Вещные права на земельные участки
Судя по тексту ЗК РФ, его разработчикам неведомо традиционное для континентальных правовых систем, к которым относится и российское право, деление субъективных гражданских прав на вещные и обязательственные (эти категории в ЗК РФ даже не упоминаются). Признаваемые ЗК РФ права расположены в Кодексе в следующем порядке: собственность на землю (именно так, а не право собственности на земельный участок) – ст. 15-18; постоянное (бессрочное) пользование земельными участками – ст. 20; пожизненное наследуемое владение земельными участками – ст. 21; аренда земельных участков – ст. 22; право ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитут) – ст. 23; безвозмездное срочное пользование земельным участком – ст. 24.
При этом в нормах ЗК РФ, регулирующих такие ограниченные вещные права на земельные участки, как право постоянного (бессрочного) пользования и пожизненное наследуемое владение, содержатся положения, направленные по сути на уничтожение указанных вещных прав.
Так, согласно п. 1 ст. 20 ЗК РФ в постоянное (бессрочное) пользование земельные участки предоставляются только государственным и муниципальным учреждениям, казенным предприятиям, центрам исторического наследия президентов Российской Федерации, прекративших использование своих полномочий, а также органам государственной власти и органам местного самоуправления.
Странный перечень! Особенно с учетом того, что органы государственной власти и органы местного самоуправления вообще не являются субъектами гражданско-правовых отношений и, стало быть, не могут быть обладателями каких-либо субъективных гражданских прав. Не менее забавно выглядит отсутствие в этом перечне упоминания о государственных и муниципальных унитарных предприятиях, которым собственник их имущества должен сдавать занимаемые ими земельные участки в аренду.
Остальным многочисленным фактическим субъектам права постоянного бессрочного пользования предписано либо выкупить занимаемые ими земельные участки в собственность, либо взять их в аренду (п. 2 ст. 3
--173--
Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»).
Кроме того, субъекты права постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения были лишены правомочия по распоряжению соответствующими земельными участками, что исключило возможность, к примеру, сдачи указанных земельных участков в аренду.
В то же время ЗК РФ внес свой ощутимый и весьма сомнительный «вклад» в развитие сервитутов, предусмотрев наряду с частным сервитутом и так называемый публичный сервитут, под которым, на самом деле, имеется в виду ограничение законом или иным нормативным правовым актом прав собственника земельного участка в публичных интересах, не имеющее ничего общего с сервитутами.
Ничем не объяснимое стремление законодателя к упрощению правового режима земельных участков, которое столь ярко проявилось при принятии Земельного кодекса, когда полноценными правами на земельные участки были признаны лишь право собственности и право аренды, не соответствует современным тенденциям развития правового регулирования имущественных отношений, связанных с землепользованием, для которого характерно закрепление разнообразных вещных прав на земельные участки.
Да и в нашем случае отмеченное стремление законодателя привело к противоположному результату, поскольку современный оборот недвижимости с его многообразными субъектами никак не мог обойтись только правом собственности и правом аренды земельных участков. Вскоре стали появляться многочисленные законы о внесении изменений и дополнений в Земельный кодекс (всего за неполные девять лет действия ЗК РФ появилось более 40 таких законов), которые, в том числе, предусматривали и некие новые права на земельные участки. Беда в том, что в действующей редакции ЗК РФ эти так называемые новые права па земельные участки лишь называются без какой-либо попытки раскрыть их содержание, в силу чего правовой режим соответствующих земельных участков остается весьма «туманным» и непонятным.
К примеру, религиозным организациям, имеющим на праве срочного безвозмездного пользования здания, строения, сооружения религиозного и благотворительного назначения, расположенные на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, эти земельные участки предоставляются на праве безвозмездного срочного пользования (п. 1 ст. 36 ЗК); казенные предприятия, государственные и муниципальные учреждения – правообладатели помещений в зданиях обладают правом ограниченного пользования земельным участком для осуществления своих прав на принадлежащие им помещения (п. 3 ст. 36 ЗК).
В связи с изложенным нельзя не согласиться с Е.А. Сухановым в том, что «попытка Земельного кодекса «по-своему» урегулировать гражданско-правовые отношения, связанные с землепользованием, как и следовало ожидать, потерпела неудачу. Видимо, его разработчикам в конце концов все же придется смириться с мыслью о том, что специфику земельного права и земельно-правового регулирования составляет их публично-правовой характер, а не «своеобразие» регламентации определенной части
--174--
гражданско-правовых отношений. С учетом этого в конце концов должны быть определены и предмет, и содержание Земельного кодекса, из которого необходимо изъять гражданско-правовые нормы»[6].
«Исключительное» право на приватизацию
Таким же бесцеремонным образом Земельный кодекс вмешивается и в правоотношения, регулируемые специальным законодательством, например, законодательством о приватизации, когда вводит принудительный порядок выкупа находящихся в государственной и муниципальной собственности земельных участков, на которых расположены здания или сооружения. Согласно п. 1 ст. 36 ЗК РФ граждане и юридические лица, имеющие в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении здания, строения, сооружения, расположенные на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, приобретают исключительное право на приватизацию земельных участков или приобретение права их аренды, причем в порядке и на условиях, которые установлены именно Земельным кодексом, а также иными федеральными законами. Хотя, как известно, применительно к порядку и условиям приватизации государственного и муниципального имущества Гражданский кодекс отдает приоритет законодательству о приватизации (ст. 217).
Каков механизм реализации этого исключительного права? В соответствии с той же статьей ЗК РФ (п. 5-6) для приобретения права на земельный участок граждане или юридические лица обращаются в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления с заявлением о приобретении прав на земельный участок с приложением его кадастровой карты. Соответствующий орган в месячный срок со дня поступления заявления принимает решение о предоставлении земельного участка в собственность либо готовит проект договора купли-продажи пли аренды земли и направляет его заявителю с предложением о заключении договора.
На случай приватизации земельных участков, в том числе путем реализации собственниками зданий и сооружений своего «исключительного» права, в Федеральном законе «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» (ст. 2) содержатся нормы об определении выкупной цены соответствующих земельных участков. При продаже земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, собственникам зданий и сооружений цена земли определяется субъектом Российской Федерации в пределах максимальной цены, определенной непосредственно данным Федеральным законом в кратном размере по отношению к ставке земельного налога за единицу площади земельного участка в зависимости от численности населения, проживающего в соответствующем населенном пункте. Например, в городе с численностью населения до 500 тыс. человек цена выкупаемой земли составит от трех до десятикратного размера ставки земельного налога за единицу площади земельного участка. До установления субъектом Российской Феде-
--175--
рации цены земли подлежит применению минимальная ставка земельного налога.
Указанные правила о приватизации земельных участков весьма напоминают схему повального выкупа государственных и муниципальных зданий, сооружений и нежилых помещений, действовавшую в 90-е годы XX века. Тот же принудительный порядок, те же бросовые цены. Как тут не вспомнить Государственную программу приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации, утвержденную Указом Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 г. № 2284[7], в соответствии с которой «исключительным» правом на приобретение в собственность нежилых помещений, зданий и сооружений были наделены не только физические и юридические лица, ставшие собственниками приватизированных государственных предприятий на аукционе (по конкурсу), но и все другие граждане-предприниматели, а также товарищества и акционерные общества, созданные в процессе приватизации. Что касается цен, по которым в массовом порядке по всей России выкупались помещения, здания и сооружения, то они были предусмотрены сначала Положением о временном порядке определения цены приобретения объектов нежилого фонда, сданных в аренду, утвержденным распоряжением Госкомимущества России от 16 февраля 1994 г. № 353-Р, а затем установлены п. 4.9. Основных положений Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 г., утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 22 июля 1994 г. № 1535[8].
В соответствии с этими нормативными актами цена выкупа объектов недвижимости определялась в размере годовой арендной платы, установленной в договоре аренды на дату подачи заявления о выкупе, умноженной на коэффициент 2.
Результатом реализации гражданами и организациями своего «исключительного» права на выкуп нежилых помещений, зданий и сооружений явилась распродажа государственного и муниципального имущества по символическим ценам, которая лишила муниципальные образования одного из основных источников формирования доходной части бюджета.
По этой же причине очередной закон о приватизации[9] уже не предусматривал нормативного регулирования стоимости выкупаемого имущества на уровне нормативных правовых актов Российской Федерации. Изменилась и судебно-арбитражная практика, которая применительно к приватизации нежилых помещений, зданий и сооружений признала право их собственника (субъекта Российской Федерации, муниципального образования) самостоятельно определять выкупную цену и иные условия приватизации указанных объектов недвижимости.
Похоже, что законодатель, предусмотрев принудительный порядок выкупа земельных участков собственниками зданий и сооружений, второй раз «наступил на те же грабли».
--176--
Представляется также, что, обсуждая проблемы, связанные с так называемым исключительным правом собственников зданий и сооружений на приватизацию земельных участков, нельзя не обратить внимания и на формально-юридическую сторону приватизации земельных участков. В основе приватизации земли, так же как и приватизации нежилых помещений, зданий и сооружений, лежит ст. 217 ГК РФ, согласно которой имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества. При этом положения ГК РФ, регулирующие порядок приобретения и прекращения права собственности, применяются, если законами о приватизации не предусмотрено иное. Спрашивается, какое отношение к процессу приватизации государственного и муниципального имущества имеет Земельный кодекс? Очевидно, что соответствующие правоотношения должны регулироваться специальным законодательством о приватизации с субсидиарным применением гражданского законодательства. Что же касается Земельного кодекса, то он должен выполнять свою задачу: регулировать земельные отношения, т.е. отношения, связанные с охраной и использованием земель, в том числе и при их приватизации.