8.2. Концептуальные основы формирования системы социального страхования в России

Формирование системы обязательного социального стра­хования -задача национального масштаба. Предстоит найти правовые формы, организационные и экономические механиз­мы, обеспечивающие реализацию важнейших принципов соци­ального страхования и социальной защиты:

• солидарной ответственности страхователей и за­страхованных за обеспечение социальных гарантий защиты застрахованных;

• личной ответственности работников за формирова­ние их прав как застрахованных (продолжительный страховой стаж, сохранение своего здоровья и трудоспособности);

• ответственность государства за состоянием право­вого поля социального страхования, за соблюдением социаль­ных гарантий прав работающих по защите от социальных (профессиональных) рисков.

Законодательное воплощение этих принципов требует ре­шения ряда крупных задач, важнейшими из которых являются:

• формирование собственного правового поля соци­ального страхования, имеющего четкие законодательные рамки, фиксирующие и недопускающие смешивания с право­выми полями личного страхования, с одной стороны, и соци­альной помощью, с другой;

• разграничение функций и полномочий по организа­ции и управлению системой и отдельными видами соци­ального страхования основных социальных субъектов (ра­ботодателей, работников и государства), с ролевых их пози­ций - страхователей, застрахованных, организующих и контролирующих органов;

• формирование механизмов паритетного участия представителей всех субъектов обязательного социального страхования в процессе управления;

• определение форм, уровней и механизмов реализа­ции социальных гарантий, обеспечиваемых различными ви­дами социального страхования;

• определение и уточнений функций 4-5 базовых ин­ститутов социального страхования, которые бы включали все возможные виды страховых случаев и обеспечение коорди­нации их деятельности с целью плотного правового структури­рования всех форм и видов защиты;

• определение финансовых механизмов социального страхования с учетом формирования оптимальной нагруз­ки субъектов страхования, увязанной с политикой заработной платы и доходов, налоговой политикой в стране и обособлением финансовой системы обязательного социального страхова­ния от бюджетов всех уровней;

• разработки инструментария и формирования ин­фраструктуры управления социальным страхованием - мо­делей актуарных расчетов, информационной базы, определения статуса актуарных центров, страховых организаций и кон­трольных органов.

Преодолеть вековое отставание в создании системы соци­ального страхования - задача крайне сложная. Анализ свиде­тельствует о том, что отставание в развитии самонастраиваю­щихся социальных систем оказалось еще более драматичнее для страны, чем отставание в новых технологиях производства техники. Подмена системы социального страхования системой государственной социальной помощи приводит к деформации жизненных установок населения, низводит трудозанятое насе­ление до унизительной роли иждивенцев. В последние 7-8 лет серьезного «прорыва» в решении проблемы не произошло. По­этому требуются нетрадиционные формы и пути. Один из них - объединить усилия полномочных представителей всех ветвей власти и общественных структур в форме национально­го «круглого стола», разработать и обсудить соответствующую концепцию, обсудить и подписать общественный договор для законодательного воплощения согласованной и одобренной концепции.

Анализ практики и тенденций развития систем социально­го страхования в развитых странах, а также изучение принци­пиальных положений, заложенных в конвенциях и рекоменда­циях МОТ и МАСО, показывают, что базисными для развития системы социального страхования могут быть следующие по­ложения:

1. Повышение уровня социальной защиты работающих возможно при согласованных действиях правительственных, предпринимательских и профсоюзных структур. С помощью совершенствования механизмов социального страхования и обеспечения можно двигаться к достижению социального со­гласия. Каждый член общества должен осознанно участвовать в оказании помощи согражданам, нуждающимся в поддержке, будучи уверенным, что в свое время ему также будет оказана помощь.

Социальный консенсус требуется укреплять и усиливать с помощью законодательных и нормативных актов, разработан­ных с участием правительства, предпринимателей, профсоюзов и трудящихся на базе механизмов трипартизма.

2. Совершенствование таких механизмов социальной за­щиты, какими являются системы социального страхования и социальной помощи, возможно при условии гармонизации от­ношений основных социальных субъектов: работающих (их семей), работодателей и государства. Выполнение обязанно­стей в рамках такой ответственности означает, что на переход­ных этапах (таковой переживает сейчас Россия) требуется оп­ределенное перераспределение ресурсов для сохранения при­емлемого уровня жизни.

Изменение пропорции этого перераспределения касается всех субъектов и их ресурсов: принадлежащих самому рабо­тающему (поощрение целевых сбережений в дополнение к пен­сионному обеспечению, накопление средств на случай болезни), семье (повышение целевой ориентации накоплений), работода­телям (сбалансированности расходов на заработную плату и средств на обязательные и добровольные виды социального страхования) и государству (совершенствование механизмов бюджетного обеспечения социальной помощи, а также социального страхования государственных служащих).

Масштабы перераспределения средств будут зависеть от наличия ресурсов и целей, поставленных перед собой каждой из заинтересованных сторон, но перераспределение должно в обязательном порядке предусматривать обеспечение базового прожиточного минимума, увязанного с такими размерами вы­плат (страховых сбережений), которые позволяют достойно преодолевать трудности.

В этой связи одной из основных целей в области социаль­ной защиты является построение механизмов по сбалансирова­нию интересов всех субъектов, по гармонизации общей ответ­ственности, механизмов, основанных на общенациональной, коллективной и личной ответственности.

3. Совершенствование механизмов социальной защиты возможно при органическом сочетании систем социального страхования и социальной помощи. Их взаимодополняющая роль может быть обеспечена за счет построения трехуровневой системы социальной защиты.

Минимальный уровень социальной защиты обеспечива­ется за счет государства (бюджетные источники финансирова­ния), управляется правительственными структурами, имеет своей целью удовлетворение основных нужд беднейших слоев населения на уровнях, прожиточных минимумов. Условие пре­доставления социальной помощи - проверка материального положения граждан. В первую очередь это относится к соци­альным гарантиям граждан.

Страховая солидарность достигается в основном благо­даря внесению взносов самими застрахованными и работодате­лями, в необходимых случаях привлекаются дотации из госу­дарственного бюджета. Целесообразно предусмотреть мини­мальные размеры пособий (не ниже предусмотренных соответствующими конвенциями МОТ) и услуг, являющихся формой страховой защиты от социальных рисков. Учет соци­альных рисков находит свое выражение в существующих видах (отраслях) обязательного социального страхования и диффе­ренцированных отчислениях (страхование от несчастных слу­чаев на производстве, на случай заболеваний, безработицы). В то же время, если социальный риск имеет достаточно извест­ные и стабильные характеристики, обязательные страховые выплаты целесообразно строить на принципах единообразия (пенсия по старости, медицинское обслуживание и т.д.).

Финансирование страховых выплат, очевидно, должно со­четать как элементы перераспределения (страхование от несча­стных случаев на производстве, страхование на случай болез­ни), так и регулируемую капитализацию взносов (например, страхование пенсии по старости).

Дополнительный уровень. Задача разделения ответст­венности по социальной защите между основными субъектами требует своего разрешения также с помощью личных инициа­тив - как самих работников, так и работодателей, будь то напрямую или через частные пенсионные фонды или через ком­мерческое страхование. Эти инициативы должны всегда быть нацелены на предоставление дополнительной помощи с учетом нужд каждого человека, дополняя социальную защиту, осно­ванную на солидарности (но не в ущерб последней). Такие до­полнительные системы, являясь нацеленными на отдельно взя­того работника и его семью, требуют, тем не менее, осуществ­ления определенного, предусмотренного законом, контроля, с тем, чтобы эти системы соответствовали действующим нормам, касающимся практики инвестирования, передачи прав и ответ­ственности, практики бухгалтерского учета и управления.

Представляется, что основу новой модели социального страхования, соответствующей рыночной экономике, состав­ляют следующие направления:

• определение роли, прав и обязанностей основных субъ­ектов страхования - работников, работодателей, страховых организаций и государства;

• конституирование основных видов социального стра­хования как самостоятельных автономных систем социальной защиты;

• определение минимальных норм социальной защиты в случае утраты трудоспособности, круга лиц, подлежащих обязательному социальному страхованию, порядка назначения пособия, оказания всех видов социальной помощи;

• определение основных источников финансовых поступ­лений в фонды страхования, обоснование социально-справедливой модели распределения финансового «бремени» между работодателями, застрахованными и государством, достижение на этой основе социального консенсуса по доле вкладов всех заинтересованных сторон;

• определение состава и структуры органов страхова­ния, их функций, прав и полномочий, ответственности, усло­вий и субъектов правопреемства, гарантов финансово-правовой стабильности и надежности социальной защиты.

Отношения основных субъектов страхования: как достичь гармонии

Переход к новой экономической системе принципиально меняет роль основных субъектов права в области социального страхования: государства, предприятий (работодателей), ра­ботников и страховых организаций.

Особая роль в организации системы социального страхо­вания принадлежит государству. Являясь, с одной стороны, «арбитром» в трудовых отношениях работников и предприни­мателей, государство, вместе с тем, представляет третью рав­ноправную сторону в системе социального партнерства.

Если раньше государство являлось собственником средств производства и одновременно было призвано обеспечивать ин­тересы работников, то теперь его роль должна стать принципи­ально иной:

• быть посредником в трудовых отношениях с помощью установления законов, в которых учитываются интересы как работников, так и работодателей, формировать механизмы системы социального страхования и обеспечения;

• быть гарантом социальной защиты работников с по­мощью исполнительной власти, которая призвана контроли­ровать реализацию законов и уровень социальной защиты ра­ботников, оказывать целевую помощь наиболее социально уяз­вимым группам населения;

• создавать экономико-правовые предпосылки для раз­вития социальной сферы и инфраструктуры в области охраны труда, здравоохранения, систем медицинской, профессиональ­ной и социальной реабилитации, подготовки и переподготовки кадров.

Таким образом, государственное участие в социальном страховании заключается прежде всего в создании определен­ной законодательной базы, правовой среды социального стра­хования, утверждении в законодательном порядке обязательно­го характера тех или иных видов страхования, а также размеров страховых взносов и пособий.

Наряду с этим, государством, как правило, обеспечивается финансовая поддержка отдельных видов страхования и систе­мы в целом - особенно в кризисных условиях. Средства госу­дарства используются для выплат всеобщего характера и обес­печения минимального уровня страховых пособий, если для этого недостаточно страховых взносов первых двух субъектов страхования.

Предприятия (работодатели) должны стать подлинно субъектами социального страхования, в полной мере обеспе­чивая:

• социальную защиту наемных работников на всех эта­пах воспроизводственного цикла при приеме на работу, в про­цессе работы, а также в случае утраты трудоспособности или сокращения рабочих мест;

• покрытие основной доли финансовых затрат на стра­ховую защиту, которая должна охватывать весь трудовой и послетрудовой период жизнедеятельности человека.

Роль работников радикально меняется. Для них, как субъектов социальной защиты, наиболее актуальной в пере­ходный период становится проблема обеспечения личной от­ветственности за свое материальное благосостояние. Более ак­тивное участие работников в страховых взносах, а также в ор­ганах управления социальным страхованием на всех уровнях позволит им занять должное место в системе социального страхования.

Исходя из этого, и управление деятельностью страховой организации осуществляется на основе представительства ин­тересов всех ее основных участников работников, предпри­нимателей (работодателей) и государства.

Роль страховых организаций должна существенно воз­расти. Они становятся основными посредниками во взаимоот­ношениях между работодателем и работниками, решая весь комплекс задач в области страховой защиты - компенсацию утраты трудоспособности работникам, организацию медицин­ского лечения, в том числе пострадавших на производстве, ме­дицинской, социальной и профессиональной их реабилитации, а также формирование социальной инфраструктуры, обеспечи­вающей достойную социальную защиту.

Таким образом, развитие системы социального страхова­ния является делом всех субъектов права в области социально­го страхования. Каждый член общества должен осознанно уча­ствовать в оказании солидарной (страховой) помощи своим со­гражданам, находящимся в неблагоприятном положении из-за наступления того или иного случая социального риска, надеясь, естественно, что в свое время в ответ получит такую же по­мощь. Поэтому первой предпосылкой для создания систем со­циального страхования является достаточно высокий уровень общественного осознания необходимости коллективной (про­фессиональной) солидарности. Согласие в обществе по поводу организации системы социального страхования требуется ук­реплять с помощью разработки системы норм и положений, в чем должны принимать участие не только государственные структуры, а, прежде всего, объединения предпринимателей и профсоюзы.