Конституція України: структура та загальна характеристика. Порядок прийняття та внесення змін до Конституції України.
Історія розвитку Конституції України.Першою Конституцією України є конституція Пилипа Орлика. Пам’ятками політико-правової думки українського народу є також статті та інші акти Б. Хмельницького. Першим актом, який безпосередньо започаткував національне конституційне право України, можна вважати ІV Універсал Української Центральної Ради (1918). Він політико-правовим чином сформував, проголосив Україну як незалежну, самостійну і суверенну державу. На основі Універсалу було розроблено цілий ряд документів українського ренесансу, зокрема Конституцію УНР 1918 р., яка хоч і не була введена в дію, однак стала своєрідним акумулятором традицій надбань українського правничого досвіду.
Варто зазначити, що тогочасний український конституціоналізм досить плідно використовував прогресивні надбання світового конституціоналізму. Проте цей період розвитку тривав недовго і був перерваний затвердженням Конституції УРСР 1919 р. Ця Конституція була своєрідною рецепцією, певною мірою дублікатом Конституції РРФСР 1918 р., у сукупності з якою вона стала основним джерелом українського радянського державного права; хоча про дійсно національне конституційне право в Україні не могло бути й мови ні за формою, ні за змістом (тогочасна Україна була квазідержавою, право якої за змістом було декларативним, політичним, формальним). Панування радянської концепції конституціоналізму було припинено з прийняттям в 1990 р. Декларації про державний суверенітет та Акта проголошення незалежності України в 1991 р. Ці документи стали віхою, яка започаткувала народження нового українського права.
Важливе значення для характеристики Основного закону має структура конституції — прийнятий у ній порядок, за допомогою якого встановлюються визначена система групування однорідних конституційних норм у розділи, глави та послідовність їх розташування. Як правило, конституція містить преамбулу, основні положення, перехідні положення, що регламентують порядок вступу в силу нової конституції, дії законів, прийнятих до її прийняття, термін повноважень органів державної влади, сформованих до прийняття конституції. У конституції можуть міститися які-небудь складові частини, що представляють собою окремі чи документи частини документів. Так, наприклад, складовою частиною Конституції УРСР 1918р. була Декларація прав працюючої й експлуатованої людини.
В основі узагальнення конституційних норм у єдині комплекси — глави, розділи лежить подібність предмета регулювання, — тобто ті суспільні відносини, на які впливає дана норма. Послідовність розташування таких комплексів всередині конституційного тексту залежить від декількох факторів: значимості тих або інших відносин, взаємозв‘язку норм, логічної послідовності викладу. Попередні положення, в ідеалі, повинні визначати наступні, а останні – логічно випливати з перших, приватні (дрібні) положення повинні слідувати за більш загальними, уточню вальні – за основними. Так, наприклад, Конституція України поставила розділ про основні права, свободи та обов‘язки людини і громадянина на друге місце, хоча в ряді зарубіжних країн ці норми відкривають конституцію, а в Конституції УРСР 1938 вони були на одному з останніх місць.
Конституція України складається з преамбули, 15 розділів та з 161 статті. Перший розділ і складає власне конституцію. Перший розділ конституції „Загальні засади” – є певною „конституцією в конституції” – жодні інші положення Конституції не можуть суперечити загальним засадам.
Розділ І “Загальні положення” включає 20 статей (ст.ст. 1-20).
Розділ ІІ “Права, свободи та обов’язки людини і громадянина” складається із 48 статей (ст.ст. 21-68).
Розділ ІІІ “Вибори. Референдум” включає 6 статей (ст.ст. 69-74).
Розділ ІV “Верховна рада України” (ст.ст. 75-101).
Розділ V “Президент України” (ст.ст. 102-112).
Розділ VІ “Кабінет Міністрів України. Інші органи виконавчої влади” (ст.ст. 113-120).
Розділ VII “Прокуратура” (ст.ст. 121-123)
Розділ VIII “Правосуддя” (ст.ст. 124-131).
Розділ ІХ “Територіальний устрій України” (ст.ст. 132, 133).
Розділ Х “Автономна Республіка Крим” (ст.ст. 134-139).
Розділ ХІ “Місцеве самоврядування” (ст.ст. 140-146).
Розділ ХІІ “Конституційний Суд України” (ст.ст. 147-153).
Розділ ХІІІ “Внесення змін до Конституції України” (ст. 154-159).
Розділ ХІV “Прикінцеві положення” (ст.ст. 160, 161).
Розділ ХV “Перехідні положення” (пп. 1-14).
Таким чином, структура конституції – досить чітка, логічно зумовлена система взаємопов’язаних і взаємозумовлених структурних елементів.
Конституційна процедура внесення змін до Конституції України.
Відповідно до статті 154 Конституції України, законопроект про внесення змін до Конституції України може бути поданий до Верховної Ради України Президентом України або не менш як третиною народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України. Законопроект про внесення змін до Конституції України, крім розділу I "Загальні засади", розділу III "Вибори. Референдум" і розділу XIII "Внесення змін до Конституції України", попередньо схвалений більшістю від конституційного складу Верховної Ради України, вважається прийнятим, якщо на наступній черговій сесії Верховної Ради України за нього проголосувало не менш як дві третини від конституційного складу Верховної Ради України. Законопроект про внесення змін до розділу I "Загальні засади", розділу III "Вибори. Референдум" і розділу XIII "Внесення змін до Конституції України" подається до Верховної Ради України Президентом України або не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України і, за умови його прийняття не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України, затверджується всеукраїнським референдумом, який призначається Президентом України.
Повторне подання законопроекту про внесення змін до розділів I, III і XIII цієї Конституції з одного й того самого питання можливе лише до Верховної Ради України наступного скликання.
Стаття 157 Конституції України встановлює обмеження у категоричній імперативній формі на внесення змін до неї, зокрема, Конституція України не може бути змінена, якщо зміни передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина або якщо вони спрямовані на ліквідацію незалежності чи на порушення територіальної цілісності України. Конституція України не може бути змінена в умовах воєнного або надзвичайного стану.
Конституцією України визначені засади конституційної процедури внесення змін до неї, а детальна регламентація міститься в нормах Регламенту Верховної Ради України.
Відповідно до статті 158 КУ, законопроект про внесення змін до Конституції України, який розглядався Верховною Радою України, і закон не був прийнятий, може бути поданий до Верховної Ради України не раніше ніж через рік з дня прийняття рішення щодо цього законопроекту.Верховна Рада України протягом строку своїх повноважень не може двічі змінювати одні й ті самі положення Конституції України.
Положення частини другої статті 158 Конституції України відповідно до Рішення Конституційного Суду N 8-рп/98 від 09.06.98, треба розуміти так, що Верховна Рада України XIII скликання, яка 28 червня 1996 року прийняла Конституцію України, мала право протягом строку своїх повноважень вирішувати питання про внесення змін до Конституції України в межах і порядку, передбачених розділом XIII Конституції України.
Законопроект про внесення змін до Конституції України розглядається Верховною Радою України за наявності висновку Конституційного Суду України щодо відповідності законопроекту вимогам статей 157 і 158 цієї Конституції.
Віповідно до Рішеняі Конституційного Суду N 8-рп/98 від 09.06.98, положення статті 159 Конституції України треба розуміти так, що законопроект про внесення змін до Конституції України відповідно до статей 154 і 156 Конституції України може розглядатися Верховною Радою України лише за наявності висновку Конституційного Суду України про те, що законопроект відповідає вимогам статей 157 і 158 Конституції України. У разі внесення в процесі розгляду у Верховній Раді України поправок до законопроекту він приймається Верховною Радою України за умови наявності висновку Конституційного Суду України про те, що законопроект з внесеними до нього поправками відповідає вимогам статей 157 і 158 Конституції України. Суб'єктом конституційного подання з цих питань є Верховна Рада України.
Особливе значення конституції в будь-якій країні підкреслюється й особливим порядком її правової охорони. Правова охорона Конституції може здійснюватися або в порядку конституційного контролю, або в порядку конституційного нагляду.
Ряд вчених ототожнюють поняття конституційного контролю і конституційного нагляду. Існує і думка про те, що розмежування функцій контролю і нагляду умовно, і що конституційний нагляд відноситься до одному з видів конституційного контролю. Однак більш обґрунтованої представляється позиція авторів, що розмежовують ці поняття. Розходження між цими поняттями обумовлені розходженнями між поняттями „контроль” і „нагляд”. Основною відмінністю є обсяг повноважень контролюючих і органів, що наглядають. Наглядовий орган, як відомо, не вправі самостійно скасувати незаконний акт, він може лише звернути увагу піднаглядного органа на його помилку і якнайбільше — призупинити дію акта, але скасувати або виправити акт вправі тільки сам піднаглядний орган. Контролюючий орган наділений правом скасовувати незаконні акти підконтрольного органа.
Вважається, що ідея конституційного контролю вперше з'явилася на початку XVII століття у Великобританії і була зв'язана з діяльністю Таємної ради, що визнавав закони легіслатур (законодавчих зборів) колоній недійсними, якщо вони суперечили законам англійського Парламенту, виданим для цих колоній, чи загальному праву. Однак конституційний контроль у сучасному розумінні вперше з'явився в США: у справі У. Мербері проти Дж. Медісона в 1803 р. Верховний Суд США оголосив, що федеральна Конституція — вищий закон країни, і будь-який закон Конгресу, що суперечить їй, може бути визнаний судом неконституційним. Тим більше цікавий той факт, що у Великобританії дотепер не існує інституту конституційного контролю в силу відсутності акта, що володіє вищою юридичною чинністю — Конституції. Конституційний контроль, так само як і нагляд, можливий тільки там, де існує писана конституція.
Для обґрунтування конституційного контролю використовувалися три основні теорії. Органічна теорія виходила їхній того, що оскільки конституція — акт установчої влади, то акти органів, передбачених конституцією й володіючих владою, нижчестоящою стосовно установчої, не повинні суперечити акту установчої влади. Інституціональна теорія виходить з того, що конституція встановлює „правила гри” для органів влади, жоден з який не повинний зазіхати на повноваження іншого, а для федеративних держав особливого важливе дотримання розмежування сфер компетенції центра і суб'єктів федерації. Природно-правова теорія, чи теорія суспільного договору, вважає, що конституція встановлює правила для керуючих і керованих, насамперед, гарантії прав людини і громадянина, і конституційний контроль покликаний стежити за їх дотриманням.
Конституційний контроль може здійснюватися спеціалізованими або неспеціалізованими органами. Неспеціалізованими органами конституційного контролю в різних країнах є: глава держави, парламент, уряд, суди загальної юрисдикції, адміністративні суди. Так, наприклад, у соціалістичних країнах функції конституційного контролю виконував парламент, а також його постійно діючий орган (президія). Парламент узагалі був історично першим неспеціалізованим органом конституційного контролю. Важливу роль у системі неспеціалізованих органів конституційного контролю грає президент шляхом застосування свого права вето.
У той же час варто визнати, що неспеціалізований конституційний контроль менш ефективний ніж спеціалізований. Найчастіше такий контроль залишався лише фікцією, як це було протягом майже всього часу розвитку цього інституту в СРСР. У той же час склад спеціалізованих органів формується, як правило, з фахівців в області права, що здатні кваліфіковано оцінити чи відповідність невідповідність того чи іншого акта конституції країни. Конституційний контроль є основною сферою діяльності спеціалізованого органа, у той час як для неспеціалізованого — це тільки супутній вид діяльності, якому не завжди приділяється досить уваги, або через недолік часу і завантаженості по основному виді діяльності, або через недооцінку такого інституту.
Спеціалізовані органи конституційного контролю бувають або судовими — конституційний суд або квазісудовими, — наприклад, Конституційна рада у Франції. Першим спеціалізованим органом став Конституційний Суд Австрії, утворений у 1920 р. Його попередником був Федеральний суд Швейцарії, утворений по Конституції 1874 р., хоча він не був повною мірою спеціалізованим органом. Таким чином, історично першої була форма неспеціалізованого конституційного контролю.
Членами конституційного суду, як правило, є професіонали в області права: професійні судді з великим стажем, професора права й ін. Тут детально розроблена процедура здійснення конституційного контролю, на відміну від неспеціалізованих органів.
Статус конституційного суду і конституційної ради різний. Конституційна рада, на відміну від більшості конституційних судів розглядає конституційність не тільки правових актів, але і деяких юридично значимих дій. Крім того, специфічними особливостями конституційних рад є те, що в основному вони здійснюють попередній конституційний контроль, хоча можливий і наступний; також важливо те, що в конституційних радах немає змагального процесу. Рада працює по системі досьє: член ради вивчає справа і доповідає своя думка на засіданні ради. Після обговорення рада приймає рішення. Сторони, експерти, як правило, на засідання не викликаються. Таким чином, процедура в раді більш закрита, зате більш оперативна в порівнянні з конституційними судами. Оскільки процедура в Конституційній раді є закритої, заснованої на письмовому виробництві, те такі органи не розглядають індивідуальних конституційних скарг.
У деяких країнах, де існує мусульманська система права, створюються органи конституційно-релігійного контролю. У такому органі акти розглядаються на відповідність не тільки конституції, але і Корану.
Судовий конституційний контроль має двох різновидів, умовно називані американської і європейський. Американська система припускає, що контроль здійснюється судами загальної юрисдикції. Якщо суд визнає закон неконституційним і справа доходить до верховного суду (у Великобританії, Австралії, Індії, у США, Аргентині, Японії, Норвегії конституційність закону може перевіряти суд будь-якої інстанції), то рішення останнього по питанню про конституційність закону обов'язкові для всіх судів. Формально закон суд скасувати не вправі, однак цей закон позбавляється судового захисту, тобто фактично втратить силу. Як правило, у таких випадках, закон швидко скасовується.
При європейській системі засновуються спеціальні судові чи квазісудові органи конституційного контролю. Автором ідеї такого виду контролю є Г. Кельзен. Він виходив з того, що оскільки конституція є основним, найважливішим законом країни, зі змісту якого випливають інші закони, то для забезпечення його більшої стабільності потрібна особлива, окрема система контролю.
У федеративних державах (включаючи і Росію) передбачається створення органів конституційного контролю на рівні суб'єктів Федерації (конституційні і статутні суди суб'єктів РФ). При цьому федеральний конституційний суд і суди суб'єктів не утворять єдину систему, — між ними не існує відносин інстанційності, кожний перевіряє акти на відповідність тільки своєї конституції.
Більшість авторів відзначає двоїсту природу органів конституційного контролю. Так, Ж.І. Овсепян думає, що судовий конституційний контроль не можна повною мірою ототожнювати з традиційними судовими функціями, оскільки це одночасно і політична діяльність, здійснювана в юрисдикційному порядку. На думку Б.С. Ебзеєва, немає підстав розглядати діяльність конституційного суду як чисто судову, але саме судова діяльність може і повинна розглядатися як переважна для нього. Одним з аргументів, що свідчать про політичну природу органів конституційного контролю, є те, що судовий конституційний контроль призначений для охорони конституції, що є не тільки юридичним, але і політико-правовим документом.
Конституційний контроль може бути попереднім і наступним. Попереднім конституційний контроль є тоді, коли перевіряється конституційність актів, що не вступили в силу. Як правило, такий контроль здійснюють конституційні ради (наприклад, Конституційна рада Франції). В Україні попередній конституційний контроль може здійснюватися лише у відношенні міжнародних договорів України.
Предметом наступного конституційного контролю є нормативно-правовий акт, що уже вступив у силу. Чи закон окремі його положення, визнані неконституційними, утрачають силу і не можуть застосовуватися.
По місцеві здійснення конституційний контроль може бути внутрішнім і зовнішньої. Внутрішній контроль проводиться самим органом, що видав акт, зовнішній — іншим органом.
Розрізняється також конкретний і абстрактний конституційний контроль. У першому випадку рішення виноситься по конкретному, найчастіше судовій справі, при рішенні якого повинний бути застосований акт, що заперечується. При абстрактної конституційному контролі орган конституційного контролю розглядає питання про конституційності правову норму поза зв'язком з якою-небудь конкретною справою, поза залежністю від того, чи порушені або чи права ні.
Конституційний контроль може бути повним чи частковим. Повний контроль охоплює всю систему суспільних відносин, урегульованих конституцією. Частковий контроль поширюється лише на визначені сфери суспільних відносин. Подібними видами конституційного контролю є універсальний і обмежений конституційний контроль. Характерною рисою універсального контролю є відсутність яких-небудь обмежень в об'єкті конституційного контролю. Іншими словами, конституційному контролю підлягають усі види нормативно-правових актів. Обмежений контроль характеризується тим, що законом чітко визначені види нормативно-правових актів, що є об'єктами контролю. Так, наприклад, у Франції і Казахстані об'єктами конституційного контролю є тільки закони і міжнародні договори.
За змістом конституційний контроль буває матеріальним — перевірка відповідності акта конституції з погляду його змісту — чи формальним — перевірка дотримання конституційних умов і вимог, пропонованих до порядку прийняття акта.
Виділяють також обов'язковий і факультативний конституційний контроль. Інститут обов'язкового конституційного контролю застосовується у Франції (стосовно до органічних законів, конституційність яким обов'язково повинна бути розглянута Конституційною радою до їхнього підписання президентом), В Україні використовується тільки факультативний контроль.