§ 4. Державний контроль і нагляд у сфері охорони здоров'я

Держава через спеціально уповноважені органи виконавчої влади здійснює контроль і нагляд за додержанням законодавства про охорону здоров'я, державних стандартів, критеріїв та вимог, спрямованих на забезпечення здорового навколишнього природного середовища і санітарно-епідемічного благополуччя населення, нормативів професійної діяльності в галузі охорони здоров'я, вимог Державної Фармакопеї, стандартів медичного обслуговування, медичних матеріалів і технологій.

Різноплановий характер охорони здоров'я, значний перелік напрямів медичної діяльності обумовлюють особливості підходу стосовно здійснення державного контролю та нагляду у зазначеній сфері. Життя та здоров'я людей є найважливішими соціальними цінностями, тому контрольно-наглядовій діяльності у сфері охорони здоров'я повинна приділятись належна увага. Доцільно виділити три ключових об'єкти контролю та нагляду у сфері охорони здоров'я:

санітарно-епідемічне благополуччя населення;

обіг наркотиків;

обіг лікарських засобів.

Державний санітарно-епідеміологічний нагляд — це діяльність органів, установ та закладів державної санітарно-епідеміологічної служби по контролю за дотриманням юридичними та фізичними особами санітарного законодавства з метою попередження, виявлення, зменшення або усунення шкідливого впливу небезпечних факторів на здоров'я людей та по застосуванню заходів правового характеру щодо порушників.

Основними завданнями цієї діяльності є:

- нагляд за організацією і проведенням органами виконавчої влади, місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями та громадянами санітарних і протиепідемічних заходів;

- нагляд за реалізацією державної політики з питань профілактики захворювань населення, участь у розробці та контроль за виконанням програм, що стосуються запобігання шкідливому впливу факторів навколишнього середовища на здоров'я населення;

- нагляд за дотриманням санітарного законодавства;

- проведення державної санітарно-епідеміологічної експертизи, гігієнічної регламентації небезпечних факторів і видача дозволів на їх використання.

Державний санітарно-епідеміологічний нагляд здійснюється вибірковими перевірками дотримання санітарного законодавства за планами органів, установ та закладів державної санітарно-епідеміологічної служби, а також позапланово залежно від санітарної, епідемічної ситуації та за заявами громадян. Результати перевірки оформлюються актом, форма і порядок складання якого визначаються головним державним санітарним лікарем України (Закон України від 24 лютого 1994 року М 4004-ХІІ "Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення" ).

Контроль за обігом наркотиків є важливим напрямом діяльності держави у сфері охорони здоров'я. На боротьбу з наркоманією спрямовують свою діяльність правоохоронні органи, громадські організації, медичні установи. Одним із ключових державних органів у цій системі є Комітет з контролю за наркотиками - урядовий орган державного управління, що діє у складі МОЗ та йому підпорядковується. Комітет є спеціально уповноваженим компетентним органом у сфері контролю за обігом в Україні наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів.

Основними завданнями Комітету є:

- участь у формуванні та реалізації державної політики у сфері обігу наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів;

- забезпечення державного регулювання у сфері обігу наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів;

- здійснення державного контролю у сфері обігу наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів;

- взаємодія в установленому законодавством порядку з Міжнародним комітетом з контролю за наркотиками ООН, Комісією з наркотичних засобів ООН (Постанова Кабінету Міністрів України від 11 вересня 2003p. № 1446 "Про Комітет з контролю за наркотиками" ).

Статистичні дані свідчать, що в 2005 році співробітниками Комітету було проведено 449 перевірок, включаючи 252 перевірки лікувально-профілактичних закладів, 100 перевірок аптек, 13 перевірок аптечних баз, 84 перевірки суб'єктів господарювання. Серед виявлених під час перевірок порушень найбільшу кількість складають: відсутність ліцензії; неподання звітів; невідповідність приміщень для зберігання наркотичних засобів та психотропних речовин умовам їх зберігання; порушення при оформленні документів на призначення та відпуск наркотичних засобів та психотропних речовин; ведення медичної та облікової документації; перевищення нормативу зберігання лікарських засобів; непроведення або часткове проведення щоквартальних інвентаризацій.

Контроль за обігом лікарських засобів є важливою ланкою державного регулювання у сфері охорони здоров'я, оскільки значна частина лік випускаються з порушенням діючих норм, є підробками, або такими, ефективність яких не відповідає заявленим виробниками показникам. Керуючись тим, що практична більшість пацієнтів для лікування використовують лікарські засоби, контроль за їх обігом має бути поставлений на належному рівні. З цією метою діє Державна служба лікарських засобів і виробів медичного призначення - урядовий орган державного управління, що діє у складі МОЗ та йому підпорядковується.

Основними завданнями Державної служби є:

- участь у формуванні та реалізації державної політики у сфері виробництва, контролю за якістю та реалізацією лікарських засобів і виробів медичного призначення;

- забезпечення державного регулювання та контролю виробництва, ввезення в Україну, вивезення з України, реалізації лікарських засобів і виробів медичного призначення, в тому числі вирішення питань їх державної реєстрації та державного контролю за якістю;

- здійснення державного контролю за дотриманням законодавства щодо забезпечення населення і закладів охорони здоров'я якісними, високоефективними, безпечними та доступними лікарськими засобами і виробами медичного призначення, а також законодавства щодо їх обігу, зберігання, застосування, утилізації та знищення (Постанова Кабінету Міністрів України від 2 червня 2003 р. № 789 "Про утворення Державної служби лікарських засобів і виробів медичного призначення" ).

КОНТРОЛЬНІ ЗАПИТАННЯ

1. Дайте визначення охорони здоров'я та назвіть основні принципи охорони здоров'я в Україні.

2. Наведіть класифікацію суб'єктів у сфері управління охорони здоров'я.

3. Що є основними завданнями Міністерства охорони здоров'я України?

4. Проаналізуйте повноваження у сфері управління охорони здоров'я місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування, центральних органів виконавчої влади, яким підпорядковані заклади охорони здоров'я. Академія медичних наук України.

5. Назвіть консультативно-дорадчі суб'єкти у сфері управління охорони здоров'я та проаналізуйте їх повноваження.

6. Назвіть, які установи належать до державної, комунальної і приватної систем охорони здоров'я. У чому полягають принципові відмінності між державними і муніципальними лікувальними установами з одного боку, і приватними з іншою?

7. Охарактеризуйте організаційно-правові особливості первинної лікувально-профілактичної допомоги.

8. Обґрунтуйте необхідність розвитку принципів сімейної медицини.

9. Охарактеризуйте організаційно-правові особливості спеціалізованої та високоспеціалізованої медичної допомоги.

10. Наведіть класифікацію закладів охорони здоров'я України.

11. Охарактеризуйте забезпечення загальнодоступності медичної допомоги та пріоритетність первинної медичної допомоги як пріоритети удосконалення організації охорони здоров'я.

12. Зробіть аналіз запровадження обов'язкового медичного страхування та визначення державних гарантій надання громадянам медичної допомоги як пріоритети удосконалення організації охорони здоров'я.

13. Дайте визначення державного санітарно-епідеміологічного нагляду та вкажіть його завдання.

14. Проаналізуйте контроль за обігом наркотиків та контроль за обігом лікарських засобів як види державного контролю у сфері охорони здоров'я.

СПИСОК РЕКОМЕНДОВАНОЇ ЛІТЕРАТУРИ

1. Агарков В.І., Грищенко С.В., Ніколаєнко В.В. та ін. Макроорганізаційні принципи формування ринкових відносин у громадській охороні здоров'я // Вісник соціальної гігієни та організації охорони здоров'я України. - 2006. - № 4. - С. 71- 75.

2. Актуальньїе проблеми правового регулирования медицинской деятельности: Материальї 1-й Всероссийской научно-практической конференции. Москва, 16 мая 2003 г. / Под общ. ред. д.ю.н. С.Г. Стеценко. - М.: Юрист, 2003. - С. 173-241.

3. Актуальные проблемы правового регулирования медицинской деятельности: Материалы 2-й Всероссийской научно-практической конференции. Москва, 26 марта 2004 г. / Под общ. ред. д.ю.н. С.Г. Стеценко. - М.: Юрист, 2004. - С. 231-275.

4. Алексєєва І.М. Загальний стан організації законодавства з охорони здоров'я населення України // Запорожский медицинский журнал. - 2007. - № 2. - С. 178-182.

5. Блохин А.Б. К проблемам эффективности управления лечебно-профилактическим учреждением // Здравоохранение РФ. - 2003. - № 5. - С. 24-27.

6. Виноградов О.В. Роль сімейної медицини в стратегії державного управління реформуванням системи охорони здоров'я // Главньїй врач. - 2007. - № 8. - С. 62-67.

7. Гладун З.С. Державне управління в галузі охорони здоров'я. - Тернопіль: Укрмедкнига, 1999. - 312 с.

8. Гладун З.С. Механізм адміністративно-правового регулювання відносин у сфері охорони здоров'я // Адміністративне право і процес: шляхи вдосконалення законодавства і практики: 36. матер. наук.-практ. конф. (м. Київ, 22 грудня 2006 р.) / Ред. кол.: О.М. Джужа, В.М. Дзюба, С.Г. Стеценко та ін. -К.: Київський нац. ун-т внутр. справ, 2006. - С. 25-28.

9. Голяченко О.М. Українська здоровоохорона: як вийти із кризи. Тернопіль: Лілея, 2002. - 98 с.

10. Голяченко О.М., Голяченко А.О. Економіка української здоровоохорони. - Вінниця, 1996. - 100 с.

11. Дешко Л. Поняття державного регулювання господарської діяльності в сфері охорони здоров'я // Право України. - 2005. - № 8. - С. 28-31.

12. Кундієв Ю. З висоти - стрімголов, або чому реформи охорони здоров'я є неефективними? // Дзеркало тижня. - 2008. - № 1. - С. 15

13. Лехан В.М. Система охорони здоров'я в Україні: підсумки, проблеми, перспективи / Міжнародний фонд "Відродження"; Інститут відкритого суспільства. - К.: Сфера, 2002. - 28с.

14. Линденбратен А.Л. Современные очерки об общественном здоровье и здравоохранении / Под ред. О.П. Щепина. - М.: Медицина, 2003. - 64 с.

15. Лисицын Ю.П. Общественное здоровье и здравоохранение: Учебник. - М.: ГЗОТАР-МЕД, 2002. - 520 с.

16. Медицинское право Украины. Учебное пособие. Волков В.Д., Дешко Л.Н., Заброцкий В.П. и др. - Донецк: ДонНУ, 2005.-268 с.

17. Медичне право України: Збірник нормативно-правових актів / Упоряд. і наук. ред. Н.Б. Болотіна. - К.: Ін Юре, 2001. - 412 с.

18. Москаленко В.Ф. Основні здобутки у сфері охорони здоров'я за роки незалежності України // Охорона здоров'я України. — 2001.-№3(3).-С. 4-12.

19. Общественное здоровье и здравоохранение: Учебник для студентов / Под ред. В.А. Миняева, Н.И. Вишнякова. - М.: МЕДпресс-информ, 2002. - 528 с.

20. Основні шляхи подальшого розвитку системи охорони здоров'я України / Під заг. ред. В.М. Лехан, В.М. Рудого. - К.: Вид- во Раєвського, 2005. - 168 с.

21. Охорона здоров'я в регіонах: влада і громада. Збірка матеріалів по дослідженню політики стосовно охорони здоров'я в Україні. - Одеса, 2007. -115 с.

22. Радиш Я.Ф. Державне управління охорони здоров'я в Україні: генезис, проблеми та шляхи реформування (Монографія) / Передмова і загальна редакція - проф. Н.Р. Нижник. - К.: Вид-во УАДУ, 2001.-360 с.

23. Рудий В.М. Законодавче забезпечення реформи системи охорони здоров'я в Україні. - К.: Сфера, 2005. - 272 с.

24. Стеценко Г.С., Побережний А.І., Сміянов В.А., Андріївський І.Ю., Гаврилюк О.Ф. Реформа охорони здоров'я в Україні / За ред. проф. Голяченка О.М. - Тернопіль: Лілея, 2006. - 160 с.

25. Стеценко Г.С. У чеканні зрушень // Урядовий кур'єр. - 2007.-№199.

26. Стеценко Г.С. Хто і коли відповідатиме за хвороби і передчасне вимирання українців? // Ваше здоров'я. - 2007. - № 47.

27. Стеценко С.Г. Адміністративне право України: Навчальний посібник. - К.: Атіка, 2007. - С. 446-469.

28. Стеценко С.Г. Державне управління в галузі охорони здоров'я: формулювання принципів // Українське адміністративне право: сучасний стан і перспективи реформування. Матеріали IV Національної науково-теоретичної конференції. - Сімферополь, 2005. - Спец, випуск: у 2 ч. - Ч. 2. С. 176-179.

29. Стеценко С.Г. Организационно-правовые проблемы управления здравоохранением // Научные труды Государственного института усовершенствования врачей Министерства обороны Российской Федерации. - 2002. - № 1. - С. 11-13.

30. Хальфин Р.А. Актуальные вопросы организации амбулаторно-поликлинической помощи населению // Здравоохранение. - 2003.-№10.-С. 19-26.

Глава 10. ЮРИДИЧНА ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ МЕДИЧНИХ ПРАЦІВНИКІВ ЗА ПРОФЕСІЙНІ ПРАВОПОРУШЕННЯ

§ 1. Загальні питання юридичної відповідальності медичних працівників.

§ 2. Кримінальна відповідальність медичних працівників за вчинення професійних злочинів.

§ 3. Цивільно-правова відповідальність лікувально-профілактичних закладів.

§ 4. Адміністративна і дисциплінарна відповідальність медичних працівників.

§ 1. Загальні питання юридичної відповідальності медичних працівників

Одним із важливих питань, які розглядає теорія права, є юридична відповідальність за вчинення правопорушення. Дотримуючись точки зору, що юридична відповідальність - це застосування заходів державного примусу до особи, яка вчинила правопорушення, важливо зауважити, що цей підхід застосовується і до галузі, яка розглядається, - регламентації охорони здоров'я громадян. Дослідження проблем юридичної відповідальності у галузі медичної діяльності виправдане як у теоретичному, так і в практичному аспектах. Мова йде про те, що питання про юридичну відповідальність виникає тоді, коли юридичний конфлікт у сфері надання медичної допомоги виник і вже вичерпані всі засоби його вирішення. Зважаючи на збільшення кількості позовних заяв громадян щодо неналежного надання медичної допомоги, проблемам юридичної відповідальності медиків за професійні правопорушення треба приділяти більше уваги.

Реалізація юридичної відповідальності досягається за рахунок використання правових засобів, що дозволяє здійснювати вплив права на суспільні відносини у сфері медичної діяльності. Як відомо, не всі медичні втручання закінчуються вдало, тобто одужанням пацієнта. У тих випадках несприятливих результатів, коли не доводиться говорити про правомірність дій медика, існує необхідність об'єктивної оцінки проведеного лікування і визначення виду й ступеня відповідальності медичного працівника. У зв'язку з цим особливу увагу треба приділити попередньому теоретико-правовому осмисленню проблем відповідальності медичних працівників за професійні правопорушення.

Загальна мета, яка переслідується при дослідженні питань юридичної відповідальності лікарів, - шляхом комплексного висвітлення створити умови для попередження нових медичних правопорушень. Вона досягається за рахунок державного примусу у відновленні правопорядку й точного застосування норм права при визначенні виду відповідальності. В медицині, яка займається питаннями життя і здоров'я, як у жодній іншій галузі суспільних відносин, аспекти відповідальності повинні бути чітко розроблені й означені, оскільки правопорушення, які здійснюються у сфері охорони здоров'я, мають особливе значення і викликають великий суспільний резонанс. З цієї причини відновлення законності в цій галузі особливо важливе.

Соціально-економічні та законодавчі зміни, які стались за останній час в Україні, ще більше утвердили становище, відповідно до якого медицина та діяльність медичних працівників регламентуються правом. За своєю суттю відповідальність лікаря означає міру впливу держави на людину, яка з тих чи інших причин скоїла вчинок, що суперечить прийнятим у медицині нормам і правилам. Важливо зазначити, що перш за все мова йде про порушення професійних обов'язків медика. У решті випадків лікарі несуть відповідальність за загальними правилами.

Юридична відповідальність медичного працівника за професійне правопорушення — це застосування до особи, яка вчинила правопорушення при виконанні професійних обов'язків у сфері медичної діяльності, заходів державного примусу, передбачених правовими нормами, які супроводжуються необхідністю для винного зазнати певних втрат особистого, організаційного або майнового характеру.

Людина, яка потребує медичної допомоги, сподівається, що ця допомога буде надана належним чином, на високому професійному рівні. Лікарі, люди в білих халатах, у всі часи сприймались як носії добра, до них завжди зверталися з надією на допомогу. Саме тому дуже складно в науці й на практиці вирішувати питання відповідальності медиків за ту чи іншу шкоду, заподіяну здоров'ю пацієнта. Однак з правової точки зору таку роботу необхідно проводити, оскільки і лікарі повинні знати про таку відповідальність, яка настає у разі правопорушень, і пацієнти мають бути впевнені, що охорона їхніх прав і законних інтересів гарантується з боку держави та суспільства, в тому числі й таким чином.

У суспільній свідомості сформувалась і досить довгий час природним способом підтримувалась думка про величезну відповідальність лікарів за життя і здоров'я людей. Водночас реалії останнього десятиріччя в Україні свідчать про те, що актуальність розгляду питань юридичної відповідальності в медицині підтверджується збільшенням кількості позовних заяв громадян у зв'язку з різними порушеннями в процесі лікування. Варто зазначити, що Основи законодавства України про охорону здоров'я від 19 листопада 1992р. у ст. 6 серед прав, що входять до структури права людини на охорону здоров'я, закріплюють право на відшкодування заподіяної здоров'ю шкоди. У ст. 8 Основ гарантується державний захист права на охорону здоров'я, а саме передбачено, що у разі порушення законних прав та інтересів громадян у галузі охорони здоров'я відповідні державні, громадські або інші органи, підприємства, установи та організації, їх посадові особи і громадяни зобов'язані вжити заходів щодо поновлення порушених прав, захисту законних інтересів та відшкодування заподіяної шкоди.

Ці положення повинні бути ключовими при розгляді питань підвищення правової освіченості лікарів. На практиці сьогодні відсутність знань з права для лікарів стає небезпечною. Для того, щоб медичні працівники, не озираючись на можливі правові санкції, виконували свої професійні обов'язки, їм необхідні глибокі знання з права загалом і з питань юридичної відповідальності зокрема. Тоді слова відомого американського кардіолога Б. Лоуна вважатимуться винятком, а не правилом: "Коли лікарів питають, що їх хвилює понад усе, вони завжди кажуть - судове переслідування". Запорука цьому — чітко визначені принципи і правила юридичної відповідальності медичних працівників за вчинення професійних правопорушень.

Історія правового регулювання медичної діяльності багата прикладами різного ставлення суспільства до питань відповідальності лікарів. Тут необхідно згадати закони вавилонського царя Хаммурапі (1792 -1750 pp. до н. е.), які визначали відповідальність лікаря за свої професійні порушення. Цікаво, що мірою покарання для лікаря, у якого помер пацієнт або втратив око, було відрубування йому руки. Медик, у разі смерті раба при медичному втручанні, був зобов'язаний віддати господареві іншого раба. Висвітлені вище в цьому підручнику особливості регулювання медичної діяльності в часи Київської Русі свідчать, що лікар ніс відповідальність за шкоду, завдану невдалим лікуванням. Надалі в нашій країні спостерігалась тенденція у бік кримінально-правового регулювання відповідальності медичних працівників. Цією обставиною пояснюється той факт, що у лікарів вищий рівень знань саме в питаннях кримінальної відповідальності за свої вчинки.

Розглядаючи види юридичної відповідальності у сфері медицини, слід звернути увагу на існування різних поглядів щодо цього питання. Наприклад, у сучасному австралійському праві існують дві моделі деліктної відповідальності - об'єктивна і відносна. Згідно з першою, медик відповідальний за заподіяння шкоди потерпілому, якщо з точки зору об'єктивної оцінки середнього спостерігача саме поведінка лікаря вплинула на природній хід подій. Натомість відносна модель відповідальності використовується тоді, коли має місце матеріальна шкода, завдана в результаті лікування. Як критерій такої шкоди розглядаються загальні правила відносно товарів, послуг, цінних паперів, упущеної вигоди і таке ін. У СІЛА, порівняно з іншими країнами, суттєво спрощена процедура доведення вини медиків. Можна припустити, що значна кількість лікарських позовів у цій країні, велика кількість юридичних конфліктів у сфері медичної діяльності в поєднанні з найбільшою у світі кількістю "класичних" юристів і юристів, які спеціалізуються у галузі медичного права, а також з підвищеними заходами, спрямованими на дотримання прав пацієнтів, — це прямі наслідки такого підходу.

В Україні досить довгий час мова йшла переважно про кримінально-правові методи впливу на правопорушників у сфері медицини. Прийняття нового Цивільного кодексу України, розвиток законодавства про охорону здоров'я, формування судової практики у справах про притягнення до відповідальності медичних працівників свідчить про наявність чотирьох принципово різних видів відповідальності лікарів за вчинені правопорушення:

- кримінальна;

- цивільна (майнова);

- адміністративна;

- дисциплінарна.

Сьогодні, за даними різних соціологічних досліджень, лікарі більш компетентні у питаннях кримінальної відповідальності, хоча збільшення кількості випадків притягнення медиків до інших видів відповідальності змушує зосередити увагу на їхній освіті. Запорукою якісної правотворчої роботи, скерованої у бік удосконалення законодавства про охорону здоров'я громадян, є якісна теоретико-правова база, яка повинна формуватись у результаті комплексних досліджень із залученням юристів, організаторів охорони здоров'я, лікарів, що практикують, та представників інших зацікавлених сторін.