- •Институт государства и права кафедра государственного и муниципального управления
- •(Курс лекций)
- •Государственность, государство, государственные учреждения, государственное управление
- •2. Предмет и задачи курса
- •Вопросы для самоконтроля:
- •Раздел I. Государственные учреждения и особенности государственного управления дореволюционной россии
- •Тема 1. Государство и государственное управление в киевской руси
- •1. Становление государственности у восточных славян
- •2. Управление в Древнерусском государстве
- •Тема 2. Государственное управление на руси в период феодальной раздробленности (XII – XV вв.)
- •1. Причины и основные критерии феодальной раздробленности
- •2. Особенности государственного управления в основных политических центрах Руси
- •Тема 3. Складывание централизованного государства и система государственного управления в конце V - V веков
- •Самодержавие V в.
- •Тема 4. Государственное управление в россии в V веке
- •1.Государственный аппарат абсолютной монархии в России
- •В первой четверти V века
- •2. Развитие государственной системы после Петра I
- •Тема 5. Государственный аппарат российской империи в первой половине в. Кризис феодальной монархии
- •1. Общая характеристика государственного строя России
- •2. Высшие государственные учреждения
- •3. Центральные государственные учреждения
- •4. Местные государственные учреждения
- •Тема 6. Государственный аппарат российской империи пореформенного периода (1861—1904). Первый шаг по пути к буржуазной монархии
- •2. Изменения в системе органов власти и управления
- •3. Буржуазные реформы Александра
- •Вопросы для самоконтроля:
- •Тема 7. Госаппарат россии в начале XX вв. (второй шаг по пути к буржуазной монархии)
- •1. Госучреждения России в период I российской революции.
- •Становление Российского парламентаризма
- •2. Государственный аппарат России в период I мировой войны (1914-1917 гг.)
- •Тема 8. Россия от февраля к октябрю.
- •2. Местные государственные учреждения Временного правительства
- •Раздел II. Становление советской государственной системы
- •Тема 9. Советское государство и его учреждения
- •1. Причины победы большевиков в октябре 1917 г.
- •2. Характер и сущность революционных преобразований большевиков
- •3. Политическая система советского общества. Основные понятия
- •Тема 10. Организация советского государства. Первые шаги
- •1. Становление советских государственных органов
- •2. Учредительное собрание
- •Тема 11. Госучреждения росии в годы гражданской войны
- •Изменения в управлении экономикой
- •Тема 12. Переход к новой экономической политике. Проблемы государственного управления в годы нэпа
- •Образование ссср
- •3. Каким быть Союзу?
- •Раздел III. Государственный аппарат. Ссср (1923-1980-е) тема 13. Органы государственной власти ссср
- •Тема 14. Управление экономикой
- •1. Управление промышленностью.
- •2. Управление сельским хозяйством
- •Вопросы для самоконтроля:
- •Тема 15. Управление культурой
- •3. Управление искусством
- •Тема 16. Административно-политические органы управления Управление обороной страны
- •2. Управление иностранными делами
- •3. Управление госбезопасностью и охрана общественного порядка
- •4. Органы государственного контроля
- •Тема 17. Органы юстиции, суд, прокуратура
- •1. Органы суда и юстиции в 1917-1922 годах
- •2. Юстиция, суд, прокуратура в 1923-1936 годах
- •3. Органы юстиции, суд, прокуратура в 30-80-е годы
- •Раздел IV. Современный государственный аппарат
- •Тема 18. Государственные учреждения ссср в условиях перестройки 1985—1991 гг.
- •1. Изменение в системе высших и местных государственных органов
- •2. Ликвидация ссср
- •Вместо заключения Изменение органов государственной власти и управления по конституции 1993 года
3. Центральные государственные учреждения
В условиях усложнения задач государства необходимы были новые формы более гибкого и оперативного центрального управления. Новая система управления — министерская, основанная на принципе единоначалия, созрела еще в недрах старой коллегиальной системы. В восстановленных в конце XVIII в. коллегиях президенты имели большие права, а некоторые коллегиальные учреждения возглавлялись "министрами" (министр коммерции — во главе Коммерц-коллегии, министр уделов — во главе Департамента уделов). Своеобразным "министерством" (внутренних дел, финансов и юстиции одновременно) являлась канцелярия генерал-прокурора Сената, которой были подчинены после ликвидации наместников (генерал-губернаторов) местные органы администрации, полиции, финансов и суда.
В начале XIX в. происходит замена коллегиального управления министерским. Вопрос о создании министерств обсуждался на заседаниях Негласного комитета. Проект создания министерств принадлежал деятельному члену комитета Н. Н. Новосильцеву.
Манифестом 8 сентября 1802 г. в России создавались первые восемь министерств: военно-сухопутных сил, военно-морских сил, иностранных дел, внутренних дел, коммерции, финансов, народного просвещения, юстиции, а также государственное казначейство на правах министерства. Каждому министру предписывалось создать канцелярию и иметь товарища. Коллегии были сохранены и расписаны между министерствами. В одних случаях в состав министерства вошла одна коллегия, в других — по нескольку.
Между министрами и коллегиями установились довольно сложные отношения. Министры не вмешивались в текущие дела коллегий и лишь наиболее важные дела разрешали под свою ответственность. Этот переходный период был необходим. Для полного перехода к единоначалию нужен был некоторый опыт, известные привычки, новые формы делопроизводства, большая слаженность всего государственного аппарата.
Смешение двух начал в системе управления порождало медлительность в разрешении дел, множество излишних форм, путаность делопроизводства: сохранялись и такие недостатки коллегиального устройства, как нечеткость в разделении дел, известный параллелизм в работе отдельных коллегий. недостаточная ответственность за ведение дел и т. п. Поэтому с 1803 г. новые министерские принципы управления, прежде всего единоначалие, начинают распространяться в отдельных министерствах — коллегиях. Но в большей части министерств эти изменения произошли только после преобразовании 1810—1811 гг. По закону "О разделении государственных дел по министерствам" 17 августа 1810 г. было упразднено Министерство коммерции (его дела передавались в Министерство финансов) и созданы новые центральные ведомства: Министерство полиции и Главное управление духовных дел "иностранных исповеданий, а по закону от 28 января 1811 г. создавалось новое центральное государственное учреждение — Главное управление ревизии государственных счетов. Созданное еще 20 ноября 1809 г. Главное управление водяных и сухопутных путей сообщения в 1811 г. было переименовано в Главное управление путей сообщения.
Особое место в истории министерств заняло "Общее учреждение министерств" 25 июня 1811 г., определившее единообразие организации и делопроизводства министерств, систему взаимоотношений их структурных частей, а также взаимоотношения министерств с другими учреждениями. Инициатором этого этапа министерской реформы явился М. Сперанский, использовавший при разработке законопроектов не только восьмилетний опыт деятельности "министерств", но и готовые, проверенные на практике образцы организации, делопроизводства и деятельности министерств наполеоновской Франции. Каждое министерство получило следующую структуру: во главе министерства стоял министр с товарищем; при министре имелись канцелярия и совет. Рабочий аппарат министерства состоял из нескольких департаментов, которые делились на отделения, а отделения — на столы. В основу организации каждого министерства был положен принцип единоначалия. Директора департаментов подчинялись непосредственно министру, начальники отделений — директорам департаментов, а столоначальники — начальникам отделений.
Совет министра состоял из начальников основных структурных частей министерства и имел значение органа "для рассмотрения дел, требующих по бажности их общего соображения". В департаментах и отделениях роль советов играли общие присутствия. На заседания общих присутствий департаментов и министерских советов разрешалось приглашать фабрикантов, заводчиков, купцов, ученых, инженеров и т. д. Вынужденное ходом истории проявлять интерес к развитию промышленности и торговли и считаться с мнением предпринимателей самодержавие допускало временное "соучастие" - верхов буржуазии и интеллигенции в совещательных органах центрального правительственного аппарата.
В состав министерств включались и так называемые "особенные установления": канцелярии, счетные отделения, ученые комитеты, лаборатории, вспомогательные учреждения финансового, технического и другого специального назначения. Все эти вопросы подробно рассматривались в первой части "Общего учреждения министерств" — "Образование министерств". Во второй его части — "Наказе" определялась степень и пределы власти министров, их отношение к высшим законодательным, административным и судебным органам, к подчиненным учреждениям; здесь же устанавливались обязанности чиновников министерств.
Министры назначались императором и были ответственны только перед ним. "Общее учреждение министерств" закрепляло безответственность и произвол министров, единолично управлявших подчиненными им ведомствами. Закон предписывал министерствам подавать ежегодные финансовые Отчеты в Министерство финансов и Государственный совет, а о "видах и Предприятиях к усовершенствованию' сообщать самому царю.
Принцип единоначалия в центральном управлении вызвал изменения в характере делопроизводства; коллегиальное делопроизводство заменялось министерским — "исполнительным". Был регламентирован порядок ведения дел: определенные формы регистрации, движение документа внутри министерства с указанием сроков исполнения, отправка документов, проверка исполнения ("ревизия") и отчетность. О крайнем бюрократизме в делопроизводстве свидетельствовал тот факт, что документ только в одном департаменте министерства подвергался 34 последовательным операциям. Единообразие в организации, делопроизводстве и принципах деятельности министерств явилось элементом приспособления управления России к новым социально-экономическим условиям.
В России с 1811 г. существовали восемь министерств (внутренних дел, полиции, юстиции, финансов, народного просвещения, военное, морское и иностранных дел); три главных управления (духовных дел иностранных исповеданий, ревизии государственных счетов, путей сообщений); на правах центральных ведомств действовали Главное казначейство и Департамент уделов.
Завершение организации министерств в России способствовало оформлению ведомств. Сложные задачи феодально-крепостнического государства в новых исторических условиях социально-экономического развития России требовали более четкого отраслевого разграничения не только в центре, но и на местах. Центральный аппарат министерства с его местными органами и учреждениями составил отныне единое ведомство со своими административными порядками, составом чиновников, бюджетом, иногда своим ведомственным территориальным, не совпадавшим с общим административно-территориальным делением (ведомственные "округа"). С первых же лет существования министерств одной из важнейших форм руководства центрального аппарата каждого министерства подведомственными местными учреждениями явилось издание министерствами и даже отдельными их структурными частями циркуляров и распоряжений (в военном и военно-морском министерствах — приказов) — административных актов, разъяснявших и конкретизировавших применение законов, устанавливавших нормы деятельности местной администрации. Эти акты рассылались местным учреждениям, а также частично публиковались в органах ведомственной печати.
Число ведомств за первую половину века оставалось примерно одинаковым. В 1802 г. их были 10 (8 министерств, Государственное казначейство и Департамент уделов), а к 1860 г.—12(9 министерств и 3 главных управления).
С 181 1 г "Общее учреждение министерств" было введено в большинстве министерств. Долго удержались коллегии в Морском министерстве (до 1827 г.), Министерстве иностранных дел (до 1832 г.) и Министерстве народного просвещения (до 1863 г.).
Государство уделяло большое внимание совершенствованию внутрими-нистерской организации, Исчезнувшая в 10-х годах во многих министерствах должность товарища министра в середине 20-х годов была восстановлена. С 1 января 1827 г. были восстановлены и ежегодные министерские отчеты. Во второй половине 30-х годов большинство министров получило право еженедельных "всеподданейших" докладов императору.