Каково место Конституанты в системе институтов переходного периода: три модели организации власти

Для определения этого места нужно ответить на следующие вопросы: определить, как будут строиться отношения Конституанты с правительством в период разработки новой конституции; была ли предварительно ограничена их деятельность во времени или нет. Опыт предшествующих революций показывал, что опасность узурпации власти может исходить как от представительного учреждения ("Долгий парламент" в Англии и якобинский Конвент во Франции), так и от исполнительной власти (военные диктатуры Кромвеля и Наполеона). Как показывал этот опыт (осмысленный в трудах Дж. Локка, Ж. Кондорсэ, аббата Сийеса, Мадам де Сталь, Дж. Ст. Милля, А. Токвиля, В. Гумбольдта и М. Вебера), наиболее ответственным является именно момент легитимной передачи власти от законодательного собрания (формально - всевластного, но на деле разрываемого противоречиями и практически беспомощного в силу своей громоздкой структуры и неуправляемости) к новым институтам государственной власти. Этим объясняется внимание к данной проблеме, стремление избежать на переходное время вакуума власти и детальная разработка правового механизма легитимной передачи власти. В документации проектов российского переходного периода представлено три модели решения вопроса - во-первых, совмещение всех трех видов власти в руках Учредительного собрания; во-вторых, организация управления на основе принципов парламентарной системы; в-третьих, передача Учредительным собранием всей полноты исполнительной власти единому органу, который может быть коллегиальным или единоличным.

Первая модель состоит в совмещении Учредительным собранием функций законодательной и исполнительной власти. В этом случае оно организуется по образцу французского революционного Конвента и передает функции высшей административной власти и руководство различными отраслями управления своим собственным комитетам. Имея серьезные шансы на победу в выборах в Учредительное собрание, партия социалистов-революционеров разработала ряд конституционных проектов, близких этому образцу, которые остались практически совершенно неизвестными до настоящего времени. Все эти проекты, как коллективного творчества, так и индивидуальные, имеют ряд общих черт: они безапелляционно отказываются от идеи конституционной монархии и провозглашают Россию демократической республикой, высшая законодательная власть в которой передается Учредительному собранию, отстаивают идею однопалатной конструкции законодательной власти и федеративный принцип государственного устройства. Дальше всех в провозглашении власти Учредительного собрания и ограничении власти правительства пошел "Проект П. Б. Шаскольского", отрицающий в принципе необходимость разделения властей в переходный период. Для него Учредительное собрание есть "верховный суверен, обладающий всей полнотой законодательной, исполнительной и судебной власти"⁶⁸.

Наряду с общими проектами организации временной государственной власти был подготовлен ряд документов более частного характера. Среди них выделяется Проект "временного порядка осуществления исполнительной власти в Российской республике", посвященный регламентации высшего органа исполнительной власти - Совета министров⁶⁹. Данное учреждение в лице его главы - Председателя, - а также членов (министров, начальников отдельных отраслей управления или руководителей определенных местностей в составе Российской республики) полностью подчинено Учредительному собранию и действует под его контролем. Этот способ формирования Совета министров напоминает английскую кабинетскую систему, при которой премьер-министр и назначенные им члены кабинета несут коллективную и индивидуальную ответственность перед парламентом и могут в случае неодобрения их политического курса быть отстранены от власти вотумом недоверия правительству со стороны парламентского большинства. Сходство увеличивается введением ряда статей, типичных для западного парламентаризма (о финансовой отчетности министерства перед законодательной властью, порядке участия министров в голосовании, обращении запросов к ним и др.). Однако это сходство оказывается чисто внешним, поскольку Учредительное собрание не может рассматриваться как аналог парламента, но представляет собой чрезвычайный орган высшей власти, полномочия и срок деятельности которого не оговариваются в Основном законодательстве (и не подвержены в силу этого постоянной проверке путем регулярных всеобщих выборов). В этих условиях кабинетская модель исполнительной власти на практике могла обернуться лишь установлением контроля над исполнительной властью со стороны более сильной партийной фракции Учредительного собрания, что в свою очередь снова таило в себе опасность однопартийной диктатуры.

Критика конструкций данного типа представлена в особом документе - "Объяснительной записке к проекту организации временной исполнительной власти". Обладая юридически всей полнотой государственной власти, Учредительное собрание, считают авторы записки, подготовленной экспертами Юридического совещания, может организовать управление страной тремя различными способами. Система Конвента, отрицающего разделение властей, признается в нем совершенно бесперспективной: она "приводит к полному смешению властей, к полной невозможности обеспечения законности в управлении, а, следовательно, к самому безудержному деспотизму. Система эта настолько осуждена историей, что подробное обсуждение ее едва ли представляется необходимым (см. справку, составленную Юридическим совещанием при Временном правительстве)"⁷⁰.

Вторая модель организации власти, рассматривавшаяся либеральными конституционалистами как наиболее приемлемая, состоит в "организации управления на началах парламентарной системы". Речь идет, однако, не о классическом двухпалатном парламенте западного типа, а о сложной многоступенчатой конструкции делегирования власти от Учредительного собрания (которое в принципе остается источником власти и гарантом ее общей политической направленности) к ответственному министерству, "пользующемуся доверием большинства Собрания и сменяющегося при потере этого доверия, а от него, в свою очередь, - к временному президенту ("единоличному органу, избираемому Учредительным собранием"). Эта сложная конструкция власти позволяет, по мнению авторов, обеспечить неограниченную власть Учредительного собрания и его общий контроль над исполнительной властью, с одной стороны, и функциональную независимость правительства, с другой. Эта организация власти рассматривается как оптимальный механизм обеспечения согласия политики правительства с волей Собрания, при котором необходимые изменения в правительстве будут возможны "без резких переворотов катастрофического характера". Важнейшим мотивом при разработке отношений законодательной и исполнительной властей становится мотив избежание диктатуры. Основную опасность этого они видят в тенденции к смешению и переплетению законодательной и исполнительной власти, наметившейся за время управления Временного правительства.

Данная система (образцом которой выступает французская модель 1873 - 1875 гг.) предусматривает активную политическую роль института временного президента (избираемого на год), в руках которого концентрируется вся полнота исполнительной власти - наблюдение за исполнением законов, назначение должностных лиц, издание указов, ведение иностранной политики. Исключение составляет принятие принципиальных международных актов (заключение договоров, объявление войны и заключение мира), которые должны исходить непосредственно от Учредительного собрания. Таким механизмом Кокошкин считал немедленное образование самим Учредительным собранием (еще до принятия конституции) "временной исполнительной власти на началах парламентаризма, на началах ответственного министерства". Важным элементом этой программы являлся поиск консенсуса со всеми политическими силами (в том числе умеренными социалистами) по вопросу о форме власти и характере будущего правительства с целью предотвратить усиление левого экстремизма.

Стремясь избежать превращения Учредительного собрания в Конвент, либеральные конституционалисты усматривали главную задачу Собрания в реализации парламентаризма путем создания ответственного министерства (кабинета министров) и временного главы исполнительной власти (президента), наделенных широкими полномочиями, в том числе в толковании законов (право издания указов) и их оперативного осуществления⁷¹. С устранением кадетской партии из Временного правительства и усилением влияния социалистических партий данная логика, однако, постепенно уступает место декларативным и более идеологизированным концепциям реализации народной воли.

Третья модель предполагает передачу всей полноты исполнительной власти от Конституанты единому органу, который может быть коллегиальным (как исполнительная комиссия во Франции 1848 г.) или единоличным (Тьер в 1871 г.). Недостаток этой системы усматривался либеральными критиками в том, что она "плохо согласуется с неограниченной властью Учредительного собрания". Власть Собрания над правительством, полагали они, может быть обеспечена лишь периодическими сменами последнего в каждом случае несогласия с большинством Собрания, что ведет к крайней политической нестабильности, недопустимой в критической ситуации. Эта задача была решена в особом заключении Юридического совещания под председательством Н. Н. Лазаревского от 21 сентября 1917 г. "О порядке открытия Учредительного собрания и юридическом положении после его открытия Временного правительства". Этот документ, имевший рекомендательный, но достаточно авторитетный характер, решал проблему определенно: "Учредительное собрание ни в каком отношении не заимствует своих полномочий от Временного правительства. Полномочия эти проистекают непосредственно от верховной воли народа. С того момента, как эта воля проявилась организованным образом, роль Временного правительства является по существу оконченной"⁷². Данная доктрина народной воли, устранявшая либеральное правительство от организации законодательной власти, стала основой политического преобразования как во Франции, так и в России, причем в обоих случаях ставила под вопрос сохранение контролируемости перехода к демократии.

Об устройстве власти в переходный период говорит подготовленный заранее конституционный документ - "Проект закона об организации временной исполнительной власти при Учредительном собрании, а также проект формы издания законов при Учредительном собрании"⁷³. Эти общие принципы получили выражение в особом "Законопроекте об организации временной исполнительной власти Российской республики", которой предполагалось поставить на обсуждение Учредительного собрания после его обсуждения избранной комиссией в составе 15 членов Собрания "в 5-часовой срок"⁷⁴. Согласно этому документу, вся полнота исполнительной власти вверяется "временному президенту Российской республики". Несмотря на различные предложения, вопрос о желательной форме правления так и не был окончательно решен до начала Учредительного собрания, послужив поводом для политической дискуссии на тему: конституционная монархия или республика?⁷⁵

При рассмотрении места Конституанты в системе институтов переходного периода важно было рассмотреть эту проблему не только в статике (правовые основы отношений Учредительного собрания и Временного правительства), но и в динамике: а) как будет осуществляться передача власти (теории преемственности власти и ее разрыва); б) будет ли предварительно ограничена деятельность учредительной власти во времени (теории ограничения и самоограничения); в) каков должен быть механизм функционирования всей конструкции в переходный период (вопрос о сроках созыва учредительной власти и причинах задержки с этим).

Рассматривая исторические прецеденты передачи власти от временного правительства к законодательному собранию, русские эксперты, отвечая на первый вопрос, указывали на две основных модели во Франции - 1848 и 1871 гг. В первом случае Временное правительство попыталось определить порядок самого конституирования Учредительного собрания, во втором - правительство национальной обороны принципиально не вмешивалось в работу Учредительного собрания, не считая возможным даже формально открыть его заседания.

Второй вопрос: будет ли предварительно ограничена деятельность учредительной власти во времени или нет? Кокошкин, как мы видели, являлся сторонником теории самоограничения Учредительного собрания. "Учредительное собрание, которое у нас соберется, - разъяснял он, - юридически ничем не будет ограничено в своей компетенции. Но оно должно само очертить круг своих задач и установить срок своей деятельности. Если Учредительное собрание не будет ограничено никаким сроком, то оно будет безответственно перед населением. Как только Учредительное собрание выполнит задачи, непосредственно на него возложенные самим ходом событий, оно должно уступить место тому законодательному порядку, который оно само создаст. Основные задачи Учредительного собрания - определение образа правления и решение неотложных государственных вопросов"⁷⁶.

Третий вопрос: каков должен быть механизм функционирования всей конструкции в переходный период. Важной дилеммой Временного правительства в 1917 г. стал выбор между скоростью созыва Учредительного собрания и тщательностью его юридической и технической подготовки. Идеализм конституционалистов в этом вопросе, который, возможно, имел роковые последствия для страны, выразил Кокошкин. "В высшей степени важен созыв Учредительного собрания как можно скорее, - соглашался он с прагматиками, - но не менее важно осуществление выборов самым правильным образом, чтобы не могло быть потом предъявлено никаких упреков в том, что воле народа не дано было проявиться надлежащим образом"⁷⁷. В ходе обсуждения вопроса в Особом совещании под председательством Кокошкина, неоднократно констатировалась актуальность "вопроса о возможном кратчайшем сроке созыва Учредительного собрания". Препятствием для этого выступали, однако, трудности составления избирательных списков, возложенные на органы волостного и городского местного самоуправления, которые предстояло в свою очередь избрать на основании всеобщего, прямого, равного и тайного голосования⁷⁸.

Таким образом, представленные проекты сходны в одном - наделении Учредительного собрания высшей властью - но они принципиально расходятся в отношении того, как эта власть должна быть распределена в переходный период, а также в том, на каких основаниях она должна быть передана другим (конституционным) властным институтам. Высшая власть Конституанты (согласно представленным проектам) может осуществляться непосредственно этим институтом (система Конвента), может разделяться с учреждениями парламентского типа или, наконец, делегироваться специально созданным органам исполнительной власти. Этими органами в различных проектах выступают Директория (Делегация), Совет министров во главе с его председателем, президент. Первый вариант (всевластной Конституанты), отстаивавшийся левыми партиями, содержит угрозу узурпации власти самой Конституантой; второй, поддерживавшийся либеральными конституционалистами, при всех преимуществах (больший демократизм) содержал опасность создания недееспособного учреждения (учитывая раскол политических сил в самой Конституанте и конструируемом парламенте); третий очевидно, содержал угрозу узурпации со стороны самой исполнительной власти.

Ключевое значение в этой ситуации имело детальное рассмотрение процедур и правовой стороны передачи власти от Учредительного собрания к парламентской системе и анализа самой этой системы, а также решение вопросов преемственности власти и ее разрыва; предварительного ограничения деятельности учредительной власти во времени; а также определения механизма функционирования всей политической конструкции в переходный период, прежде всего - определения временных рамок начала и окончания работы Учредительного собрания, сроков его созыва. Обращение к конституционным проектам 1917 г. показывает, что содержащиеся в них ответы на эти вопросы определялись не только политической (партийной) принадлежностью авторов, но и уровнем их юридической подготовки, способностью (нередко ограниченной) на профессиональном уровне предвидеть долговременные последствия выбора той или иной стратегии.

Тот факт, что ни одна стратегия не решала проблемы исчерпывающим образом, приводил к конструированию различных гибридных (смешанных) моделей. Все они могут быть разделены на менее и более жизнеспособные. К числу нежизнеспособных конструкций следует отнести идеи передачи Конституанте всей полноты власти на неограниченный срок, а также идею комбинировать ее деятельность с парламентскими институтами западного типа. Более реалистической выглядит конструкция создания Конституанты на базе предварительного ограничения ее прерогатив во времени с последующей передачей ее власти временным парламенту и президенту, наделенному исключительной властью на переходный период, с последующей легитимацией этой власти на всеобщих выборах.