Каков порядок разрешения возможных конфликтов: достижение консенсуса, разрыв конституирующей и конституционной власти, ее узурпация

Для анализа конституционных кризисов первостепенное значение имеет разграничение двух таких понятий как конституирующая и конституционная власть. Под первой понимается власть создавать основные нормы т.е. разрабатывать и принимать текст Основного закона. Под второй - зафиксированные в нем политические институты, их компетенция и порядок функционирования. Классическими примерами конституирующей власти являются национальные ассамблеи великих революций, призванные выразить принцип народного суверенитета путем принятия основополагающих конституционных норм. Проблема соотношения конституирующей и конституционной власти оказывается в центре внимания в периоды конституционных кризисов.

Отношения конституирующей и конституционной власти в переходный период могут быть двух типов - конфронтации или сотрудничества. В ходе крупных европейских революций прошлого (Английской, Американской, Французской революции 1848 г.) это практически всегда конфронтация. В условиях современных переходных периодов это часто сотрудничество. В отличие от Учредительных собраний европейских революций Нового времени, классической формой которых является французский революционный Конвент, Конституционные ассамблеи современных развивающихся стран, созываемые в момент кризисов, часто не противостоят власти, но организуются в соответствии с ее интересами и в ее поддержку. Позиция национальных ассамблей в условиях кризисов зависит от того, являются они едиными или расколотыми; выступают выразителями оппозиционных настроений или инструментом конституционной интеграции. Возможно реконструировать три конфликтных ситуации: во-первых, раскол самой конституирующей власти - конфликт между двумя ее центрами; во-вторых, конфликт между Конституантой и Временным правительством; в-третьих, конфликт, связанный со стремлением исполнительной власти к узурпации полномочий вопреки воле Конституанты (безотносительно к легитимности возникновения обоих).

Первая ситуация - раскол самой конституирующей власти. В России дилемма выражалась вопросом: Учредительное собрание или Съезд советов? Самая острая форма подобного конфликта выражается в создании двух конкурирующих центров конституирующей власти, того, что можно определить как конституционное двоевластие. Так было в России в 1993 г., где действовали одновременно два центра по разработке Конституции - Конституционные комиссии Верховного совета и президента. Они составили два различных проекта будущей конституции, которые так и не удалось примирить путем консенсуса. Данная ситуация воспроизводит опыт предшествующей версии конституционного дуализма 1917 г., когда Учредительному собранию противостояла качественно иная концепция учредительной власти. Раскол Конституант и появление альтернативных центров конституирующей власти имел место и в других странах, где борющиеся стороны придерживались совершенно различных интерпретаций действующей конституции (например, в ходе Гражданской войны в США) или стратегий ее изменения (например, в ходе принятия конституции Ирана), а иногда и создавали две Конституанты (Коста-Рика). В ряде случаев отказ от участия в работе Конституанты или выход из нее означал раскол государства (например, отказ Мусульманской лиги участвовать в работе Конституционной ассамблеи Индии и создание вслед за тем нового государства Пакистан).

С этих позиций возможно переосмысление российского двоевластия 1917 г. В России 1917 г. реализация концепции Учредительного собрания должна быть поставлена в контекст соотношения этого института с другими центрами власти - законодательной (представленной Государственной Думой и Государственным Советом, позднее такими институтами как Демократическое совещание, ВСРР, Предпарламент), а также институтами исполнительной власти (Временное правительство). Совет республики - так называемый Предпарламент⁷⁹ после ухода из него большевиков не смог выполнить свою функцию достижения межпартийного консенсуса. "Предпарламент, - считает М. В. Вишняк, - был обреченным учреждением, фатально приближавшимся к своему концу, несмотря на всю развитую им деятельность по лучшим образцам западноевропейского парламентаризма. Разгон Предпарламента входил в разработанную большевиками программу захвата власти и был приведен в исполнение в роковой для истории России день 25 октября"⁸⁰.

Соотношение Учредительного собрания с Советами - проблема, решение которой включало несколько концепций: их взаимоисключающий характер, комбинирование в виде двух палат, постепенная (поэтапная) передача власти от одного органа другому. Анализ советов как формы организации государственной власти всегда затруднялся тем обстоятельством, что они, собственно, властью не являлись. Представляя собой первоначально спонтанно возникшие в условиях распада государства органы коллективного обсуждения социально-политических проблем, советы оказались крайне неконструктивны в качестве административного института управления, проявляя себя главным образом в сфере уравнительного перераспределения экспроприируемых материальных благ. Советы, будучи крайне традиционалистскими и громоздкими органами, лишенными упорядоченной процедуры принятия решений, всегда нуждались, поэтому, в некой дополнительной внешней организующей силе, причем генетически тяготели прежде всего к силе авторитарной. В результате этого они стали исключительно важной опорой большевистской диктатуры, являясь одновременно ее формальным демократическим прикрытием и, в то же время, эффективным приводным рычагом влияния на массы. В западной литературе эти особенности советов и их место в политической системе были рассмотрены в перспективе генезиса однопартийной системы⁸¹.

Нас здесь более интересует вопрос о советах как декларативной (или номинальной) альтернативе Учредительному собранию и возможности создания реально функционирующей парламентской демократии. Интересную возможность для этого дает сопоставление мнений французских и русских аналитиков, разглядевших существо "советской демократии" уже в момент ее конституирования. Созыв Конституционной ассамблеи, по мнению автора аналитического донесения из Петрограда от 11/24 января 1918 г., был не только последней надеждой на спасение страны, но и, в известном смысле, самой революции⁸². Однако после осуществления переворота 25 октября/7 ноября 1917 г. большевики, ранее выступавшие за созыв Учредительного собрания (надеясь получить большинство в нем), выдвинули доктрину "пролетарского суверенитета", политическим выражением которого стал тезис о передаче власти советам. Проблема двоевластия выступила, как вполне реальная в аналитической записке для министра "Note pour le ministre" от 25 марта 1917 г. "Последние новости из России, - говорится здесь, - являются тревожными. С этого момента можно и следует ожидать худших событий. Становится все более и более ясно, что Временное правительство не справляется с ситуацией и что "Комитет рабочих и солдат", который заседает в Таврическом дворце, завоевывает каждый день новое пространство⁸³. Среди людей, составляющих Кабинет, многие являются интеллигентными, преисполненными добрых намерений и также энергичными; но никто не имеет опыта управления. В случае, если они сохранят власть, нет ни малейшей надежды, что они смогут осуществлять ее эффективно". В свою очередь "Комитет рабочих и солдат" - "это анархия, но анархия, в лоне которой могут свободно распространяться все влияния, без всякого сомнения, влияния германских агентов и, возможно, также прежнего правительства".

Рассматриваемый конфликт был не просто отражением существования двух центров власти, но и различия в представлениях о перспективах конституционного самоопределения: "Весь семнадцатый год, - отмечал Б. Соколов - по существу являл собою борьбу скрытую и явную между Советами и Временным правительством, которое представляло собою своего рода носителя идеи "парламента". Если массы больше тяготели к советской системе, которая "была им понятнее в своей примитивности", правительство и либеральная интеллигенция отстаивали Учредительное собрание. Большевистская партия чрезвычайно умело воспользовалась этой двойственностью революционной демократии и выдвигая лозунги, то один, то другой, углубляла этот конфликт, который назревал между сторонниками парламентаризма и советов"⁸⁴.

Вторая ситуация возникает в случае конфликта Конституанты с временной исполнительной властью. В основе конфликта может быть, с одной стороны, стремление к узурпации Конституантой всей полноты власти в стране ("Долгий парламент" в Англии, Конвент во Франции, Конституционная ассамблея в Израиле), с другой стороны, аналогичное стремление исполнительной власти. Известны случаи узурпации власти Конституантами, преследующими собственные властные амбиции. Примером может служить Конституционная ассамблея Израиля, которая будучи избрана в 1947 г. исключительно для разработки Конституции, провозгласила себя конституционной властью (первым парламентом) так и не приняв Основного закона. Данная проблема достигла большой остроты и в ряде стран Восточной Европы, поскольку вопрос о принципах создания конституирующей власти стал конфликтной областью между старой партийной номенклатурой и сторонниками либеральных конституционных реформ.

Почему российская революция, в отличие от Французской, не знала такой формы правления, как система всесильного революционного Конвента, хотя именно большевики считали ее оптимальной для установления своего господства на манер якобинцев? Формирование конфликта учредительной власти и правительства большевиков, возникшего в результате государственного переворота под лозунгом ускорения созыва Конституанты, определялось неспособностью большевиков установить контроль над Конституантой легальными методами. Мы располагаем чрезвычайно профессиональным анализом конфликта, проведенным французскими аналитиками непосредственно в ходе его разворачивания. Противостояние нового правительства и Учредительного собрания зафиксировано в телеграмме Ж. Нуланса от 24 декабря 1917 г.: "Конституанта плагиатировала французскую революцию, большевики объявляют, что если Конституционная ассамблея соберется без их разрешения, они противопоставят ей другую национальную ассамблею, составленную из большевистских депутатов, представителей Центрального исполнительного комитета советов рабочих и солдат и делегатов крестьянского съезда"⁸⁵.

Характеризуя политическую ситуацию в канун большевистского переворота, французский аналитик обращает внимание на призывы большевиков созвать Съезд советов до Учредительного собрания, борьбу по этому вопросу в ЦИК советов. "Не нужно строить иллюзий, - подчеркивает он, - если этот Съезд соберется, то большевистская тенденция будет там преобладающей. Это общее мнение"⁸⁶. Автор данного документа сообщает о своем разговоре с личным секретарем министра-президента Питиримом Сорокиным, который заявил об этом "без обиняков".

Интересны данные о противодействии руководства советов идее большевиков о созыве съезда. "Сильная оппозиция созыву съезда" проявилась с самого начала, прежде всего со стороны части солдатской секции самого ЦИК и затем со стороны Центрального комитета крестьянских депутатов, причем и те и другие считали, что еще не пришел момент отвлекать людей с фронта и мешать избирательной кампании в Учредительное собрание. Все "фронтовые" и "армейские" комитеты высказались в этом смысле, особенно армейские комитеты Северного фронта. Благодаря расширению этой оппозиции стало очевидно, что планировавшийся на 20 октября/2 ноября Съезд советов не сможет быть собран к этой дате. В результате он был перенесен на 25 октября/7 ноября. "Соберется ли съезд к этой новой дате? - размышляет наблюдатель. - Это возможно. Если судить по числу очень многочисленных лиц, воздержавшихся от оппозиции съезду, он возможен, как и то, что только большевики будут принимать в нем участие!". Однако трагизм ситуации видится ему в том, что вообще никакая партия (ни эсеры, ни большевики) не выражают волю населения страны. "Весь опыт революции, каждый день и в каждом конкретном случае, учит нас, что в России абсолютно нет политических партий". Вместо западных партий в России существуют политические объединения, планирующие в облаках теории, демагогически связанные с совершенно аморфными в политическом отношении массами и не отражающие ни волю, ни тенденции этих масс.

Захват власти большевиками был осуществлен таким образом, что суть происшедшего переворота не сразу была адекватно понята современниками: многие полагали, что в основе - конфликт Советов с Временным правительством, в то время как на деле речь шла об узурпации власти большевиками, направленной в конечном счете против Учредительного собрания. Например, французский морской атташе послал своему начальству в Париж 7 ноября 1917 г. следующую телеграмму: "Большевистское движение, руководимое неким Троцким, президентом Совета, кажется, достигло успеха. Правительство Керенского не является более хозяином положения. Говорят, что Керенский арестован. Министерство еще не образовано. Перестрелки на улицах Петрограда. Ситуация тяжелая"⁸⁷.

Соотношение трех политических сил - Учредительного собрания, потенциально являющегося высшим органом власти, Советов и нового "правительства дуумвирата Ленина-Троцкого" - стало главной проблемой, интересовавшей французскую военную миссию в связи с большевистским переворотом. Тактика большевистского правительства, - суммировал французский аналитик, - состоит в том, чтобы упреждать противника и ставить его перед свершившимся фактом. Вопрос об организации правительства должно было решить Учредительное собрание; большевики созвали Второй Съезд советов, избранный "в свойственной им манере", который до Учредительного собрания передал власть советам. Перед тем, как это решение Съезда советов состоялось, они арестовали правительство Керенского и присвоили власть себе. Они подтвердили свою волю провести выборы в Конституанту, однако, не ожидая результатов и действуя с помощью простых декретов, юридически закрепили решение наиболее фундаментальных вопросов (аграрного вопроса, рабочего "контроля" на предприятиях и т.д.) с тем, чтобы поставить Конституанту перед свершившимся фактом⁸⁸: "Государственный переворот 7 ноября, - подчеркивал Керенский, - решил судьбу Учредительного собрания. Впрочем, этого сразу не понял никто - ни народ, ни лидеры антибольшевистских демократических партий. Они даже не представляли себе возможности покушения большевиков на суверенное волеизъявление народа, которое предстояло выразить Учредительному собранию"⁸⁹.

Третья ситуация может быть определена как ограничение конституирующей власти внешней силой. В некоторых случаях, как было показано, имеет место внешне независимая конституирующая власть, которая свободно разрабатывает текст новой конституции. Однако на последнем этапе эта конституция претерпевает существенные изменения. Так было в послевоенных Германии и Японии, где разработанные проекты конституций не встретили первоначально поддержки американских оккупационных властей и под их влиянием претерпели существенные изменения. Так было в Иране, где разработанный Конституантой проект был отвергнут духовенством, в Бразилии, где первоначально разработанный проект парламентской республики не встретил поддержки президента и армии и не был допущен к обсуждению. Так было в Нигерии, где Учредительное собрание, весьма умеренное по своему составу, разработало проект конституции, который не устроил военных и был подвергнут цензурированию по важным для них вопросам.

Разгон большевиками Учредительного собрания выступает примером радикального воздействия на Конституанту со стороны внешней силы, причем это воздействие носило вполне деструктивный характер и, в отличие от рассмотренных выше случаев, было осуществлено практически до появления четко сформулированного конституционного проекта. Механизм конфликта наиболее определенно выявился в ходе столкновения различных подходов к выработке основных законов. Большевики предложили Конституанте утвердить без дискуссий разработанный ими основной документ - "Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа", согласно которой вся власть номинально передавалась трудящимся и их представителям в советах, т.е. самим большевикам. В альтернативной программе эсеров содержалась иная, оппозиционная большевикам, концепция решения вопроса о власти - подчеркивалась автономность советов. Главной причиной, по которой массы не поддержали Учредительное собрание, являлась их политическая неискушенность: обещания мира и хлеба заставили их забыть о принесенных в войне жертвах, признать авторитарно-демагогический режим диктатуры пролетариата, ведущий к гражданской войне, как результат "классовой войны" и обещания лучшей жизни.

В этой перспективе судьба Учредительного собрания оказалась предрешена. "Конечно, - говорил Ленин Троцкому, - было очень рискованно с нашей стороны, что мы не отложили созыва, очень, очень неосторожно. Но, в конце концов, вышло лучше. Разгон Учредительного собрания Советской властью есть полная и открытая ликвидация формальной демократии во имя революционной диктатуры. Теперь урок будет твердый"⁹⁰. Роспуск Учредительного собрания определялся в конечном счете одной причиной - стремлением большевиков (прежде всего Ленина) сохранить власть, которая в условиях преодоления кризиса двоевластия становилась самостоятельной интегрирующей ценностью⁹¹. Роспуск Учредительного собрания как шаг вполне беспринципный вызвал поэтому резкую критику не только со стороны либеральных оппонентов большевизма, но и немногочисленных союзников большевиков в интернациональной социал-демократии, в частности, Р. Люксембург⁹². Речь шла о проявлении двух различных концепций социальной демократии, одна из которых включала в это понятие идею формальных ("буржуазных") прав человека, а другая полностью отрицала их во имя установления фактического равенства, интерпретируя диктатуру пролетариата как принципиальный отказ от права и установление режима неограниченного произвола. Эта концепция нашла выражение в идее о "республике советов" как высшей форме демократии по сравнению с Учредительным собранием⁹³. Разгон Учредительного собрания обычно считают, наряду с Октябрьским переворотом, "главным преступлением большевиков против демократии"⁹⁴.

О сохранении важности института Учредительного собрания для самосознания общества говорит воспроизводство требований его созыва в ходе Гражданской войны⁹⁵ и антибольшевистского движения⁹⁶, конституционное закрепление обязанности новой власти по скорейшему созыву Учредительного собрания⁹⁷, оценка выступлений против его членов как бонапартистского переворота⁹⁸, повторное выдвижение лозунгов его созыва во время Кронштадтского и Тамбовского восстаний⁹⁹, попытка возродить его в эмиграции¹⁰⁰ и, наконец, актуализация этой идеи в период перестройки в СССР¹⁰¹.