Раздел 3. Нормативно - правовое обеспечение работы с электронными документами Лекция №5 Современная правовая основа отбора на хранение или уничтожение электронных документов

Современная правовая основа отбора на хранение или уничтожение электронных документов: Федеральный закон "Об информации, информатизации и защите информации", "Основы законодательства Российской Федерации об Архивном фонде Российской Федерации и архивах", "Положение об Архивном фонде Российской Федерации", Закон "Об авторском праве и смежных правах", Закон "О правовой охране программ для электронно-вычислительных машин и баз данных", а также соответствующие законодательные и нормативные акты субъектов Федерации и муниципальных образований

Электронные документы (ЭД) рассматриваются нами в соответствии с действующим определением документа (документированной информации) как зафиксированной на материальном носителе информации с реквизитами, позволяющими ее идентифицировать.

Правовой основой отбора ЭД на хранение или уничтожение в России является Федеральный закон "Об информации, информатизации и защите информации", "Основы законодательства Российской Федерации об Архивном фонде Российской Федерации и архивах", "Положение об Архивном фонде Российской Федерации", Закон "Об авторском праве и смежных правах", Закон "О правовой охране программ для электронно-вычислительных машин и баз данных", а также соответствующие законодательные и нормативные акты субъектов Федерации и муниципальных образований. В них формулируется представление об едином информационном пространстве России независимо от формы собственности на информационные ресурсы, формировании и защите государственных информационных ресурсов. Организации и граждане, обязанные представлять документированную информацию для формирования государственных информационных ресурсов, определяются в соответствии с действующим российским законодательством;*8 предусматривается наличие перечней представляемой в обязательном порядке документированной информации и перечней организаций, ответственных за сбор и обработку федеральных информационных ресурсов, уже на стадии регистрации юридических лиц.

В архивном законодательстве специально не оговариваются вопросы оценки и отбора ЭД. В "Положении об Архивном фонде Российской Федерации" указан только срок временного хранения (в течение 5 лет) документов на машинных носителях, относящихся к государственной части АФ РФ, в организации - создателе. В то же время Архивный фонд РФ рассматривается как совокупность документов, отражающих материальную и духовную жизнь ее народов, что предполагает включение в его состав архивных фондов и архивных документов независимо от источника их образования, вида носителя, места хранения и формы собственности, т.е. как часть информационных ресурсов страны, в состав которых входят и ЭД. Следовательно, на ЭД распространяются все действующие нормы законодательства.

Представление об информационных ресурсах как "отдельных документах и отдельных массивах документов, документах и массивах документов в информационных системах" дополняются нормами, обеспечивающими права собственности на отдельные документы и отдельные массивы документов в информационных системах. Информационные ресурсы рассматриваются также как элемент состава имущества и объект права собственности. Наличие государственных и негосударственных информационных ресурсов применительно к ЭД, заставляет обращать особое внимание на работу с ними, в том числе защиту от искажений на всех стадиях "жизненного цикла". Отсюда соответствующие требования к ИС как базе проведения отбора.

В соответствии с законом порядок документирования информации устанавливается органами государственной власти, ответственными за организацию делопроизводства, стандартизацию документов. Особенности "жизненного цикла" ЭД (прямая преемственность = переход от создания к хранению и использованию) позволяет распространять указанное положение и на архивное дело.

В основе отбора ЭД на хранение лежит признание за ними юридической силы. Придание документу, полученному из автоматизированной информационной системы, юридической силы осуществляется после его подписания должностным лицом.*1 Юридическая сила документа, хранимого, обрабатываемого и передаваемого с помощью автоматизированных информационных и телекоммуникационных систем, может подтверждаться электронной цифровой подписью.

Данный анализ показал, что основа экспертизы ценности ЭД и комплектования ими архивов с точки зрения права имеется.

Из числа стандартов и руководящих документов по работе с ЭД с точки зрения оценки и отбора следует назвать ГОСТ 6.10.4-84 и РД 50-613-86, а также "Информационные технологии. Комплекс стандартов на автоматизированные системы" (М., 1991), определяющие необходимые реквизиты ЭД, порядок их отбора, хранения, уничтожения; общие положения, виды, комплектность документов при создании АС и т.д. Ряд пунктов ГОСТ 6.10.4-84 вызывает вопросы или явно не соответствует задаче приема ЭД на постоянное хранение. В первую очередь это п. 4.1. В соответствии с ним можно проводить изменения подлинников документа организацией - создателем. По сути дела практическое применение данного положения может привести к отсутствию архивов как таковых, превратив их в лучшем случае в оперативные центры постоянно меняющейся информации. Пункт 2.6 не может быть реализован на практике, так как не все виды документов унифицированы и отсутствие соответствующего кода создаст трудности при индексировании документов. Тоже с п. 3.4, определяющим создание копий ЭД.

РД 50-613-86. Методические указания по внедрению и применению ГОСТ 6.10.4-84 "УСД. Придание юридической силы документам на машинном носителе и машинограмме, создаваемым средствами вычислительной техники. Основные положения".

ГОСТ 6.10.4-84. "УСД. Придание юридической силы документам на машинном носителе и машинограмме, создаваемым средствами вычислительной техники. Основные положения".

Хранение ЭД ведет к постоянной перезаписи. В соответствии с п. 3.4 архив будет хранить только копии ЭД. Указанные положения столь серьезны, что требуют срочного приостановления действия данного ГОСТа и пересмотра его положений как первоочередной задачи в работе с ЭД архивных учреждений.

Стандарты и руководящие документы на автоматизированные системы и программы позволяют архивистам определить все исходные параметры для оценки АС, провести классификацию АС, определить виды и комплектность документации и т.д. В то же время ясно, что архивисты должны быть подключены к проектированию АС уже на стадии формулирования требований к АС, затем - на стадии создания ТЗ.

Нормативно-методическое обеспечение приема ЭД на хранение можно считать разработанным применительно к НТД, и в тоже время в общем виде - к любой документации. Еще в 80-е годы был определен порядок оперативного хранения МЧД*1 до проведения экспертизы ценности и передачи документов на архивное хранение. "Примерное положение об архиве (архивной службе) документов на машинных носителях учреждения, организации, предприятия" (М., 1990) не потеряло своего значения и в настоящее время. Оно определяет состав документов, подлежащих хранению (в том числе и управленческую документацию). Функции и задачи архива с учетом необходимых в настоящее время уточнений могут быть использованы в практике современной работы.

В настоящее время основу комплектования архивов ЭД составляет "Порядок отбора и приема на архивное хранение документов, созданных средствами вычислительной техники. Основные положения" (М., 1996). В целом они определили все аспекты, исходя из правовых норм, с учетом практики сегодняшнего дня. Объект экспертизы - АС либо конкретные БД, подсистемы АС, виды обеспечения, изолированные файлы, отдельные ДМН.

Критерии оценки общие и специфические разработаны ранее главным образом применительно к НТД. Видимо, управленческие документы потребуют их уточнения, также как и состав сопроводительной документации. Разработанная в республике Беларусь "Примерная инструкция по работе с машиночитаемыми документами в организациях, на предприятиях и в ведомственных архивах республики Беларусь" (М.,1996), в целом, во многом аналогична указанным выше отечественным документам. Шаг вперед по сравнению с ними указание о перезаписи МЧД на машинный носитель архива и возврат ведомственным архивам их носителя.

Архивисты уже рассматривали АС с точки зрения их ценности как продукта научно-технического прогресса. В настоящее время ставится задача комплексной оценки АС как программного продукта и содержательной (информационной) части. При этом специфические критерии ценности ДМН будут базироваться на критериях оценки состава, содержания документов и их сохранности.

Основное пособие по отбору управленческих документов "Перечень типовых документов, образующихся в деятельности госкомитетов, министерств, ведомств и других организаций, предприятий, с указанием сроков хранения" (М.,1989), как отмечалось во всех имеющихся разработках, по ЭД является основой определения сроков хранения ЭД.

Определение основных проблем экспертизы ценности ЭД и комплектования ими архивов строится на основе изучения опыта имеющегося в зарубежной и отечественной литературе. Практический опыт (особенно отечественный) пока незначителен.

Выделяются теоретические, методические и практические вопросы. Особенностью их решения применительно к ЭД является заимствование (или отсылка) к положениям (требованиям) других направлений архивоведения, а также документоведения. Активная роль архивистов, на наш взгляд, как постановщиков задач при проектировании АС, не должна подменять специфические функции математиков, программистов. Данное положение совмещает две наметившиеся уже точки зрения по этому поводу. Повышение профессиональной подготовки не снимается с повестки дня. В будущем профессия архивиста явно дополнится профессиональной подготовкой в области информационных технологий в более широком объеме.

Постановка проблем работы с ЭД не связана с невозможностью использования прежних теоретических представлений. Речь идет об их развитии или несколько иной интерпретации. Еще в конце 80-х начале 90-х годов архивисты подчеркивали общую основу работы с традиционными документами и МЧД, а специфику МЧД связывали с порядком их приема на хранение.

Теория ценности документной информации едина для всех видов (категорий) документации. Постановку большинства проблем вызывают особенности ЭД. Отдельные элементы ЭД в базе данных хранятся раздельно. Только при получении команды программы компьютер из базы данных выбирает сведения, которые после их выдачи на монитор или в виде распечатки становятся документом. Так рождается проблема аутентичности и читабельности. Примерно ту же проблему создает электронная почта.

Возможность многократного использования ЭД порождает опасность "стирания" информации; возможность искажения в процессе хранения порождает изменение информации ЭД; ограниченный срок годности носителя ведет к перезаписи информации, следовательно, также возможности искажения информации; необходимость дублирования информации ставит ту же проблему; необходимость приема сопроводительной документации ведет к росту объема и видового состава принимаемых документов. Все это находит выражение в основных проблемах работы с ЭД, в целом: аутентичности и защите информации на всех этапах их "жизненного цикла".

Дискуссии зарубежных архивистов о ценности ЭД, основанные на представлении об ее изменении с течением времени, т.е. замене постоянной ценности на долговременную, в отечественном архивоведении рассматриваются в иной плоскости - как проведение целевой экспертизы ценности документов, хранящихся в архивах. Представляется, что в основе зарубежного подхода все же лежат субъективные и идеологизированные интересы использования или стоимостные моменты. Для отечественного архивоведения до последнего времени более характерной была идея отказа от экспертизы с приходом ЭВТ, т.е. миф их полного приема.

Отечественное архивоведение опирается в оценке документов на общенаучные принципы историзма, системности, целостности. Принципы системности и целостности - основа существования ЭД как таковых, находят более или менее полное выражение при создании АС (автоматизируется весь процесс документирования или их отдельные функции). Принцип историзма лежал все это время вне. поля зрения проектировщиков АС, так как не требовался при решении задач оперативного хранения документов. С точки зрения классического применения - отражения в документах, отбираемых на хранение всего процесса возникновения и развития документов, АС не рассматривались до самого последнего времени.

Необходимость оценки и отбора ЭД уже с практической точки зрения (прием или возможное уничтожение целого пласта документов) привлекает внимание к базовым положениям (критерии, формы приема, методика приема). Следует отметить, что имеющиеся работы по вопросам ЭД рассматривают эти положения под углом зрения зарубежной практики и терминологии.

Вопрос о копийности электронных документов важен, в первую очередь, с правовой точки зрения, при обеспечении юридической силы документов. Для архивистов этот вопрос представляет интерес также в связи с необходимостью отбора документов на хранение и снижения объема хранящейся документации.

Итак, как же имеющиеся источники и литература рассматривает понятия: подлинник, дубликат и копии документа? Ответ на этот вопрос во многом зависит от того, что подразумевается под документом - "материальный объект" или "зафиксированная информация". Если имеют в виду "объект", то одним из условий при определении статуса документа является его фиксация на отдельном носителе информации. Именно с этих позиций рассматривает электронные документы ГОСТ 6.10.4-84 "Придание юридической силы документам на машинном носителе (ДМН) и машинограмме, создаваемым средствами вычислительной техники".

По этому ГОСТу подлинник и дубликат отличаются лишь своими реквизитами, прямо указывающими на статус документа и на время его записи: подлинник - "первая по времени запись документа на машинном носителе", дубликаты - "все более поздние по времени, аутентичные по содержанию записи документа на машинном носителе". При этом остается неясным, должны ли подлинник и дубликаты записываться на разные носители или допускается запись на один носитель? Копии ДМН аутентичны подлиннику или дубликату по содержанию, но отличаются от них как указанными реквизитами (зафиксированным статусом и временем записи), так и тем, что "являются документами, переписанными с подлинника или дубликата документа на машинном носителе на другой носитель информации". Опять-таки неясно, что идентифицирует копию: то, что она переписана с подлинника или дубликата, или то, что она переписана на другой носитель, или и то, и другое?

Указанный подход был оправдан в первой половине 80-х годов, когда электронная информация создавалась в оперативной (временной) памяти ЭВМ и для ее сохранения была необходима запись на постоянные носители. Поэтому ДМН учитывались, хранились и использовались как, например, отдельные бобины с магнитной лентой. Для того, чтобы сделать копию нужно было поместить бобину в ЭВМ, считать информацию в оперативную память, а затем записать документ на новый носитель.

С тех пор компьютерные технологии ушли далеко вперед. Компьютеры стали выпускать с постоянным накопителем электронной информации - так называемым "жестким диском" или "винчестером". За редким исключением, запись информации теперь производится один раз и сразу на жесткий диск. Именно этот электронный документ следует считать подлинником. Дубликаты ЭД (в терминах ГОСТ 6.10.4-84) можно получить, если делать последовательно несколько записей из оперативной памяти компьютера, в том числе на внешние носители. Это будут документы с одинаковым временем создания, но разным временем записи.

Любую перезапись уже существующих документов, и тем более на внешние носители информации, в свете указанного ГОСТа нужно рассматривать как создание копии ЭД. Однако в таком случае подлинник, записанный на жесткий диск, оказывается совершенно не "транспортабелен", а информационный обмен следует расценивать как передачу и получение (по сетям или с помощью внешних носителей) не самого электронного документа, а его копии. Таким образом, с правовой точки зрения такие учреждения, как суды и архивы, в своей деятельности будут оперировать электронными документами, "далекими" от оригинала.

Сложной представляется проблема идентификации копий электронных документов (если, конечно, название файла не указывает на его статус). О статусе ЭД легче всего узнать по его реквизитам. Но ведение реквизитов возможно лишь в информационных системах, которые были специально разработаны для управления электронным документооборотом. При этом реквизиты делопроизводственного характера чаще всего содержатся в базе данных, отдельной от документа. Широко распространенные офисные программы, предназначенные для манипулирования компьютерными файлами,*1 устроены по-другому: они оперируют реквизитами, характеризующими состояние не документа, а файла. Проблемы возникает, когда с их помощью копируют документы, созданные в программных продуктах 5-6-летней давности, т.к. возникают копии, совершенно идентичные по реквизитам файла. Как расценивать такие экземпляры электронных документов. Что это - подлинники, дубликаты или копии? По крайней мере, ГОСТ 6.10.4-84 не дает ответа на этот вопрос.

Современные офисные программы (например, входящие в программные пакеты Microsoft Office 95/98/NT) продуцируют более совершенные электронные документы. В их состав входят описательные карточки с реквизитами, характеризующими, в частности, время открытия и время создания документа (раздел "Свойства / Статистика"), адресацию файла на носителе информации (т.е. директорию хранения), время первой записи и время последней записи в файл ("Свойства / Общие"). По этим реквизитам можно установить всю последовательность копирования завершенных документов. Из оперативной памяти возможна запись лишь одного документа - подлинника; все остальные записи - копийные.

Если копирование происходило через "Диспетчер файлов", возникают дубликаты документа, т.к. изменяются адресация и время первой записи. Если копировали непосредственно из прикладной программы (через "Сохранить как"), появляются копии документа, т.к. меняются все реквизиты за исключением времени первой записи. Таким образом, различие между подлинником и дубликатом определяется по времени записи на носитель, между дубликатом и копией - по времени открытия и времени создания документа. Характерно, что разработчики программного обеспечения рассматривают электронный документ с "информационной", а не с "объектной" точки зрения. Для них не имеет значения, на одном носителе записаны его копии или на нескольких; главное, чтобы запись производилась в разных директориях.

Как уже отмечалось, ГОСТ Р 51141-98 "Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения" также рассматривает понятие документа с "информационной" точки зрения. Копийность документов раскрывается в нем в следующих кратких и сухих формулировках: "Подлинник (официального) документа - первый или единичный экземпляр официального документа. Дубликат документа - повторный экземпляр подлинника документа, имеющий юридическую силу. Копия документа - документ, полностью воспроизводящий информацию подлинного документа и все его внешние признаки или часть их, не имеющий юридической силы. Заверенная копия документа - копия документа, на которой в соответствии с установленным порядком проставляются необходимые реквизиты, придающие ей юридическую силу".*1 Таким образом, опять-таки разница между подлинником и дубликатом заключается в разном времени фиксации (записи) документируемой информации, а своеобразие копии, лишь воспроизводящей внешние признаки оригинала,*2 состоит в том, что это совершенно самостоятельный документ с собственной датой создания, однако не имеющий юридической силы.

Казалось бы отношения между "подлинником электронного документа", "дубликатом электронного документа" и "копией электронного документа" должны быть чисто формальные, зависящие только от времени фиксации на носителе информации. Однако остается вопрос о компетенции при создании и передаче дубликатов и копий документов. Создание дубликата документа находится в исключительной компетенции той организации, которая создает подлинник. Это гарантированно набором необходимых делопроизводственных реквизитов: бланком документа, визами, печатью организации, подписью ответственного лица. Не всякая организация или лицо имеют право создавать копии документов, что также гарантируется набором реквизитов. То есть речь идет о выработке системы реквизитов для идентификации ("заверений копий") электронных документов.

Проблема состоит в том, где и как следует размещать эти реквизиты? Если их инкорпорировать в "тело" файла, содержащего документ, то при их изменении (например, одного из грифов) нарушится целостность документа:

изменится время его создания, а значит исчезнет гарантия аутентичности его содержания. Пока что производители систем электронного делопроизводства идут по пути создания описательных карточек с реквизитами документов.