2. Модели взаимодействия органов местного самоуправления и местного сообщества: зарубежный опыт

Особая значимость местного самоуправления как социального института состоит в том, что он позволяет создать условия широкого и непосредственного участия населения в управлении государством и обществом, формирует гибкую систему управления, приспособленную к местным условиям и особенностям, способствует развитию инициативы и самостоятельности граждан.

Основным фактором эффективного функционирования местного самоуправления как элемента гражданского общества является взаимодействие субъектов управления. Уровень этого взаимодействия – один из главных критериев степени развитости не только гражданского общества, но и всего социума.

Часть специалистов трактует взаимодействие как процесс согласования и взаимного учета различных социальных интересов²⁴; другая - как взаимообусловленный процесс воздействия одних социальных групп на другие²⁵; третья - как управляемый процесс реализации связей, который строится на базе общего и специфического в де­ятельности взаимодействующих с целью достижения нового ка­чественного уровня²⁶; четвертая - как объединение усилий взаи­модействующих сторон для решения того или иного вопроса, организации совместных действий²⁷.

Специфика местного самоуправления как важнейшего элемента гражданского общества обусловливает использование в данной работе следующего определения: «Взаимодействие – это процесс непосредственного или опосредованного воздействия объектов (субъектов) друг на друга. Каждая из взаимодействующих сторон выступает как причина другой и как следствие одновременного обратного влияния противоположной стороны, что определяет развитие объектов и их структур»²⁸. Понятие «взаимодействие» можно трактовать как универсальную качественную характеристику процессов не только на различных уровнях, но и в различных сферах общественной жизнедеятельности. Взаимодействие в обществе носит многоаспектный и многомерный характер, формируя социальные взаимоотношения различного типа, в том числе отношения общественного согласия и партнерства.

Таким образом, в основе функционирования местного самоуправления лежит процесс взаимодействия агентов управления. В этом случае местное самоуправление целесообразно рассматривать в качестве политической сети (policy network), состоящей из множества переплетающихся связей. В результате управление становится не однородным, а многосторонним процессом, что, в конечном счете, изменяет не просто границы между властью и обществом, а саму их природу.

Местное самоуправление как определенная сетевая структура обладает рядом характеристик, которые отличают ее от иных форм деятельности в сфере публичного управления.

Во-первых, политическая сеть складывается для выработки соглашений в процессе обмена имеющимися у ее акторов ресурсами. Это означает, что существует взаимная заинтересованность участников сети друг в друге (органов местного самоуправления, населения и государства, и др.). Ресурсы могут быть распределены неравномерно, но независимо от степени их концентрации и определенного доминирования ряда участников сети, последние вынуждены вступать во взаимодействие. Между участниками сети существует ресурсная зависимость.

Во-вторых, важной особенностью местного самоуправления как политической сети выступает общий кооперативный интерес. Количество связей обусловлено наличием противоречивых интересов, и их согласование требует каждый раз специального анализа. Это отличает данную систему от рынка, где каждый участник преследует, прежде всего свои собственные интересы.

В-третьих, в процессе выработки управленческих решений участники сети не выстраиваются в некоторую иерархию, где какая-либо организация имеет преимущество с точки зрения ее властной позиции. Все участники сети равны и имеют одинаковые возможности при формировании совместного решения по интересующему вопросу. Здесь наблюдаются не вертикальные, а горизонтальные отношения.

В-четвертых, сеть представляет собой договорную структуру, состоящую из набора контактов, возникающих на основе согласованных формальных и неформальных правил коммуникации²⁹.

Итак, местное самоуправление – это тип общественной организации, в котором отношения между субъектами управления строятся от монолога – к диалогу, от социального конструирования «сверху» – к стратегии совместного партнерства, что способствует созданию эффективных форм общественной консолидации.

Следует отметить, что избрание органов местного самоуправления не является достаточным условием осуществления местного самоуправления. Важнейшим условием эффективного функционирования данного института является наличие местного сообщества.

В основе социальных отношений, формирующихся в рамках местного сообщества, лежат естественно складывающиеся типы взаимодействия, основанные на межличностных социальных контактах и связях.

Активность местных сообществ формировалась исторически. В качестве ее предпосылок выступали способы общинной взаимопомощи и солидарности, основанные на традиционных ценностях и верованиях, а также первичные формы местного самоуправления. Таким образом, местное сообщество - это определенная ступень социального развития населения муниципального образования.

Понятие «местное сообщество» слабо разработано в современной отечественной научной мысли в связи с недостаточной рефлекси­ей самого феномена. Вместе с тем, по мнению многих специалистов в данной области, понятие местного сообщества - центральное в теории местного само­управления, так как оно определяет субъект мест­ного самоуправления по очень важному призна­ку - наличию общего интереса в решении вопро­сов местного значения³⁰.

Именно этим системообразующим признаком данное понятие отличается от понятия «население территории», которое является более размытым и отражает в первую очередь территориально-поселенческие факторы, нежели факторы собственно социальные, связанные с общностью интересов и способностью осуществлять сообща совместные действия по реа­лизации данных интересов и решению общих про­блем.

В зарубежных социально-политических исследованиях идея сообщества получала наибольшую разработку, что связано с их активной ролью в жизни общества. Интерес представляют исследования М. Пейна по проблеме сообщества как основы со­циальной политики и социального действия, кото­рый считает, что актуализация идеи сообщества в нынешних условиях связана с кризисом государственности и усиливающимися тенденциями де­централизации управления экономикой и социаль­ной сферой. Сильно забюрократизиро­ванной и малоэффективной в области социально­го обслуживания деятельности централизованных государственных органов противопоставляется ор­ганизация деятельности на уровне сообщества, ко­торая видится как более приемлемая в условиях сложноорганизованного и динамично изменяюще­гося общества, где жизнь становится все более ин­дивидуализированной и «приватизированной», в силу чего важнейшие стороны жизнедеятельности человека реализуются не в крупных политических и социальных организациях, а на более скрытном индивидуальном уровне или в малых группах.

Современная интерпретация понятия «сообще­ство» предполагает некое есте­ственное образование, являющееся результатом множества индивидуальных и межгрупповых кон­тактов, осуществляющихся в определенных грани­цах социальной жизни. В то же время Пейн призы­вает рассматривать сообщество и как некую иде­альную конструкцию, воплощающую представ­ления людей об определенном образе совместной жизни, поэтому сообщество всегда предполага­ет некую самоидентификацию, так как оно возни­кает там, где люди воспринимают и ощущают се­бя особым образом связанными с другими людь­ми. Именно эти качества придают сообществу тот потенциал социальной активности, который позво­ляет ему противостоять тенденциям обезличения и отчуждения, столь характерным для современных обществ.

Следуя классификации Пейна, можно выделить несколько типов сообществ.

1. Терри­ториальные сообщества, основанные на простран­ственной близости индивидов, определяющей не­обходимость частых контактов между ними, а так­же на некотором социально-психологическом род­стве, вытекающем из общности социального укла­да и стиля жизни.

2. Сообщества, воз­никающие на базе общих интересов, касающихся различных сфер жизнедеятельности, либо форми­рующиеся на основе значимых социальных факто­ров, члены которых даже при отсутствии террито­риальной близости ощущают некую границу, отде­ляющую их от других групп и сообществ³¹.

Представленные характеристики местных со­обществ позволяют рассматривать их как элементы гражданского общества, которые зарож­даются в процессе жизнедеятельно­сти общества и представляют собой естественные социальные образования и объединения людей, базирующиеся на территориальной и социально-психологической общности. Данные структурные образования способны прилагать коллективные усилия и осуществлять совместную деятельность для самостоятельного ре­шения собственных социальных проблем с учетом их специфики и на основе использования собствен­ных ресурсов.

Способность местного сообщества к самостоятельной активности проявляется том случае, ког­да его члены объединяются для решения своих социальных проблем, не создавая при этом, как правило, формализованных структур и организаций. Способность сообщества реализовывать собственные усилия для удовлетво­рения общих социальных потребностей либо ин­дивидуальных социальных потребностей его чле­нов на основе взаимопомощи и взаимоподдерж­ки может быть рассмотрена как социальная ответствен­ность. Раз­нообразные и в большей части неинституционали­зированные формы активности сооб­щества, направленные на улучшение социальных условий жизнедеятельности его членов, получи­ли название «социальные инициативы» и являются важнейшей формой взаимодействия субъектов управления в системе местного самоуправления.

Исследователи данной проблемы выделяют несколько типов местных инициатив социального характера, отличающихся друг от друга большей или меньшей степенью спонтанности либо формализованности:

• повседневная активность в ее чисто спонтанных формах, обеспечивающая ста­бильный микросоциальный климат в сообществе - «местная жизнь»;

• социальные иници­ативы, которые зарождаются спонтанно, но имеют более организованный характер - «дей­ствия внутри сообщества». Такие инициативы не только способствуют групповой сплоченности, но и направлены на решение конкретных социаль­ных проблем сообщества;

• социальные инициати­вы, нацеленные на развитие сообщества и активи­зацию различных сторон местной жизни, которые приобре­тают форму социальных программ и предполага­ют более серьезную организацию действий, при­влечение специалистов и внешних ресурсов;

• наиболее формализованный вид социальных инициатив, обозначаемый как местная полити­ка, включает комплекс инициативных социальных программ, направленных на достижение опре­деленных общественно значимых целей с помо­щью вовлечения местного населения. Реализация таких долгосрочных программ нуждается в нали­чии специальных формализованных структур, ор­ганизующих и управляющих данными видами де­ятельности, которые получают название «местные службы».

Степень формализации социальных инициатив местного сообщества во многом зависит от их ха­рактера, масштабов и длительности реализации. В том случае, когда инициативы носят разовый или краткосрочный характер и не предполагают слож­ной организации действий и кооперации усилий участников, их реализация, как правило, не тре­бует создания формализованных структур, стро­го регламентирующих правил и ограничивается спонтанными способами взаимодействия. В том же случае, когда социальные инициативы сооб­щества носят более глобальный характер, охваты­вают не только круг непосредственных инициато­ров и акторов, но и более широкую часть сообще­ства, а их реализация предполагает длительность, повторяемость процессов и сложность организа­ции действий, может потребоваться формализация и более официальная регламентация деятельности. В этом случае внутри сообществ могут создавать­ся специализированные формализованные струк­туры — местные службы, агентства, обществен­ные организации, обеспечивающие реализацию тех или иных социальных инициатив, вплоть до органов местного самоуправления, осуществляю­щих местную политику, направленную на улучше­ние качества жизни всего населения соответствую­щей территории, на принципах самоорганизации, самофинансирования и самоответственности³².

На современном этапе развития России в условиях становления системы местного самоуправления и формирования гражданского общества особую актуальность приобретает изучение зарубежного опыта взаимодействия органов местного самоуправления и местного сообщества.

Значительный интерес представляет опыт социальных инициатив в США, данная страна представляет собой практически единственное государство, в котором местное самоуправление создано «снизу вверх», поэтому важнейшим направлением практики местного самоуправления в США является реализация различных видов социальных инициатив.

Одна из основных форм взаимодействия органов местного самоуправления и населения - встречи глав местного самоуправления с местными активистами: представителями инициативных групп и общественных движений. Члены муниципального совета встречаются с разными группами населения от 15 до 20 раз в месяц в вечернее время и по выходным для выявления существующих проблем граждан и предоставления им возможности принять участие в их разрешении. С этой целью в муниципальном образовании создается большое количество общественных советов и комиссий, в которых на добровольных началах работают жители. Предложения, вносимые гражданами, рассматриваются на заседании совета, причем все заседания данного совета считаются открытыми для всех.

Советы граждан существуют на всех уровнях управления (городские советы, советы графств и т.д.). Совет может быть как временным органом, так и постоянной группой для решения вопросов в определенной сфере местной политики. Работой совета руководит председатель, одной из задач которого является определение эффективности взаимодействия между членами совета. В некоторых советах работают 1-2 штатных сотрудника из местного правительства.

Основным условием успешной деятельности совета является назначение на работу в нем талантливых и сведущих людей, готовых служить гражданам. Совет состоит из людей разных профессий, имеющих различный опыт и образование, взгляды и чувства, вместе с тем каждый член совета должен четко понимать свою роль и функции в этом консультативном органе. В связи с этим большое значение придается самооценке членов совета, включающей анализ своего стиля работы и межличностных отношений.

Представляет интерес и такая форма взаимодействия власти и жителей в системе местного самоуправления в США как форумы по обсуждению направлений развития муниципальных образований. Стратегические планы развития американских городов принимаются с учетом предложений граждан и отражают идеи и приоритеты всего местного сообщества.

Главной особенностью системы местного самоуправления США является то, что для нее характерен высокий уровень участия населения в деятельности местного сообщества. Это объясняется тем, что созданы условия для проявления социальной активности жителей, а для этого необходима определенная степень свободы. Свобода как отсутствие принуждения состоит в том, что граждане имеют право, а не обязанность участвовать в местном самоуправлении, выбирать в соответствии со своими ценностными ориентирами тот или иной вид деятельности и участие в соответствующих общественных объединениях или партиях, осуществлять свободный выбор своих представителей в органы местной власти. Важным проявлением свободы на уровне местного самоуправления является свобода выбора вариантов управленческих решений, связанная с последующей ответственностью за последствия их выполнения.

Следует отметить, что эти условия в полной мере выполняются в США. Осуществляя деятельность в различных формах самоуправления, решая управленческие проблемы на микроуровне, человек чувствует свою значимость, полезность, получает удовлетворение от своей деятельности, что дает ему возможность быть гражданином, чувствовать себя способным влиять на происходящее в обществе процессы. Это стремление всячески поощряется местными властями, которые в полной мере используют данное обстоятельство и создают условия для развития ресурса будущих лидеров местных правительств³³.

Итак, взаимодействие субъектов управления в США проявляется на уровне открытого партнерства власти с гражданами, действенного представительства интересов жителей в органах местного самоуправления, продуктивном гражданском контроле над властью.

Опыт США представляет особый интерес для России, поскольку российская действительность демонстрирует необходимость активной включенности граждан в жизнь местного сообщества. Однако следует помнить, что важнейшим условием участия жителей в США является высокий уровень жизни и высокая налогоспособность жителей, в то время как в нуждающихся районах эффективность данных форм взаимодействия органов местного самоуправления и населения достаточно низка.

Кроме того, в развитии эффективного взаимодействия в Соединенных Штатах Америки существует целый ряд серьезных проблем. Американская исследовательница и эксперт в области гражданского участия Ш. Арнстайн указывает на то, что в реальности действительное взаимодействие субъектов управления сплошь и рядом соседствует с символическими и иллюзорными формами привлечения граждан к решению социальных проблем. Так, фактическое отвлечение людей от участия в жизни местного сообщества осуществляется посредством некоторых процедур, когда под видом гражданского участия власть вовлекает людей в консультативные комитеты, где с ними проводится «просветительская» работа и организуется их поддержка. В комитеты могут демонстративно приглашаться активисты и лидеры гражданских групп для того, чтобы у власти был повод показать обществу, насколько она демократична. В действительности эти комитеты не обладают никакими полномочиями, и гражданское участие фактически подменяется «работой с общественностью». При этом главной целью властных структур является не уяснение действительной проблемы и ее совместное с гражданами решение, а успокоение населения, снятие недовольства, затушевывание конфликта или устранение непосредственных его поводов³⁴.

В развитой и эффективной форме взаимодействие органов местного самоуправления и местного сообщества проявляется на уровне открытого партнерства власти с гражданами. Такое взаимодействие возможно только при условии, что сами граждане выступают не как индивидуальные «представители общественности», а объединенные в группы гражданской инициативы, гражданские (общественные) организации, имеющие достаточную интеллектуальную, техническую и финансовую базу. Пример подобного взаимодействия демонстрирует Канада, где действует центр альтернативных инициатив в области политики и организации «СНО! CES» (коалиция за социальную справедливость). Канадская инициатива является целостной с точки зрения социальной концепции, которую она отстаивает. Ее основные принципы и задачи таковы: полная занятость, более справедливое распределение дохода, искоренение нищеты, равенство между мужчинами и женщинами в экономической жизни, защита гражданских, политических, экономических, социальных и культурных прав, улучшение состояния окружающей среды, укрепление государственных служб и создание более справедливого, устойчивого и мирного порядка.

Некоторые характерные особенности делают канадскую инициативу уникальной. Ее главное предназначение – разработка альтернативного федерального бюджета Канады (АФБ). АФБ готовится ежегодно с 1995 года; это общий бюджет, составляемый в единых макроэкономических рамках. В большинстве бюджетных инициатив внимание обычно сосредоточено на анализе расходов и, в некоторой степени, на налогообложении, тогда как в центре внимания АФБ находится более широкая макроэкономическая политика, когда устанавливаются связи между налоговой и денежной политикой. Таким образом, речь идет о наиболее полной на данный момент инициативе, поскольку она основана на четко определенных целях социальной политики, устанавливает альтернативам макроэкономические рамки и вырабатывается с участием населения.

АФБ отвергает практику использования бюджетных излишков для уменьшения непогашенного долга; в нем ставятся очень четкие макроэкономические задачи по сокращению масштабов безработицы и нищеты. К примеру, по оценке 1997 года, АФБ позволил бы создать за два года 930 тыс. новых рабочих мест. Если бы такие темпы сохранились, то в 1998 году уровень безработицы, превышавший 9 %, снизился бы до 7 %, а к 2000 году - до 5 %. Искоренение нищеты авторы АФБ связывают не только с денежной и финансовой политикой, стимулирующей экономический рост, они предполагают также следующие меры борьбы с нищетой:

• региональные инициативы в области развития;

• повышение выплат по страхованию на случай безработицы;

• увеличение объемов федеральных трансфертов, направляемых в провинции, что позволило бы повысить социальные выплаты неработающим;

• национальный план борьбы с наркоманией, в первую очередь, ориентированный на людей с низкими доходами;

• увеличение средств, выделяемых на выплаты по уходу за детьми;

• повышение пособий при выходе на пенсию по старости для лиц с низкими доходами;

• выделение средств на создание рабочих мест для молодежи;

• расширение объема услуг для представителей коренных народов и инвалидов;

• финансирование строительства социального жилья;

• существенное снижение налогов, взимаемых с семей с низкими доходами.

В расходной части АФБ предусматривается укрепление и реструктуризация социальных программ в серии социальных инвестиционных фондов, таких, как фонд страхования на случай безработицы и фонд поддержки доходов, а также повышение детских пособий на национальном уровне.

Разработка и пропаганда АФБ ведутся посредством различных конференций и «круглых столов». По всей Канаде организуются «школы по изучению бюджета» с целью повышения знаний в области бюджетных проблем и привлечения большего числа участников к работе над АФБ. Просветительские материалы играют важную роль в формировании политической базы бюджетного процесса. Любая группа, признающая основополагающие принципы АФБ, получает право иметь своего представителя в национальном руководящем комитете. Разработчики АФБ стремятся согласовать противоречащие друг другу требования различных групп путем проведения диалога и переговоров.

Канадское правительство далеко от того, чтобы принять все предложения, рекомендованные в АФБ. Однако АФБ уже влияет на политику правительства. Министр финансов в ходе публичных дебатов присоединился к позиции его авторов, а в некоторых областях политика правительства приблизилась к тому, что было предложено в АФБ³⁵.

Однако в России в ближайшее время вряд ли возможна такая стратегия участия населения в жизни общества. Это связано с тем, что в массовом сознании россиян не в полной мере укоренились представления, основанные на необходимости реализации общенациональных и групповых интересов в процессе преобразования общества.

Среди разнообразных форм взаимодействия органов местного самоуправления и населения наибольшую популярность во всем мире приобрела некоммерческая деятельность. Так, например, около половины взрослого населения Великобритании принимает участие в официальной некоммерческой деятельности, уделяя ей в среднем 1,9 часа в неделю.

Некоммерческая деятельность - важное проявление гражданственности и существенная черта демократии. Она является посвящением времени и энергии пользе общества и отдельных сообществ и может принимать различные формы. Она ведется добровольно и по личному выбору без стремления к материальной выгоде.

Существует четыре фундаментальных принципа некоммерческой деятельности:

1. Выбор: некоммерческая деятельность должна быть результатом свободного выбора. Любой призыв к участию в некоммерческой деятельности не должен быть принудительным.

2. Разнообразие: возможности участия в некоммерческой деятельности должны быть открыты для всех, вне зависимости от происхождения, возраста, национальности, сексуальной ориентации, религии и т.д. Наибольшая репрезентативность социальной структуры общества позволяет учитывать разнообразный спектр мнений, что помогает ощущать людям свою полезную вовлеченность в процесс управления местным сообществом. Для поддержки многообразия необходимо соблюдение принципа равных возможностей.

3. Взаимность: граждане предоставляют свои услуги безвозмездно, но за помощь в выполнении широких социальных задач должны получать вознаграждение каким-либо иным путем. Добровольное предоставление времени и навыков должно признаваться в качестве обоюдных взаимоотношений, в результате которых жители также нечто выигрывают. Вознаграждение, получаемое ими, включает общественное признание их заслуг, полезных навыков и связей, социализацию, удовольствие и включенность в активную жизнь общества.

4. Признание: отчетливо выраженное признание ценности вклада добровольцев в организацию общественной жизни, социальную экономику и решение более широких социальных задач является фундаментальной основой для честных взаимоотношений между населением и органами местного самоуправления.

Исходя из анализа практики зарубежного опыта, можно определить три уровня участия некоммерческих организаций в функционировании местного самоуправления.

1. Участие некоммерческих объединений в реализации социальной политики органов местного самоуправления, работающих в режиме перехода к стратегическому планированию развития, предполагающий и позволяющий использовать в целях сообщества огромный человеческий и профессиональный потенциал всех групп населения. Основными направлениями деятельности обобщенно являются:

• социальные разделы муниципального бюджета;

• муниципальные проекты и программы социальной тематики;

• правотворческая инициатива и выработка новых (актуальных, стратегических) направлений социальной политики.

Главное здесь - реальное участие на всех стадиях процесса (разработка, реализация, анализ результатов) и четко проработанные и утвержденные процедуры этого участия.

2. Целенаправленная работа органов местного самоуправления по созданию благоприятных условий для становления сети «социальных» некоммерческих объединений, роста профессионализма и качества их работы, профессионализма их руководителей, обеспечения их веры в перспективы социальной политики муниципалитета. Формы работы органов местного самоуправления:

• четкое провозглашение своей ориентации на поддержку социальных инициатив и создание «социальных» некоммерческих объединений;

• публичное и гласное (с обязательным участием граждан) принятие соответствующих нормативных актов, муниципальных проектов, программ;

• определение системы финансовых и публичных стимулов для формирования и работы некоммерческих организаций;

• планомерная и персональная работа органов местного самоуправления с конкретными объединениями (действующими и нарождающимися);

• создание системы подготовки профессиональных лидеров, руководителей данных организаций, персональная работа с ними;

• формирование (возможно, по специальной программе) сети муниципальных организаций и «системных» (инфраструктурных) некоммерческих объединений для целевой профессиональной работы с ними и их лидерами и т.д.

Основной смысл этой работы - базовая подготовка к переходу на более высокий уровень участия некоммерческих объединений в реализации социальной политики муниципалитета.

3. Передача некоммерческим организациям и объединениям части местных социальных функций. Речь идет, в основном, об оказании конкретных социальных и бытовых услуг населению.

Несомненно, что последовательный переход от уровня участия к реальному закреплению за некоммерческими объединениями части функций органов местного самоуправления (социальных и бытовых услуг) возможен только как реализация конкретного направления, конкретного раздела местной социальной политики, как реальная составляющая муниципальной стратегии развития.

В России тоже есть опыт участия некоммерческих объединений в организации местного самоуправления. Однако часто отмечается, что их эффективность является довольно низкой, что объясняется действием следующих факторов:

• несистематический и нерегулярный подход в организации деятельности таких структур;

• неучастие местной администрации в организации работы некоммерческих организаций;

• закрытость органов местного самоуправления, недопущение представителей организаций в процесс разработки и принятия управленческих решений.

С другой стороны, в России недостаточно развита сеть данных объединений, которые пронизывают все общество, структурируют его, помогают населению самостоятельно решать часть своих проблем. В отличие от тех обществ, где развитие шло эволюционно, в России после революции были утрачены многие традиции формирования самоорганизующихся структур. На сегодняшний день создание подобных организаций гражданского общества - приоритетная цель государства и общества³⁶.

Особый интерес представляет опыт самоуправления в Китае, так как в отличие от западной «демократии индивидуумов», это форма «коллективной демократии».

Развитие самоуправления в Китае осуществляется только на низовом уровне. Центром самоуправления в сельской местности Китая в настоящее время является комитет сельских жителей (КСЖ), выступающий в качестве массовой организации самоуправления, создаваемой на основе демократических выборов. С самого начала отдельно указывалось, что КСЖ не являются органами административной и политической власти. В Китае только в 90-е годы ХХ в. стали говорить о самоуправлении как об участии крестьян в принятии государственных решений. Китайские крестьяне по прошествии 15 лет получили право решать внутридеревенские дела без вмешательства поселковых правительств — органов государственной власти, когда выяснилось, что нигде деревенская автономия не помешала выполнению государственной политики. В КНР законом определена основная форма организации самоуправления, которая применяется с учетом местных особенностей. Деревенская автономия пока не обладает большими правами, но она может стать прообразом городских самоуправляемых сообществ, которые будут возникать при создании малых и средних городов в процессе китайской урбанизации в сельской местности.

Задача китайского руководства - направлять инициативы населения. Компартия и государство развили и смогли эффективно использовать активность населения, предоставив хозяйственную самостоятельность местным сообществам в рамках существующей системы государства³⁷. Важность китайского опыта самоуправления для России заключается в том, что оно в КНР с самого начала не создавалось указами и законами сверху, а возникло на основе движения снизу.

Итак, международный опыт демонстрирует различные пути взаимодействия органов местного самоуправления и местного сообщества. Однако эффективность его использования в России зависит от того, насколько этот опыт удастся правильно понять и осмыслить.

Следует отметить, что в России участники взаимодействия пребывают в неравном состоянии. Органы местного самоуправления имеют четкую структуру стабильных учреждений, обладают определенным набором полномочий, функций и ресурсов для их осуществления, а также ясной идентификацией себя как обладателя таких качеств. При этом можно выделить три составляющих системы органов местного самоуправления: представительная и нормотворческая (Совет депутатов, Дума и т.п.), управленческая и исполнительная (местная администрация); и как продолжение исполнительных функций последней - специализированные муниципальные учреждения, предприятия и организации (жилищно-коммунального обслуживания, здравоохранения, образования и т.д.). Каждая составляющая структуры местного самоуправления может быть включена в той или иной организационно-правовой форме в партнерские взаимоотношения с гражданами и их объединениями, как в качестве элемента общей структуры, так и обособленно, в качестве самостоятельной стороны (и даже инициатора) такого сотрудничества в соответствии со своими функциями, целями и задачами.

Другой агент взаимодействия - местное сообщество - в настоящее время еще не представлен в виде развитой инфраструктуры разнообразных местных общественных институтов, трансформирующих социальные инициативы отдельных граждан и их объединений в общественно значимые формы, ориентированные на сотрудничество, и приспособленные к сотрудничеству со структурой органов местного самоуправления. Данная ситуация свя­зана с тем, что реалиями современной России яв­ляются, с одной стороны, отсутствие четко выра­женной и воплощенной в практических действи­ях политической воли со стороны федеральных и региональных органов власти по обеспечению ре­альной самостоятельности на местах, а с другой - слабо выраженный интерес, ма­лое стремление к самостоятельности и реальному местному самоуправлению населения, проживаю­щего на единой территории, недостаточная выра­женность его гражданских инициатив в силу государственнической ментальности и сильных тради­ций централизованного управления.

Итак, можно сделать следующие выводы:

1. Важнейшим условием осуществления местного самоуправления является вовлеченность широких масс населения в реформирование местной жизни. Функционирование органов местного самоуправления не является достаточным условием осуществления местного самоуправления. Необходимо, чтобы население осознало свои местные интересы, достигло определенной степени социальной зрелости, т.е. стало местным сообществом. Местное сообщество представляет собой совокупность людей, проживающих на определенной территории и объединенных общими интересами в решении вопросов жизнедеятельности посредством использования и развития материальных и социальных ресурсов на принципах самоуправления.

2. Эффективность функционирования местного самоуправления зависит от того, насколько активное местное сообщество в проявлении своей воли. Это подтверждает богатый зарубежный опыт, который демонстрирует, что местные сообщества – главный участник социально-политической жизни локальной организации, важнейший механизм, посредством которого осуществляется взаимодействие общества и государства.

3. Зарубежный опыт демонстрирует различные модели взаимодействия органов местного самоуправления и местных сообществ. По мнению автора, американская модель взаимоотношений органов местного самоуправления и местного сообщества является наиболее оптимальной, так она предусматривает действенное представительство интересов жителей в органах местного самоуправления и продуктивный гражданский контроль над властью. В современных российских условиях это те необходимые условия, которые позволят населению активно участвовать в решении вопросов местного значения.

4. В настоящее время местное сообщество в России еще не представлено в виде развитой инфраструктуры разнообразных местных общественных институтов, трансформирующих социальные инициативы отдельных граждан и их объединений в общественно значимые формы, ориентированные на сотрудничество, и приспособленные к сотрудничеству со структурой органов местного самоуправления. Это связано со слабо выраженным интересом населения к делам местного сообщества, недостаточной выра­женностью его гражданских инициатив в силу государственнической ментальности и сильных тради­ций централизованного управления.