Глава III
Основные понятия: административно-территориальное деление; территориальная единица; административная единица; территориальный и поселенческий принципы территориальной организации; муниципальное образование; моно( много) функциональные муниципальные образования; ЗАТО, поселение, сельское поселение, городское поселение, муниципальный район, городской округ, внутригородская территория города федерального значения, межселенная территория.
Контрольные вопросы:
В чем отличие муниципального образования от поселения? Аргументируйте.
В чем отличие административной единицы от территориальной единицы?
Определите критерии систематизации муниципальных образований.
Охарактеризуйте основные типы муниципальных образований в Российской Федерации.
Опишите особенности организации муниципального управления в ЗАТО
Библиографический список:
Воронин А.Г., Лапин В.А., Широков А.Н. Основы управления муниципальным хозяйством. - М.: Дело, 1998
Емельянов Н.А., Емельянова Т.С. Местное самоуправление в Российской Федерации. Курс лекций. - М.- Тула, 2001.
Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», 1991
Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» , 1990г.
Конституция Российской Федерации. - М.: Юридическая литература, 1993
Федеральный закон «О закрытом административно-территориальном образовании» от 14 июля 1992г. //Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета РФ. - 1992.- №33.- Ст.1915
Федеральный закон «О статусе наукограда Российской Федерации» от 7 апреля 1999г. //СЗ РФ. – 1999. - № 15. – Ст. 1750.
Шугрина Е.С. Муниципальное право. Учеб. – 2-е изд. - М.: Дело, 2000
Глава IV организационная основа муниципального управления
4.1. Общее понятие органов местного самоуправления
«Органы местного самоуправления - это органы местных самоуправляющихся территориальных сообществ, которыми они формируются и перед которыми несут ответственность за надлежащее осуществление своих полномочий. Органам местного самоуправления принадлежит особое место в демократической системе управления обществом и государством. Это место определяется, прежде всего, тем, что наличие органов самоуправления обеспечивает такую систему децентрализации управления, которая делает эту систему управления более пригодной к обеспечению интересов населения на местах с учетом с учетом исторических и иных местных традиций. Однако органы местного самоуправления - это не только способ децентрализации, но и способ организации и осуществления власти на местах, который обеспечивает самостоятельное решение гражданами вопросов местной жизни, организационное обособление управления местными делами в системе управления обществом и государством» [9].
Таким образом, органы местного самоуправления являются субъектами властно-управленческой деятельности и наиболее приближены к повседневным нуждам местного сообщества (населения).
В соответствии с Конституцией Российской Федерации [7] народ является источником власти и осуществляет её непосредственно (прямая демократия), либо через представительные органы государственной власти, либо через органы местного самоуправления (представительная демократия). При этом органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Основной закон РФ также провозглашает местное самоуправление самостоятельным в пределах своих полномочий и наделяет население правом на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления. Данная конституционная норма получила развитие в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятом 28 августа 1995 г., в котором, в частности, в ст. 14 установлена обязательность наличия выборных органов местного самоуправления. Поскольку других требований к структуре органов законодательство не содержит, постольку в качестве одной из особенностей местного самоуправления является многообразие организационных форм (моделей) местного самоуправления.
Положения, закрепленные в российском законодательстве, отвечают существующей мировой практике, а также требованиям Европейской Хартии о местном самоуправлении, в которой, в частности, в пункте 1 статьи 6 говорится, что местные органы самоуправления должны сами определять внутреннюю структуру, исходя из местных нужд и в целях эффективного управления.
В настоящее время система органов местного самоуправления в отличие от системы органов государственной власти строится без учета принципа разделения властей (примечание: новая редакция Федерального закона «Об общих принципах …» вводит разделение властей на местном уровне).
В основных чертах в системе местного самоуправления в современной России формируются и действуют: выборные и иные органы местного самоуправления.
Структура органов местного самоуправления включает в себя набор конкретных органов местного самоуправления, формируемых в муниципальном образовании.
Как правило, в муниципальных образованиях создаются выборные представительный орган, высшее должностное лицо (глава муниципального образования), местная администрация (исполнительно-распорядительный орган).
С учетом предметов ведения местного самоуправления муниципальные образования решают вопросы образования иных органов, в том числе и осуществляющих исполнительно-распорядительные функции. В соответствии с пунктом 2 ст. 3 Европейской Хартии о местном самоуправлении представительные органы имеют право распоряжаться подотчетными им исполнительными органами (данные органы должны создаваться не в ущерб формам прямого участия граждан в общественной жизни. В соответствии с Законом РСФСР «О местном самоуправлении» органом, осуществляющим исполнительно-распорядительные функции, являлась местная администрация. Федеральный закон 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предоставляет муниципальным образованиям возможность выбора разных моделей, схем построения органов, осуществляющих данные функции на местном уровне.
Фактически еще в прошлом веке Л.А.Велихов [4], анализируя опыт построения структуры местного самоуправления, в том числе и зарубежный, выделял ступенчатую схему, которая характерна и для современной структуры органов местного самоуправления:
Наименования органов местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований с учетом местных традиций и в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.
Рассматривая разнообразие структур органов местного самоуправления, оговоримся, структура и порядок формирования, наименования органов и должностных лиц местного самоуправления, срок их полномочий устанавливаются муниципальными образованиями самостоятельно. Эти нормы указываются в Уставе муниципального образования, который согласно федеральному закону принимается либо представительным органом, либо населением непосредственно.
В своей деятельности органы местного самоуправления руководствуются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами субъекта РФ, местными нормативно-правовыми актами.
Являясь органами власти, органы местного самоуправления принимают в пределах своих полномочий решения, обязательные для исполнения всеми субъектами, расположенными на территории муниципального образования: предприятия, организации, учреждения различных форм собственности, общественно-политические объединения, граждане и др.
В соответствии с Уставом муниципального образования и на основании законодательства Российской Федерации органы местного самоуправления наделяются собственной компетенцией: владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью; формирование, утверждение и исполнение местного бюджета; установление местных налогов и сборов; управление комплексным социально-экономическим развитием муниципального образования и другое.
В то же время органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995г. закрепляет единственный способ передачи государственных полномочий органами власти субъектов Федерации органам местного самоуправления - законами субъектов Федерации: «Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Условия и порядок контроля над осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий определяется соответственно федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации».
Но в законодательной практике субъектов Федерации предусматриваются и другие варианты - передача полномочий органам местного самоуправления посредством договоров и соглашений. При этом оговаривается, что в случае необеспеченности переданных государственных полномочий, органы местного самоуправления не несут ответственности за их осуществление. Согласно конституционному принципу отделения органов местного самоуправления от органов государственной власти, не может быть обязывающей сверху вниз передачи органам местного самоуправления государственных полномочий законом субъекта Российской Федерации. Передача возможна только на добровольной основе. Согласно статье 132 Конституции Российской Федерации: «1.Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. 2. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству» [7].
Таким образом, предусматривается возможность, но не обязательность наделения государственными полномочиями органы местного самоуправления. Договорная форма предоставляет возможность обратной передачи полномочий органами местного самоуправления органам государственной власти, если органы местного самоуправления в силу определенных причин (оговаривается в договоре) не в состоянии их выполнить. Некоторые субъекты Федерации пошли дальше. Они сами законодательно определили круг вопросов, по которым может осуществляться передача государственных полномочий. Так, например, в Законе «О местном самоуправлении Рязанской области» государственные полномочия могут передаваться по следующим вопросам: организация и обеспечение деятельности учреждений и предприятий социальной защиты и социального обеспечения, обеспечения занятости населения, охрана окружающей среды на территории муниципального образования, ведение записи актов гражданского состояния, совершение нотариальных действий, государственный архитектурно-строительный контроль, вопросы гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций, санитарно-эпидемиологическая безопасность и другим.
В целом в системе органов местного самоуправления формируются и действуют следующие органы: представительный орган, глава муниципального образования и иные органы. Рассмотрим их подробнее.