Тема 5. Компетенция регионов в сфере бюджетно-финансовой деятельности

Основные вопросы темы

1. Особенности регионального бюджета.

2. Доходы региональных бюджетов.

3. Расходы региональных бюджетов.

4. Региональные бюджет­ные и внебюджетные фонды.

Нормативные акты

1. Конституция РФ.

2. Бюджетный кодекс РФ от 31.07.98 (в.ред. от 23.12.2003).

3. Налоговый кодекс РФ, Часть первая от 31.07.98 (в ред. от23.12.2003). Часть вторая от 05.08.2000 (в ред. от 23.12.2003).

4. ФЗ "О рынке ценных бумаг" от 22.04.96№ 39-ФЗ (в ред. от 28.12.2002).

5. ФЗ "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг" от 29.07.98 № 136-ФЗ.

6. ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в РФ" от 25.09.9"№ 126-ФЗ (в ред. от 06.10.2003).

Литература: 1-4- из УМК

1. Особенности регионального бюджета

Формирование и использование региональных финансов осуществля­ется в соответствии с Конституцией РФ, Бюджетным кодексом РФ, а также другим федеральным и региональным законодательством.

В процессе управления региональными финансами можно выделить несколько функций. На первоначальном этапе на основе данных финан­сового анализа проводится финансовое планирование. Одновременно в со­ответствии с действующим бюджетным процессом формируется бюджет. Для эффективного управления финансами необходимы контрольно-ревизионные органы, осуществляющие проверку расходования бюджет­ных средств соответствующими бюджетными органами, а также досто­верность и точность данных, предоставляемых органами финансового планирования.

Финансовое планирование — одна из важнейших функций управления финансами. Подготовку и согласование финансовых планов осуществляют исполнительные органы власти на основе приоритетов, установленных представительным органом власти субъекта федерации. Приоритеты определяются на основе анализа текущего состояния и перспектив развития региона. Разрабатывать финансовый план целесообразно параллельно с бюджетом, так как это позволяет своевременно учитывать и согласовывать необходимые корректировки. Утверждает бюджет законодательный орган субъекта федерации, представляющий интересы населении Финансовый план представительный орган власти обычно не утверждают, а использует в качестве документа, обосновывающего предлагаемый проект бюджета.

Финансовое планирование подразделяется на перспективное и теку­щее. На стадии перспективного планирования определяются основные стратегические направления и приоритеты развития. При этом перспективные планы должны ежегодно корректироваться в соответствии с произошедшими изменениями.

Важнейший элемент финансового управления - бюджет.

Бюджет субъекта РФ (региональный бюджет) — форма образования расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения функций, отнесенных к предметам ведения субъекта федерации. Региональный бюджет и свод бюджетов муниципальных образований, находящихся на территории, составляют консолидированный бюджет субъекта РФ.

Бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальные государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются форме законов субъектов РФ.

В области регулирования бюджетных -правоотношений к ведению субъектов РФ относятся:

- установление порядка составления и рассмотрения проемов peгиoнальных бюджетов, их утверждения и исполнения; контроль за их исполнением и утверждение отчетов об исполнении; составление отчета об исполнении консолидированного бюджета субъекта федерации;

- составление и рассмотрение проектов региональных бюджетов и консолидированных бюджетов субъектов федерации, их утверждение и исполнение; контроль за их исполнением и утверждение отчетов об исполнении региональных бюджетов и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов;

• распределение доходов от региональных налогов и сборов, иных доходов субъектов федерации между региональным и местными бюджетами;

• определение порядка направления в региональный бюджет доходов от использования собственности субъекта федерации, доходов от налогов, сборов и иных доходов регионального бюджета;

• разграничение полномочий по осуществлению расходов между региональным и местными бюджетами в соответствии с федеральным законодательством;

• установление совместно с федеральными органами власти порядка и условий предоставления финансовой помощи региональным бюджетам;

• определение порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из регионального бюджета местным бюджетам;

• предоставление финансовой помощи и бюджетных ссуд из регио­нального бюджета местным бюджетам;

- установление порядка и условий предоставления бюджетных кредитов;

• определение перечня и порядка осуществления государственных внут­ренних заимствований субъектов федерации;

• осуществление государственных внутренних и внешних заимствова­ний субъекта федерации и управление государственным долгом субъ­екта федерации.

В течение финансового года органы представительной и исполнительной власти не вправе принимать решений, приводящих к увеличению расходов бюджетов либо снижению доходов бюджетов других уровней бюджетной системы, без внесения изменений и дополнений в соответствующие бюджеты, компенсирующие увеличение расходов, снижение доходов.

Федеральный центр во взаимоотношениях с субъектами федерации должен придерживаться принципа равенства региональных бюджетов перед федеральным бюджетом, что предполагает установление единых для всех субъектов федерации нормативов отчислений от федеральных налогом и сбором в региональные бюджеты и единого порядка уплаты федеральных налогов и сборов. Нормативы финансовых затрат на пре­доставление государственных услуг, нормативы минимальной бюджетной обеспеченности — основа для расчета финансовой помощи регионам из федерального бюджета — определяются на базе единой методики с уче­том социально-экономических, географических, климатических и иных; региональных особенностей и согласовываются с регионами до принятия федерального бюджета на очередной финансовый год.

Соглашения между Российской Федерацией и субъектом федерации. содержащие нормы, нарушающие единый порядок взаимоотношений между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов федерации, являются недействительными и исполнению не подлежат.

В целях повышения эффективности формирования бюджета целесообразно применять специальные управленческие классификации, согласно которым бюджетные доходы и расходы группируются по определенным признакам. Широко распространена классификация, согласно которой в бюджете выделяются две составляющие: текущий бюджет и бюджет развития. В текущем бюджете отражаются расходы и доходы, обеспечиваюшие необходимую, обязательную деятельность, например расходы на поддержание нормального функционирования всех постоянно действующих хозяйственных структур.

Необходимо стремиться к тому, чтобы в бюджете текущих операций объем поступлений превышал расходы. Образующаяся разница участвует в формировании инвестиционного бюджета. Показатель того, насколько регион способен достичь этого умелым ведением бюджета текущих операций для отчисления в инвестиционный бюджет, — важная характеристика финансовых возможностей региона, свидетельствующая о долг срочной платежеспособности при привлечении займов и кредитов.

К бюджету развития (инвестиционному бюджету) относятся доходы и расходы, направляемые на совершенствование региональной экономики (в том числе расходы на проведение строительных работ и приобретение материального имущества), инвестиционные отчисления третьим лица а также отчисления федерации и субъектов федерации, доходы от продажи имущества, взносы, а также особые операции по финансированию, например получение и погашение кредитов, отчисления в резервные фонды и изъятия из этих фондов.

Подобная структура, несмотря на определенную степень условности, позволяет четко определять и корректировать деятельность по основным направлениям развития. Также целесообразно использовать группировку бюджетных статей на средства, направляемые на реализацию как собственных, так и государственных полномочий, которые делегированы органами власти. Подобные группировки не всегда могут применяться

чистом виде, но их использование способствует более грамотной организации финансового планирования и бюджетного процесса.

Бюджет должен составляться на основе прогноза социально-экономического развития региона. Согласно действующему законодательству дол­госрочный прогноз предшествует составлению проекта бюджета и разра­батывается на основе:

• данных социально-экономического развития территории за последний отчетный период;

• текущего прогноза социально-экономического развития территории до конца базового года;

• тенденций развития экономики и социальной сферы на планируемый финансовый год.

Изменение прогноза социально-экономического развития территории в ходе составления и рассмотрения проекта бюджета обуславливает соот­ветствующее изменение основных характеристик проекта бюджета.

Одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год формируется перспективный финансовый план, который разрабатывает­ся на основе среднесрочного прогноза социально-экономического разви­тия региона и содержит данные о прогнозных возможностях бюджета по ; мобилизации доходов, привлечению заимствований и финансированию [основных расходов бюджета.

Перспективный финансовый план законодательно не утверждается и составляется в целях:

- информирования представительных органов власти о предполагаемых среднесрочных тенденциях развития экономики и социальной сферы; комплексного прогнозирования финансовых последствий реализации проектов программ, законов;

- выявления необходимости и возможности осуществления в перспек­тиве мер в области финансовой политики;

- отслеживания долгосрочных негативных тенденций и своевременного принятия соответствующих мер.

Перспективный финансовый план разрабатывается на три года: пер­вый — это год, на который составляется бюджет; следующие два года — плановый период, на протяжении которого прослеживаются реальные результаты заявленной экономической политики.

Исходная база для формирования перспективного финансового плана — бюджет на текущий год. Перспективный финансовый план ежегодно корректируется с учетом показателей уточненного среднесрочного прогноза социально-экономического развития, при этом плановый период сдвигается на один год вперед. Перспективный финансовый план составляется по укрупненным показателям бюджетной классификации.

2. Доходы региональных бюджетов

Доходы регионального бюджета образуются за счет налоговых и неналоговых поступлений, а также за счет безвозмездных перечислений.

В бюджеты субъектом федерации зачисляются доходы or региональ­ных налогов и сборов, перечень и ставки которых установлены феде­ральным налоговым законодательством, а пропорции их разграничения на постоянной основе и распределения в порядке бюджетного регулирова­ния между региональным бюджетом и местными бюджетами определя­ются законом о бюджете субъекта федерации на очередной финансовый год и Федеральным законом "О финансовых основах местного само­управления в РФ".

К налоговым доходам бюджетов субъектов федерации также относят­ся отчисления от федеральных регулирующих налогов и сборов, распре­деленных к зачислению в региональные бюджеты по нормативам, опре­деленным федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Исключения составляют доходы от федеральных нало­гов и сборов, передаваемые в порядке бюджетного регулирования мест­ным бюджетам.

Региональными являются налоги и сборы, устанавливаемые Налого­вым кодексом РФ и законами субъектов РФ, вводимые в действие в со­ответствии с Налоговым кодексом РФ, законами субъектов РФ и обяза­тельные к уплате на территориях соответствующих субъектов РФ. По региональным налогам представительный орган власти субъекта федера­ции самостоятельно устанавливает налоговые ставки в пределах, преду­смотренных Налоговым кодексом, порядок и сроки уплаты налога, а также формы отчетности по нему.

При установлении регионального налога законодательный орган субъек­та федерации может предусмотреть налоговые льготы и основания для их использования налогоплательщиком.

К региональным налогам и сборам относятся:

• налог на имущество организаций;

• налог на недвижимость;

• дорожный налог;

• транспортный налог;

• налог с продаж;

• налог на игорный бизнес;

• региональные лицензионные сборы.

Бюджетным кодексом РФ урегулированы вопросы распределения доходов от налогообложения добытых полезных ископаемых. 60% от суммы налога, начисленной налогоплательщикам по добытым полезным иско­паемым (за исключением добытых полезных ископаемых в виде углеводородного сырья и общераспространенных полезных ископаемых), рас­пределяется в доход регионального бюджета.

При добыче общераспространенных полезных ископаемых полная сумма налога подлежит уплате в доход бюджетов субъектов РФ.

Сумма налога, исчисленная налогоплательщиком по добытым полез­ным ископаемым в виде у где водород ною сырья, распределяется следую­щим образом:

• 80% от суммы налога — в доход федерального бюджета;

• 20% от суммы налога — в доход регионального бюджета. Сумма нало­га, исчисленная налогоплательщиком по добытым полезным иско­паемым в виде углеводородного сырья на территории автономного округа, входящего в состав края или области, распределяется следую­щим образом:

• 74,5% от суммы налога — в доход федерального бюджета;

• 20% от суммы налога — в доход бюджета автономного округа;

- 5,5% от суммы налога — в доход бюджета края или области. При добыче любых полезных ископаемых на континентальном шельфе РФ или в исключительной экономической зоне РФ, а также при добыче полезных ископаемых из недр за пределами территории РФ, если эта добыча осуществляется на территориях, находящихся под юрисдикцией РФ (а также арендуемых у иностранных государств или используемых на основании международного договора) на участке недр, предоставленном налогоплательщику в пользование, полная сумма налога зачисляется в федеральный бюджет. При распределении налоговых доходов по уровням бюджетной системы налоговые доходы бюджетов субъектов федерации должны составлять не менее 50% от суммы доходов консолидированного бюджета РФ.

К неналоговым доходам регионального бюджета относятся:

• средства, получаемые от продажи регионального имущества;

• средства, получаемые в виде арендной либо иной платы за сдачу во временное владение и пользование или во временное пользование имущества, находящегося в собственности региона;

- средства, получаемые в виде процентов по остаткам бюджетных средств на счетах в кредитных организациях;

• средства, получаемые от передачи имущества, находящегося в регио­нальной собственности, под залог, в доверительное управление;

• плата за пользование бюджетными средствами, предоставленными другим бюджетам, иностранным государствам или юридическим ли­цам на возвратной и платной основах;

• доходы в виде прибыли, приходящейся на доли в уставных капиталах хозяйственных товариществ и обществ, или дивидендов по акциям, принадлежащим субъектам федерации;

• часть прибыли региональных унитарных предприятий, остающаяся после уплаты налогов и иных обязательных платежей;

• другие предусмотренные российским законодательством доходы от использования имущества, находящегося в региональной собственности;

походы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органон государственной власти субъектов федерации.

В доходы региональных бюджетов могут зачисляться безвозмездные перечисления от физических и юридических лиц/международных организации и правительств иностранных государств:

В бюджеты могут зачисляться также безвозмездные перечисления по взаимным расчетам. Под взаимными расчетами понимаются операции по передаче средств между бюджетами разных уровней бюджетной системы РФ. связанные с изменениями в налоговом и бюджетном законодательстве РФ. передачей полномочий по финансированию расходов или передачей до­ходов, происшедшими после утверждения бюджета и не учтенными законом о бюджете.

Иные неналоговые доходы поступают в региональные бюджеты в порядке и по нормативам, которые установлены федеральными законами и законами субъектов федерации.

Финансовая помощь от федерального бюджета в форме дотаций, субвенций и субсидий либо иной безвозвратной и безвозмездной передачи средств подлежит учету в доходах регионального бюджета, который является получателем данных средств. При этом такая финансовая помощь не является собственным доходом регионального бюджета.

Собственные доходы бюджетов субъектов федерации от региональных налогов и сборов, а также от закрепленных за субъектами федерации федеральных налогов и сборов, могут быть переданы местным бюджетам на постоянной основе полностью или частично — в процентной доле, утверждаемой законодательными органами субъектов РФ на срок не менее трех лет. Срок действия нормативов может быть сокращен только в случае внесения изменений в федеральное налоговое законодательство.

, Представительный орган власти субъекта федерации вправе вводить региональные налоги и сборы, устанавливать размеры ставок по ним и предоставлять налоговые льготы в, пределах прав, предусмотренных федеральным налоговым законодательством.

Законы субъекта федерации о внесении изменений и дополнений в налоговое законодательство РФ в пределах компетенции субъекта федерации, вступающие в силу с начала очередного финансового года, долж­ны быть приняты до утверждения бюджета на очередной финансовый год. Внесение изменений и дополнений в законодательство субъекта федерации о региональных налогах и сборах, предполагающих их вступление в силу в течение текущего финансового года, допускается только в случае внесения соответствующих изменений и дополнений в бюджет на текущий финансовый год.

Органы исполнительной власти субъекта федерации могут предоставлять налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей и региональным бюджет и соответствии с налоговым законодательством в пределах лимитов предоставления налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей, определенных бюджетом.

При отсутствии задолженности по бюджетным ссудам регионального бюджета перед федеральным бюджетом и соблюдении предельного раз­мера бюджетного дефицита и размера государственного долга органы исполнительной власти также могут предоставлять отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей в региональный бюджет в части суммы федерального налога или сбора, поступающей в бюджет субъекта федерации.

С позиции управления целесообразно использовать классификацию доходов на постоянные и непостоянные доходы. Постоянные средства складываются из налогов и сборов, регулярно взимаемых в пользу субъекта федерации (значительная часть поступлений от услуг региональных служб, арендная плата от использования имущества, рентные платежи за пользование недрами и природными ресурсами и др.). К непостоянным средствам региона относятся заемные средства, доходы от продажи имущества и др.

В бюджете средства классифицируются на функциональные и инвестиционные поступления. Поступления, внесенные в функциональную часть бюджета, направляются на покрытие соответствующих расходов функциональной части бюджета. Превышение функциональных поступ­лений над функциональными расходами представляет собой самостоя­тельный источник доходов для инвестиционной части регионального бюджета. Собственно инвестиционные поступления бюджета представ­ляют собой доходы, предназначенные для финансирования капитальных вложений.

Несмотря на большое число источников доходов, их, однако, нельзя считать взаимозаменяемыми. По возможности налоги, поступления от платежей следует использовать для финансирования текущих расходов и лишь в отдельных случаях - для капитальных затрат. На капитальные затраты целесообразно направлять субсидии, займы и нежелательно ис­пользовать для этих целей налоги.

Эффективность долгосрочных займов для целей капитальных затрат региона объясняется тем, что капитальные затраты будут удовлетворять запросы населения в течение длительного времени, а погашение займа и выплата процентов по нему будут осуществляться из средств налогооб­ложения также продолжительный период времени.

Использовать займы с целью погашения текущих затрат нежелатель­но, так как подобная практика приводит к перекладыванию бремени вы­плат на будущие поколения, которые, в отличие от нынешних поколе­ний, не смогут воспользоваться благами этих займов.

Текущие налоги и платежи малопригодны для капитальных затрат, так как граждане будут вынуждены полностью взять на себя бремя расходов по услугам, преимуществами которых смогут воспользоваться только будущие поколения. Если при осуществлении капитальных затрат используется статья налогов и платежей, то объем этих расходов может быть слишком мал. поскольку население может не захотеть полностью оплачивать проекты (выступить против полной оплаты проектов), непосред­ственные преимущества от которых будут слишком малы.

Тем не менее в ряде случаев займы - приемлемый источник (финансирования текущих расходов. Бюджетные расходы обычно производятся по стабильному графику в течение года, в то же время поток поступлений в региональный бюджет может быть менее регулярным и зависеть от множества факторов. В целом в течение года следует или уравновешивать свои активы и пассивы на текущих счетах, или иметь небольшое положительное сальдо, для того чтобы покрывать Капитальные затраты. Поэтому краткосрочные займы, практикуемые региональными органами власти дня компенсации нерегулярного поступления платежей, вполне оправданы.

Время от времени органам власти приходится нести непредвиденные расходы (например возмещение ущерба от стихийного бедствия, техно­генной катастрофы и т. п.). Подобные чрезвычайные расходы могут фи­нансироваться за счет использования чрезвычайных способов. Конечно, с финансовой точки зрения оптимальным было бы финансирование .чрезвычайных расходов за счет специально накопленных фондов, но б условиях постоянного бюджетного дефицита на практике данный способ не всегда оправдан.

Другим чрезвычайным источником может быть продажа имущества, принадлежащего субъекту федерации, но с точки зрения эффективности региональной политики данный способ можно рекомендовать только в том случае, если отчуждается высоколиквидное имущество или ценные бумаги, которые покупались специально с целью их перепродажи. Про­дажа части региональной собственности с целью приобретения другого имущества нерациональна, в том числе и потому, что в срочном порядке недостаточно ликвидное имущество может быть продано, как правило, по цене ниже рыночной.

Если региональные органы власти не имеют возможности немедленно увеличить доходы, а вышестоящий уровень управления не оказал необ­ходимой помощи, единственный выход — привлечь заем для покрытие непредвиденных расходов.

При использовании займов на эти или иные цели следует учитывать, что увеличение доли заемных средств в региональном бюджете приводит к существенному увеличению рисков, связанных с изменением рыноч­ной конъюнктуры. Кроме того, большинство займов и кредитов выдаете» на жестких условиях соблюдения схемы погашения основного долга и регулярной уплаты процентов. Такие ограничения уменьшают возможности оперативного управления финансовыми потоками, так как вынужда­ют в первую очередь направлять доходы на выполнение обязательств пе­ред кредиторами, а не перед населением.