Генезис и современное значение концепции «бюрократической организации»
Теория бюрократии, отмечая некоторые недостатки и отрицательные свойства, в целом расценивалась М. Вебером как положительное начало государственного функционирования. Однако практика общественной жизни и пристальное изучение этого явления, особенно начиная с 30-х годов XX века, фиксируют недостатки организаций бюрократического типа. Дисфункциональные характеристики порождаются как раз теми принципами, которые М. Вебер считал основами бюрократической рациональности. Это — обезличенность, централизация, специализация, регулируемость социальных действий законами, указами и предписаниями и т.д. И вместе с тем критический анализ данной теории многими авторами строится на основе абсолютизации одной из её негативных характеристик.
Одним из первых авторов, который всю жизнь являлся оппонентом М. Вебера и кем был предложен критический научный анализ бюрократии, был мыслитель и общественный деятель Карл Маркс (1818 – 1883 гг.). Он достаточно точно обозначил негативные черты бюрократии. Среди которых он выделял подмену общественного интереса частным интересом власти и конкретного чиновника, т. е. «присвоение государства» чиновничеством; формализм; притязания на монопольную компетентность; неспособность бюрократии решать подлинные проблемы развития общества и др. Бюрократия, по мнению К. Маркса, есть «организм-паразит, принципиально не способный быть ни носителем разума, ни выразителем всеобщих интересов»6. Он считал, что бюрократия - это абсолютное зло, которое подлежит немедленному искоренению.
Одно из важнейших критических замечаний было сформулировано американским социологом Робертом Кингом Мертоном (1910 – 2003 гг.) в теории неэффективности бюрократического механизма. Согласно теории Р. Мертона характерное для бюрократии постоянное неукоснительное следование формальным правилам, уступчивость и конформизм, проявляющиеся при этом, приводят к потерям индивидами способности принимать самостоятельные решения. Постоянная опора на правила и руководство к действию приводят к тому, что их соблюдение становится основной задачей и результатом. Все это обусловливает отказ представителей бюрократии от творческого, самостоятельного мышления и, в конечном счете, от компетентности. Следствием этого является утрата гибкого поведения организации, кастовость, замкнутость бюрократов и их возвышение над другими людьми. По его мнению, трудности, возникающие в бюрократических структурах, связаны с преувеличением значимости стандартизированных правил, процедур и норм, обеспечивающих надлежащее выполнение сотрудниками своих задач, выполнение запросов других подразделений этой организации, а также взаимодействие с клиентами и общественностью. Это приводит к тому, что организация утрачивает гибкость поведения, поскольку все возникающие здесь вопросы и проблемы решаются только исходя из прецедентов. Р. Мертон видел в бюрократической системе подмену понимания целей: когда нормы, правила следуемые бюрократами из средств достижения организационных целей превращаются в саму цель.
Оригинальная концепция дисфункции бюрократического механизма содержатся в работах французского социолога Мишеля Крозье (р. 1922). Парадокс самой бюрократии, считал М. Крозье, заключается в её двойственности. С одной стороны, есть средства рационального управления, а с другой, - бюрократия преуспевает благодаря своим негативным качествам. Анализируя бюрократию во Франции, М Крозье задался вопросом, почему развивается бюрократия даже при существовании в себе негативных элементов, и пришел к парадоксальному выводу, что именно дисфункции и зоны неопределённости являются причиной существования и развития бюрократии. Он выделил в деятельности бюрократии два момента: официальные иерархии, которые рационализируют, формализуют и регламентируют деятельность бюрократии, и принцип параллельности, который зависит от зон неопределенности и способности игроков играть в этих зонах. По М. Крозье, бюрократическая модель является неэффективной, поскольку нарушает коммуникативные свойства общества. Феномен «некоммуникативности становится столь существенной чертой, которая приводит к образованию в институциональном смысле буферного звена»7. Достоинством бюрократической модели с точки зрения индивида, по Крозье, является решение в ее рамках «проблемы участия». Люди, как правило, боятся участия, потому что они видят в этом угрозу своей свободе и увеличение контроля за своими действиями со стороны других участников социальной системы. Но в то же время они склонны к вовлечению в такие действия, следуя естественному желанию контролировать свое окружение. Бюрократическая модель дает возможность примирить эти противоречивые требования. С одной стороны, бюрократические правила «защищают» индивидов от взаимных посягательств, а с другой - внутри области, ограниченной правилами, человек свободен от реального, инициативного участия в делах организации.
Алвином Уордом Гоулднером (1920 – 1980 гг.) выдающимся американским социологом в работе «Модели индустриальной бюрократии» (1954) был представлен анализ бюрократии в промышленной сфере. Он пришел к выводу, что существуют два типа бюрократии — представительная, для которой, в частности, характерна власть, опирающаяся на знание и умение, и авторитарная, применяющая различные санкции (наказания) для упрочения своей власти. Второй тип бюрократии возникает в связи с дисфункциями в бюрократической организации, когда повиновение превращается в самоцель, а власть узаконивается самим фактом пребывания в должности. Основной тезис модели А. Гоулднера состоит в том, что контроль, выполняя функции сохранения стабильности и равновесия части организации, ведет на самом деле к нарушению равновесия организации в целом.
Наиболее известными противниками бюрократии среди современных ученых считаются английский писатель и историк Сирил Норткот Паркинсон (1909 – 1993 гг.) и американский социальный психолог Уоррен Беннис (р. 1925). С. Паркинсон известен публицистическими работами, в которых он высмеивал недостатки бюрократической организации. Одно из наиболее знаменитых его высказываний: «штат бюрократических организаций увеличивается обратно пропорционально объему проделанной работы»8. У. Беннис подходит к изучению бюрократии со строго научных позиций, предрекая провал бюрократии в связи с ее неспособностью решать непредвиденные ситуации и свести воедино организационные и индивидуальные цели. Какими бы устойчивыми ни были бюрократические системы, они постоянно развиваются и видоизменяются. В произведениях данного автора впервые было высказано положение о закате бюрократии.
Таким образом, в разное время изучением феномена бюрократии занимались представители различных школ и направлений.
Отечественная теория организации лишь на рубеже 70-80-х годов достигла такого уровня развития, что стала более адекватно воспринимать происходящее в западной теории науки. С этого момента наблюдается устойчивый рост интереса к творческому наследию великого немецкого ученого. Тем не менее, возможности для свободного от идеологической предвзятости рассмотрения теории бюрократии М. Вебера возникают лишь к началу 90-х годов.
Среди отечественных исследователей следует отметить М. Чешкова, Л. Гудкова, А. В. Бузгалина, А. И.Колганова, А. В. Оболонского, А. Г. Каратуева, М. В. Масловского, И. А. Василенко и др. Ими неоднократно подчеркивалось значение «концепции бюрократии» М. Вебера для характеристики системы управления в современном российском обществе. Однако целями данных авторов не является раскрытие новых положений в теории, выдвинутой М. Вебером, ими ведется работа по систематизации, упорядочению, констатации собственно концепции и критических концепций, представленных различными авторами.
Исходя из рассмотренных критических концепций, можно выделить негативные черты присущие бюрократическим системам, которые выделяются многими авторами:
- неспособность адаптироваться к изменениям внешней среды, которые могут привести к бессмысленной работе;
- отчуждение от человека, выполнение им роли средства в функционировании бюрократической машины;
- не способствует росту потенциала людей;
- абсолютизация и чрезмерная требовательность к выполнению предписанных норм и правил;
- возможность образования властных групп, преследующих собственные интересы.