом направлении уже делаются. В ча­стности, учреждениям оставляются средства, сэкономленные ими без снижения качественных и количественных параметров их рабо­ты, при этом часть сэкономленных средств направляется на мате­риальное стимулирование работников. Большие возможности для развития хозрасчетных отношений откроются с внедрением в прак­тику порядка финансирования социально-культурных учреждений на основе государственных заказов на их услуги и распределения полученных из бюджета под государственный заказ средств с уче­том квалификации работников и проделанной ими работы, напри­мер выпуска учеников, студентов, числа вылеченных больных и т.д.

Широкому внедрению такого порядка должна способствовать разработка системы социальных норм и финансовых нормативов. Их внедрение позволит сделать планирование финансовых ресурсов научно обоснованным, увязать распределение средств с конечными результатами деятельности учреждений и работников.

финансовое обеспечение социально-бытовой инфраструктуры

Государство для выполнения возложенных на него функций должно располагать определенным объемом финансовых ресурсов. В про­цессе распределения и перераспределения национального дохода часть его, используемая в стоимостной форме, образует фонд де­нежных ресурсов государства, предназначенный для обеспечения расширенного воспроизводства, удовлетворения разнообразных по­требностей населения и других целей. Государство сосредоточивает в своих руках этот фонд, который в свою очередь распределяется на несколько целевых фондов, в том числе на фонд финансового обес­печения социально-бытовой инфраструктуры. Из этого фонда фи­нансируются предприятия, организации и учреждения, оказываю­щие социально-культурные и коммунально-бытовые услуги.

Экономической основой создания такого фонда является, как указано выше, национальный доход, созданный в сфере материаль­ного производства, прошедший распределение через фонды накоп­ления и потребления. В фонд финансового обеспечения социально-бытовой инфраструктуры направляется выраженная в денежной форме часть фонда накопления национального дохода, которая предназначена для прироста непроизводственных фондов. Из фонда же потребления поступают весь объем общественных фондов по­требления и часть фонда оплаты по труду работников материально­го производства, направляемая семьями этих работников на оплату социально-культурных и коммунально-бытовых услуг.

Таким образом, в основе формирования фонда финансового обеспечения социально-бытовой инфраструктуры лежит как приба­вочный, так и часть необходимого продукта.

Финансовое обеспечение социально-бытовой инфраструктуры — это совокупность экономических отношений, возникающих в про­цессе образования, распределения, перераспределения и исполь­зования фонда финансовых ресурсов, направляемых на содержа-| ние и развитие социально-бытовой инфраструктуры.

Исследование финансового обеспечения социально-бытовой инфраструктуры, с нашей точки зрения, следует начать с анализа распределения общего фонда финансовых ресурсов государства по двум основным направлениям:

(!) финансирование расширенного воспроизводства и

(2) финансирование мероприятий, связанных с удовлетворением социально-культурных и коммунально-бытовых потребностей населения. При этом распределение финансовых ре­сурсов государства по этим двум направлениям необходимо рас­сматривать в рамках распределительных отношений, имея в виду количественный и качественный аспекты распределения. Количест­венный аспект связан с объемом фонда финансовых ресурсов, пред­назначенных для развития и содержания социально-бытовой ин­фраструктуры, качественный — с принципами и каналами распре­деления этого фонда. При этом надо иметь в виду, что наличие тесной связи между распределением и материальным производст­вом предопределяет связь между развитием производительных сил и распределительным процессом.

На распределение ресурсов между производственной и непроиз­водственной сферами в значительной мере оказывают влияние экстенсивный и интенсивный пути экономического развития.

В условиях экстенсивного пути развития наибольшая часть ре­сурсов направляется в сферу производства. Следует отметить, что в России в течение многих веков экономика в основном развивалась экстенсивно. При этом подавляющая часть инвестиционных ресур­сов направлялась в сферу материального производства. Это было вызвано необходимостью ускоренного наращивания производст­венного потенциала для преодоления экономического отставания страны. Однако эта вынужденная мера привела к диспропорции в развитии сферы материального производства и социально-бытовой инфраструктуры. Многолетняя ориентация большей части ресурсов на расширение производства, на создание новых рабочих мест, с одной стороны, и замедленные (из-за отсутствия ресурсов) темпы роста социально-бытовой инфраструктуры — с другой, в условиях научно-технического прогресса неоправданна. Экономические по­тери, не говоря уже о социальных, из-за слабого развития инфра­структуры могут быть значительными.

Одной из важных черт современного этапа экономического раз­вития страны является необходимость перехода к интенсификации народного хозяйства. Интенсификация экономики вносит сущест­венные коррективы в распределительные отношения. С повышением производительности труда в сфере материального производства от­крываются более широкие возможности для высвобождения работ­ников в непроизводственную сферу, для ее неуклонного развития.

Таким образом, по мере интенсификации труда в сфере матери­ального производства снижается потребность в наращивании мощностей предприятий путем их экстенсивного развития. Одновременно с этим растет масса прибавочного продукта как в целом, так и в расчете на одного работающего в данной сфере. Это в свою очередь позволяет увеличивать долю прибавочного продукта, используемого для развития непроизводственной сферы.

По данным ООН, в индустриально развитых странах, где уже достигнут высокий уровень интенсификации производства, удель­ный вес капитальных вложений в непроизводственную сферу пре­вышает 50%.

Качественный аспект распределения финансовых ресурсов на социально-бытовую инфраструктуру связан с принципами распре­деления фонда финансового обеспечения социально-бытовой ин­фраструктуры и каналами доведения средств до потребителей. Рас­пределение этих ресурсов также находится во взаимодействии с развитием производства.

Два принципа и два канала распределения финансовых ресурсов. Развитие производительных сил осуществляется как в отраслевом, так и в территориальном разрезах. Поэтому и распределение конечных результатов производства, прибавочного и необходимого продуктов, а именно они являются источниками финансового обеспечения социально-бытовой инфраструктуры, должно осуществляться в отраслевом и территориальном разрезах. Тем самым предопределяется использование в распределении фонда финансового обеспечения социально-бытовой инфраструктуры двух принципов — ведомственного и территориального.

Ведомственно-корпоративный принцип распределения финансовых ресурсов используется для наделения средствами предприятий в рамках решаемых ими производственных задач и для обеспечения их работников необходимым объемом социально-бытовых услуг.

В соответствии с территориальным принципом средства на со­циально-бытовую инфраструктуру выделяются территориальным органам власти для развития административно-территориальных единиц, обеспечения их жителей услугами предприятий и учрежде­ний социально-бытовой инфраструктуры.

Применение в экономике этих принципов предопределяет на­личие двух каналов финансового обеспечения социально-бытовой инфраструктуры: территориального — по линии территориальных органов власти, а также ведомственно-корпоративного — по линии предприятий. Использование этих принципов и каналов распреде­ления средств неодинаково и обусловливается задачами, стоящими перед страной на отдельных этапах ее развития.

Ведомственно-корпоративный канал финансового обеспечения.

Применение ведомственно-корпоративного принципа распределе­ния ресурсов и ведомственно-корпоративного канала финансового обеспечения социально-бытовой инфраструктуры вызывается экс­тенсивным путем развития экономики. Экстенсивный путь связан с новым строительством, освоением новых территорий и их обуст­ройством. В этих условиях наиболее реальной возможностью ос­воения ресурсов, выделенных на социально-бытовую инфраструк­туру, является использование ведомственного канала, когда ресурсы предоставляются ведомствам, наделенным необходимыми строи­тельными мощностями для создания с производственными объек­тами предприятий и учреждений социально-бытовой инфраструкту­ры. По такому принципу создавались новые предприятия с обслу­живающим социально-бытовым комплексом в сложившихся горо­дах и все новые населенные пункты, возникшие в послереволюци­онный период. Социально-бытовая инфраструктура в них была в ведомственном подчинении и финансировалась по ведомственным каналам. В результате до 1993 г. примерно 60% жилой площади, 30% мощностей водопроводно-канализационного хозяйства, 20% мощностей прачечных, 28% общего количества гостиничных мест находились в ведомственном подчинении.

В определенной мере ведомственно-корпоративный канал фи­нансирования социально-бытовой инфраструктуры будет использо­ваться и при интенсивном развитии экономики, что объясняется специфическими особенностями развития некоторых отраслей на­родного хозяйства. Например, освоение некоторых видов полезных ископаемых связано с вахтово-экспедиционным методом работ. Естественно, что инфраструктура в этих условиях может быть лишь ведомственно-корпоративная. Необходимость привлечения трудовых ресурсов в отрасли со специфическими или тяжелыми условиями труда требует предоставления работникам особых условий жизни, что ведет к созданию ведомственно-корпоративной инфраструктуры.

Ведомственно-корпоративный канал финансового обеспечения социально-бытовой инфраструктуры обусловлен также наличием нескольких видов экономических интересов, в их числе коллектив­ного интереса. Он проявляется не только в форме материальных потребностей работников, но и в потребности работников в разви­тии объектов коллективной социально-бытовой инфраструктуры (детские учреждения, медицинские и т.д.).

Следует отметить, что некоторые виды социальных услуг более эффективно могут быть использованы по месту работы. В первую-очередь это относится к услугам, связанным с профессиональной подготовкой и переподготовкой трудящихся, профилактическим медицинским обслуживанием на предприятиях по предотвращению профессиональных заболеваний. Видимо, и обслуживание детей в школьных и детских лагерях целесообразно осуществлять по ведом­ственному принципу, так как в финансировании этих объектов принимают участие профессиональные союзы и предприятия.

Тем самым и в перспективе часть финансового обеспечения со­циально-бытовой инфраструктуры будет осуществляться по ведомственно-корпоративному каналу.

Вместе с тем следует отметить, что при объективной необходи­мости ведомственно-корпоративного пути развития инфраструкту­ры и ведомственного канала ее финансирования этот путь имеет известные недостатки. Выделение общегосударственных ресурсов министерствам и ведомствам ведет к их распылению. Создание не­редко на одной территории аналогичных объектов социально-бытовой инфраструктуры, подчиненных различным ведомствам, затрудняет координацию решения социальных задач, что приводит к неэффективному использованию созданных объектов, получению ожидаемого экономического и социального эффекта от вложенных средств. Все это вызывает повышенную потребность в ресурсах для дальнейшего развития социально-бытовой инфраструктуры.

Территориальный канал финансового обеспечения. С эконо­мической и социальной точки зрения более приемлем территори­альный принцип распределения ресурсов на развитие социально-бытовой инфраструктуры, финансовое обеспечение ее по линии территориальных органов власти. Население всех регионов должно обеспечиваться необходимой социально-бытовой инфраструктурой независимо от наличия в них развитого экономического потенциала.

Территориальный путь развития социально-бытовой инфра­структуры больше соответствует интенсивным методам развития народного хозяйства. Интенсификация связана с сокращением объ­емов нового строительства, требованием лучшего использования имеющегося экономического потенциала.

Действительно, по мере освоения новых территорий насыщения городов промышленными объектами снижается необходимость в создании новых рабочих мест и в расширении ведомственных кана­лов финансового обеспечения социально-бытовой инфраструктуры. Кроме того, в городах, как правило, развиваются предприятия не одного ведомства. При этом каждое предприятие, создавая свои социально-бытовые объекты, усиливает параллелизм в развитии

инфраструктуры. Все это вызывает необходимость ее концентрации. К этому времени укрепляется материальная база местных органов власти и они все в большей мере берут на себя руководство разви­тием сферы услуг на подведомственной им территории. Предприятия постепенно начинают передавать объекты социально-бытовой инфраструктуры в ведение местных органов власти, что способству­ет улучшению руководства и развитию самой инфраструктуры. Та­ким образом, развитие инфраструктуры подчиняется общим экономическим законам, в соответствии с которыми развитие производи­тельных сил идет в направлении концентрации и специализации производства, т.е. и в сфере услуг также протекает процесс концентрации и специализации.

Исходя из этих экономических предпосылок руководство социально-бытовой инфраструктурой в максимальной степени должно быть сконцентрировано в едином центре. Таким центром в насе­ленных пунктах становятся местные органы власти.

Таким образом, с интенсификацией народного хозяйства, повы­шением роли местных органов в экономике усиливается тенденция к концентрации социально-бытовой инфраструктуры в их ведении, к расширению территориального канала распределения финансовых ресурсов государства на развитие непроизводственной сферы.

–

Тема. Прогнозирование и планирование показателей экономического роста Чувашской Республики

Особенности планирования и финансирования доходов и расходов бюджета Чувашской Республики.

ЗАКОН ЧУВАШСКОЙ РЕСПУБЛИКИ «О РЕГУЛИРОВАНИИ БЮДЖЕТНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ В ЧУВАШСКОЙ РЕСПУБЛИКЕ», Принят Государственным СоветомЧувашской Республики12 июля 2001 года (в ред. Законов ЧР от 23.05.2003 N 8, от 17.10.2005 N 43, от 14.04.2006 N 10, от 30.08.2006 N 41, от 30.11.2006 N 56, с изм., внесенными Законами ЧР от 29.11.2005 N 61 (ред. 14.04.2006), от 30.11.2006 N 57)