Земельный кодекс и гражданско-правовые отношения
Тема настоящей статьи содержит в себе определенный раздражающий момент для глаза всякого правоведа: ведь речь идет о правоотношениях, составляющих предмет гражданско-правового регулирования, к источникам которого никак нельзя отнести Земельный кодекс Российской Федерации (далее – ЗК РФ). Напротив, ЗК РФ представляет собой результат кодификации правовых норм, регламентирующих земельные отношения и претендующих (в своей совокупности) на звание самостоятельной отрасли права, что делает обязательным наличие собственного предмета правового регулирования. Таковым предметом, как известно, признаются земельные отношения, под которыми понимаются отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (п. 1 ст. 3 ЗК РФ).
Несмотря на всю очевидность необходимости разграничения гражданско-правовых и земельных отношений, составляющих предмет регулирования различных отраслей права: гражданского и земельного, – кодифицированные акты этих отраслей права (Гражданский кодекс и Земельный кодекс) определяют свое отношение к предмету правового регулирования соответствующей смежной отрасли права прямо противоположным образом.
Гражданским законодательством, как известно, регулируются имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников. В связи с этим в Гражданском кодексе Российской Федерации (ГК РФ) специально оговаривается, что к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении, в том числе к административным отношениям (включая, естественно, и земельные отношения) гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством (п. 3 ст. 2). Более того, применительно к обязательственным правоотношениям по поводу земельных участков введение в действие части второй ГК РФ сопровождалось правилом о том, что содержащиеся в ГК РФ нормы, в части сделок с земельными участками, применяются в той мере, в какой их оборот допускается земельным законодательством (ст. 13 Федерального закона «О вве-
--170--
дении в действие части второй Гражданского кодекса Российской Федерации»)[1].
В ответ на эту вполне оправданную и разумную позицию ГК РФ по отношению к земельному законодательству ЗК РФ демонстрирует прямо противоположный подход. Согласно п. 3 ст. 3 ЗК РФ имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними (т.е. гражданско-правовые отношения) регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами.
Интересно, что по этому поводу думают правоведы-специалисты в области земельного права, в том числе участвовавшие в подготовке проекта Земельного кодекса РФ. Например, А.К. Голиченков, рассуждая об отличительных чертах и значении Земельного кодекса РФ, отмечает, что Кодекс состоит из двух частей: Общей и Особенной. Причем Общая часть ЗК РФ содержит «нормы-дефиниции, нормы-принципы, нормы-приоритеты, нормы-правила, регулирующие земельные отношения, общие для всех категорий земель». В этой Общей части ЗК РФ «...ряд глав впервые выделен в качестве самостоятельного структурного элемента земельного закона. Это, прежде всего, главы «Собственность на землю», «Постоянное (бессрочное) пользование, пожизненное наследуемое владение земельными участками, ограниченное пользование чужими земельными участками (сервитут), аренда земельных участков, безвозмездное срочное пользование земельными участками», «Возникновение прав на землю». Также »первые в ЗК включена глава, посвященная защите прав на землю...»[2].
Определяя соотношение этих чисто гражданско-правовых норм с ГК РФ, С.А. Боголюбов указывает, что «...в ГК РФ устанавливаются принципы гражданского имущественного оборота, а в природоресурсных законах – детали гражданского оборота природных ресурсов. В случае разночтений между ними должен действовать, по нашему мнению, специальный закон – таково общепринятое правило права»[3].
Вот так! Оказывается, «общепринятым правилом права» является ситуация, когда кодекс – основополагающий закон одной отрасли права – совершенно произвольным образом берется регулировать часть правоотношений, составляющих предмет регулирования другой самостоятельной отрасли права!
Как мы видим, ЗК РФ не только необоснованно расширяет сферу своего действия за счет имущественных отношений, составляющих предмет гражданско-правового регулирования, но предлагает делать то же самое и иным отраслям законодательства. Представим себе на минуту, что аналогичное правило было бы включено в ГК РФ, скажем, в виде положения о том, что земельные отношения (т.е. отношения по использованию и охра-
--171--
не земель) регулируются земельным законодательством, если иное не предусмотрено гражданским законодательством (или водным, лесным, семейным, трудовым и т.п.). Прямой путь к разрушению нестабильной, только формирующейся системы правового регулирования имущественного оборота. Исходя из отмеченной порочной концептуальной позиции, ЗК РФ пытается непосредственно регулировать целый ряд гражданско-правовых отношений. При этом большинство из содержащихся в нем гражданско-правовых норм, призванных регламентировать вещные права на земельные участки и их оборот, не отличаются высоким уровнем, а в ряде случаев прямо противоречат соответствующим положениям ГК РФ, Речь идет, в частности, о таких положениях: о предоставлении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в собственность граждан и юридических лиц (ст. 28); об обязательном заключении договора купли-продажи, а также государственной регистрации права собственности покупателя на земельный участок при его предоставлении для строительства (п. 7 ст. 30); об объявлении недействительными определенных условий договоров купли-продажи и мены земельных участков, например, условия, наделяющего продавца правом выкупить земельный участок по собственному желанию (п. 2 ст. 37); о сохранении права на земельный участок при разрушении здания, строения, сооружения (ст. 39) и некоторых других.
Ярким примером противоречия ГК РФ является одно из положений Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»[4], согласно которому при продаже зданий, строений, сооружений, расположенных на земельных участках, предоставленных юридическим лицам (за исключением государственных и муниципальных учреждений и федеральных казенных предприятий) на праве постоянного (бессрочного) пользования, указанное вещное право подлежит переоформлению на право аренды, или земельные участки должны быть приобретены в собственность по выбору покупателей зданий, строений, сооружений (п. 2 ст. 3). Как известно, в ГК на этот счет имеется иное правило: при продаже недвижимости, находящейся на земельном участке, не принадлежащем продавцу на праве собственности, покупатель приобретает право пользования соответствующим земельным участком на тех же условиях, что и продавец недвижимости (п. 3 ст. 552).
Даже если принять во внимание ограничение круга субъектов права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, произведенное в ЗК РФ (п. 1 ст. 20), что, кстати сказать, также противоречит ГК РФ (ст. 268), то и при этих условиях в соответствующей норме ЗК РФ не было никакой нужды, во всяком случае до момента, когда юридические лица, не входящие в этот круг, должны переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков или приобрести земельные участки в собственность[5].
Земельный кодекс Российской Федерации включает в себя также не-
--172--
мало гражданско-правовых норм, просто дублирующих соответствующие правила, содержащиеся в ГК РФ. К их числу, например, относится положение о том, что при переходе права собственности на здание, строение, сооружение, находящиеся на чужом земельном участке, к другому лицу, оно приобретает право на использование земельного участка, занятого зданием, строением, сооружением и необходимого для их использования, на тех же условиях и в том же объеме, что и прежний их собственник (п. 1 ст. 35 ЗК РФ). Ровно об этом говорится в ст. 273 ГК РФ. Правда, Земельный кодекс внес свой вклад в регулирование этих чисто гражданско-правовых отношений. Чего стоит к примеру, правило о том, что собственник здания, строения, сооружения, находящегося на чужом земельном участке, имеет преимущественное право покупки или аренды земельного участка, которое «осуществляется в порядке, установленном гражданским законодательством для случаев продажи доли в праве общей собственности постороннему лицу» (п. 3 ст. 35 ЗК РФ)?!