- •Тема: Програмно-цільовий та кошторисно-бюджетний режими фінансування
- •Список літератури до теми:
- •1. Поняття та особливості фінансування публічних видатків.
- •Принципи фінансування публічних видатків
- •3. Поняття, особливості та принципи бюджетного фінансування
- •4. Правові засади фінансування за програмно-цільовим методом
- •5. Поняття кошторисно-бюджетного фінансування та кошторису
- •6. Кошторисний процес
- •7. Фінансування соціального захисту населення, соціального забезпечення та охорони здоров'я
- •8. Видатки на освіту, культуру, спорт
- •9. Порядок фінансування видатків на державне управління, національну оборону, правоохоронну діяльність та забезпечення безпеки держави
- •10. Власні кошти бюджетних установ
3. Поняття, особливості та принципи бюджетного фінансування
Бюджетне фінансування — це безповоротне та безоплатне відпускання коштів із Державного й місцевих бюджетів на виконання загальнодержавних функцій і функцій муніципальних органів і забезпечення діяльності бюджетних установ та організацій. В Україні використовують кілька методів бюджетного фінансування: програмно-цільове, кошторисно-бюджетне.
Так, кожне окреме бюджетне підприємство, організація або установа отримує асигнування лише з одного бюджету. Саме це є одним зі специфічних принципів бюджетного фінансування разом із загальними принципами провадження видаткової політики. Винятком із загального правила є фінансування незапланованих заходів, пов'язаних зі стихійним лихом, епідеміями, ліквідацією шкоди від катастроф тощо. У такому разі кошти на покриття витрат виділяють як із місцевих, так і з Державного (зокрема, з Резервного фонду) бюджетів.
Іще одним спеціальним принципом бюджетного фінансування є фінансування бюджетних установ на основі економічно і науково обґрунтованих нормативів, запроваджених для кожної сфери діяльності держави.
Розподіл установ на ті, які фінансуються із Державного бюджету, і ті, що отримують асигнування з місцевих бюджетів, здійснюється залежно від їх значущості та підпорядкування. Так, із Державного бюджету отримують фінансування національні установи; підприємства, організації та заклади, підпорядковані безпосередньо міністерствам України, державним комітетам і відомствам. Інші бюджетні установи фінансуються головним чином із відповідних місцевих бюджетів.
Відповідно до ст. 86 Бюджетного кодексу України розмежування видів видатків між місцевими бюджетами здійснюють на основі принципу субсидіарності з урахуванням критеріїв повноти надання послуги та наближення її до безпосереднього споживача. Із бюджетів сіл, селищ, міст та їх об'єднань здійснюються видатки на фінансування бюджетних установ і заходів, які забезпечують необхідне першочергове надання соціальних послуг, гарантованих державою, і які розташовані найближче до споживачів.
Із бюджетів міст республіканського Автономної Республіки Крим та міст обласного значення, а також районних бюджетів фінансуються бюджетні установи та заходи, які забезпечують надання основних соціальних послуг, гарантованих державою всім громадянам України. У свою чергу, видатки на фінансування бюджетних установ та заходів, що забезпечують гарантовані державою соціальні послуги для окремих категорій громадян, або фінансування програм, потреба в яких існує в усіх регіонах України, здійснюється з бюджету Автономної Республіки Крим та обласних бюджетів. Із бюджетів міст Києва та Севастополя фінансуються всі три передбачені групи видатків.
Слід зауважити, що саме у сфері видаткової діяльності в бюджетних відносинах можуть застосовуватися договори. Зокрема, Бюджетний кодекс закріплює можливість укладення угод та договорів на передачу видатків на виконання повноважень (на міжбюджетний трансфер) та про надання субвенції: на виконання інвестиційних проектів із місцевих бюджетів; на утримання об'єктів спільного користування чи ліквідацію негативних наслідків діяльності об'єктів спільного користування. Договори, що укладаються між органами виконавчої влади й органами місцевого самоврядування на різних рівнях, спрямовані на реалізацію ряду функцій, зокрема виконання делегованих повноважень, заповнення прогалин у законодавчому регулюванні, виконання цільових програм зі взаємодії різних органів, що мають різні функції. При цьому в юридичній літературі звертають увагу на адміністративну природу таких договорів. Водночас, окремі науковці зауважують про неефективність застосування договорів у бюджетній сфері, обумовлену відсутністю юридичних гарантій.
Як приклад здійснення публічних видатків можна навести фінансування охорони здоров'я та фізичної культури. Конституція закріплює, що медичну допомогу в державних і комунальних закладах охорони здоров'я надають безплатно, а держава сприяє розвитку лікувальних закладів усіх форм власності, підтримує фізичну культуру і спорт, забезпечує належний санітарно-епідемічний стан.
За функціональною структурою ці видатки поділяють на такі підрозділи (код 0700 «Охорона здоров'я»): медична продукція та обладнання; поліклініки й амбулаторії, швидка та невідкладна допомога, в тому числі поліклініки загального профілю та амбулаторії; спеціалізовані поліклініки; стоматологічні поліклініки; станції швидкої та невідкладної допомоги; фельдшерсько-акушерські пункти; лікарні та санаторно-курортні заклади: лікарні загального профілю; спеціалізовані лікарні й інші спеціалізовані заклади; пологові будинки; санаторно-курортні заклади; санітарно-профілактичні та протиепідемічні заходи і заклади; дослідження й розробки у сфері охорони здоров'я; інша діяльність у сфері охорони здоров'я, зокрема будинки дитини; станції переливання крові; інші заклади та заходи у сфері охорони здоров'я.
Закріплення фінансування за бюджетом відповідного рівня відбувається, виходячи із закріплених конституційних гарантій. За рахунок Державного бюджету здійснюють видатки на:
а) первинну медико-санітарну, амбулаторно-поліклінічну та стаціонарну допомогу (багатопрофільні лікарні й поліклініки, що виконують специфічні загальнодержавні функції, згідно з переліком, затвердженим Кабінетом Міністрів України);
б) спеціалізовану, високоспеціалізовану амбулаторно-поліклінічну та стаціонарну допомогу (клініки науково-дослідних інститутів, спеціалізовані лікарні, центри, лепрозорії, госпіталі для інвалідів Великої Вітчизняної війни, спеціалізовані медико-санітарні частини, спеціалізовані поліклініки, спеціалізовані стоматологічні поліклініки згідно з переліком, затвердженим Кабінетом Міністрів України);
в) санаторно-реабілітаційну допомогу (загальнодержавні санаторії для хворих на туберкульоз, загальнодержавні спеціалізовані санаторії для дітей та підлітків, спеціалізовані санаторії для ветеранів Великої Вітчизняної війни);
г) санітарно-епідеміологічний нагляд (санітарно-епідеміологічні станції, дезінфекційні станції, заходи боротьби з епідеміями);
ґ) інші програми у галузі охорони здоров'я, що забезпечують виконання загальнодержавних функцій, згідно з переліком, затвердженим Кабінетом Міністрів України.
Обсяги бюджетного фінансування визначають на підставі науково обґрунтованих нормативів із розрахунку на одного жителя. Зокрема, обсяг фінансування за Державним та місцевими бюджетами на утримання лікарень розраховують за економічними нормами і нормативами, виходячи з чисельності розгорнутих ліжок за профілем захворювань (терапевтичних, хірургічних, онкології, гінекології тощо). За цими нормативами визначають необхідну кількість лікарів, середнього та молодшого обслуговуючого персоналу, фонди заробітної плати, витрати на медикаменти і харчування. У поліклініках кількість медичного персоналу встановлюють за даними про чисельність населення на території, яка обслуговується, в сільській місцевості — на кожний населений пункт.
За рахунок бюджету Автономної Республіки Крим та обласних бюджетів, бюджетів місцевого самоврядування фінансують загальнодоступні для населення заклади охорони здоров'я. Так, за рахунок коштів сільських, селищних і міських бюджетів фінансується первинна медико-санітарна, амбулаторно-поліклінічна та стаціонарна допомога (дільничні лікарні, медичні амбулаторії, фельдшерсько-акушерські та фельдшерські пункти).
У свою чергу, районні та обласні бюджети беруть участь у фінансуванні лікарень широкого профілю, пологових будинків, станцій швидкої та невідкладної медичної допомоги, поліклінік і амбулаторій, загальних стоматологічних поліклінік. За рахунок їх коштів здійснюються також видатки на забезпечення програм медико-санітарної освіти (міські й районні центри здоров'я і заходи з санітарної освіти).
При цьому кошти, не використані закладом охорони здоров'я, не вилучають і відповідного зменшення фінансування на наступний період не проводять.
У видаткових відносинах беруть участь щонайменше три суб'єкти. Владною стороною є Міністерство фінансів України, яке складає розпис видатків, і Державна казначейська служба, що дозволяє користуватися бюджетними призначеннями (асигнуваннями). Останнє може поновлювати або припиняти фінансування бюджетних установ залежно від дотримання ними фінансової дисципліни. Другим учасником є уповноважений банк, де відкрито рахунки (Єдиний казначейський — у НБУ, особовий та реєстраційні рахунки бюджетної установи — в банках, що входять до переліку тих, які обслуговують бюджетну сферу). Банк здійснює контроль за витрачанням готівки, порядком сплати податків і обов'язкових зборів, порядком списання коштів із рахунка. Третім учасником видаткових правовідносин є розпорядник бюджетних коштів. Жоден із суб'єктів не має права оперативної самостійності.
Після отримання коштів із бюджету на свої рахунки головні розпорядники у встановленому порядку перераховують кошти на поточні рахунки підвідомчих підприємств, організацій та закладів—розпорядників нижчого ступеня.
За бюджетами міст районного підпорядкування, сільськими та селищними бюджетами фінансування здійснюють відповідні виконавчі комітети органів місцевого самоврядування. Таким чином, у фінансуванні витрат із бюджету беруть участь усі ланки бюджетної системи України.
Правовий статус розпорядників бюджетних коштів, їх повноваження та відповідальність базуються на положеннях ст. 22 Бюджетного кодексу та підзаконних нормативно-правових актах, зокрема Постановах Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ» від 28.02.2002 р. № 228 (зі змінами), «Про стан фінансово-бюджетної дисципліни, заходи щодо посилення боротьби з корупцією та контрою за використанням державного майна і фінансових ресурсів» від 29.11.2006 р. № 1673 (зі змінами); розпорядженні Кабінету Міністрів України «Про вдосконалення структури розпорядників бюджетних коштів» від 31.05.2006 р. № 296-р (зі змінами); Наказах Міністерства фінансів України «Про затвердження документів, що застосовуються в процесі виконання бюджету» від 28.01.2002 р. № 57 (зі змінами), «Про затвердження Інструкції про статус відповідальних виконавців бюджетних програм та особливості їх участі у бюджетному процесі» від 14.12.2001 р. № 574, «Про паспорти бюджетних програм» від 29.12.2002 р. № 1098 (зі змінами), «Про затвердження Порядку взаємодії Міністерства фінансів України як головного розпорядника коштів державного бюджету та відповідальних виконавців бюджетних програм на всіх стадіях бюджетного процесу» від 30.05.2007 р. № 662 тощо.
Видатки розпорядників та одержувачів бюджетних коштів у межах затверджених кошторисів доходів і видатків, планів асигнувань або планів використання бюджетних коштів органи Державної казначейської служби здійснюють через реєстраційні, спеціальні реєстраційні рахунки розпорядників бюджетних коштів. їх відкривають для одержання коштів із бюджету і для повного обліку бюджетних коштів та контролю за їх використанням в органах Державної казначейської служби на кожен бюджетний рік. По закінченні року рахунки закривають, оскільки згідно з чинним законодавством усі бюджетні призначення втрачають чинність по завершенні бюджетного періоду, за винятком тих випадків, коли окремим законом передбачено багаторічні бюджетні призначення.
Реєстраційний рахунок відкривають після письмового повідомлення про це розпорядника бюджетних коштів. Аби відкрити рахунок у Казначействі, бюджетна установа має подати заяву про відкриття, підписану керівником і головним бухгалтером; довідку про внесення установи до Державного реєстру підприємств і організацій України із зазначенням ідентифікаційного номера установи; нотаріально засвідчену копію статуту (положення) організації; довідку про доведення до розпорядника коштів обсягу асигнувань, передбачених в акті про бюджет на поточний період із розподілом їх за всіма підрозділами бюджетної класифікації; довідку про затвердження кошторису з поквартальним розподілом; картку зі зразками підписів; звіт про виконання попереднього кошторису.
Органи Державної казначейської служби укладають із розпорядниками коштів договори на відкриття рахунків і обслуговування таких осіб відповідно до встановлених лімітів. Кількість реєстраційних рахунків для розпорядника бюджетних коштів залежить від ступеня деталізації контролю Казначейства за використання бюджетних коштів відповідно до бюджетної класифікації.
На органи Державної казначейської служби покладено контроль за відповідністю розподілу показників документів, поданих розпорядниками бюджетних коштів, даним казначейського обліку.
Порядок обліку зобов'язань розпорядників бюджетних коштів в органах Державної казначейської служби України затверджено Наказом Державного казначейства України від 09.08.2004 р. № 136 (зі змінами).
Згідно з п. 2.2 цього Порядку, розпорядники бюджетних коштів за умови взяття зобов'язання протягом семи робочих днів від дати його виникнення подають до відповідного органу Державної казначейської служби України реєстр зобов'язань розпорядників (одержувачів) бюджетних коштів (на паперових (у двох примірниках) та електронних носіях) і оригінали документів та/або їх копії, засвідчені в установленому порядку, що підтверджують факт узяття зобов'язання.
За умови взяття зобов'язання, за яким застосовуються процедури закупівель товарів, робіт і послуг за державні кошти, розпорядник бюджетних коштів протягом семи робочих днів від дати його виникнення подає до Державної казначейської служби України додатково, крім вищезазначених документів, оригінали документів та/або їх копії, засвідчені в установленому порядку, що підтверджують проведення закупівлі та передбачені законодавством у сфері державних закупівель.
Після перевірки підтвердних документів один примірник реєстру та/або реєстру фінансових зобов'язань і заявки на видачу готівки і перерахування коштів на вкладні рахунки повертають розпоряднику бюджетних коштів, другі примірники цих документів залишаються на зберіганні в органі Державної казначейської служби України. Документи, що підтверджують факт узяття зобов'язання та/або фінансового зобов'язання, повертають розпоряднику з відміткою «зареєстровано і взято на облік».
Законодавство України визначає випадки, коли документи, подані розпорядниками бюджетних коштів, можуть не прийняти. Зокрема, органи Державної казначейської служби України не реєструють:
а) зобов'язання за: відсутності документів, які підтверджують факт узяття зобов'язання; невідповідності напрямів витрачання бюджетних коштів зобов'язанню; неподання або подання неповного пакета підтвердних документів щодо проведення процедур закупівлі товарів, робіт і послуг за державні кошти; недотримання розпорядниками бюджетних коштів бюджетних повноважень і обмежень, запроваджених законодавчими та іншими нормативно-правовими актами; недотримання вимог до оформлення поданих документів;
б) фінансові зобов'язання за: відсутності відповідного бюджетного зобов'язання у бухгалтерському обліку виконання Державного та місцевих бюджетів; відсутності документів, які підтверджують факт узяття фінансового зобов'язання; недотримання вимог щодо оформлення поданих документів.
У таких випадках органи Державної казначейської служби України не реєструють зобов'язання (фінансові зобов'язання), а повідомляють відповідних розпорядників про відмову в реєстрації у письмовій формі. У реєстрі та/або реєстрі фінансових зобов'язань у графі «Примітка» робиться відмітка про відмову в реєстрації (номер і дата відмови). Після усунення названих недоліків розпорядник бюджетних коштів подає виправлені документи до відповідного органу Державної казначейської служби України.
Особливості правового статусу бюджетної установи полягають у специфічному режимі фінансової складової її діяльності. Бюджетну установу фінансують лише з одного бюджету. У цьому полягає один із принципів кошторисно-бюджетного фінансування. При цьому всі кошти, що їх бюджетна установа може самостійно заробити, потрібно отримувати суворо в межах, визначених БКУ. Такі кошти зараховують до спеціального фонду кошторису бюджетної установи, а відповідно, і до спеціального фонду бюджету; вони підпадають під процедури та обмеження, встановлені бюджетним законодавством. Тобто незалежно від того, чи отримує бюджетна установа фінансування безпосередньо із бюджетну відповідного рівня, чи отримує кошти за надання послуг, виконання робіт тощо, її обмежено в праві як здійснювати запозичення, так і надавати позички, оскільки такі її дії безпосередньо впливають на показники того бюджету, з якого вона фінансується. Винятки із загального правила, передбаченого даним пунктом, може встановлювати лише закон про Державний бюджет України, і стосуватимуться вони в такому разі тільки тих бюджетних установ, що фінансуються за рахунок коштів Державного бюджету.
Ураховуючи персоналізацію відповідальності за порушення бюджетної дисципліни та необхідність підвищення фінансового контролю за витрачанням коштів, Бюджетний кодекс передбачає, що кошти бюджету надаються фізичним та юридичним особам, що не мають статусу бюджетної установи (одержувачі бюджетних коштів), лише через розпорядника бюджетних коштів. Отже, одержувачі бюджетних коштів — це підприємства і госпрозрахункові організації, громадські та інші організації, що не мають статусу бюджетної установи, які одержують безпосередньо через розпорядників кошти з бюджету як фінансову підтримку або уповноважені органами державної влади на виконання державних цільових програм і надання послуг.
Одержувачі бюджетних коштів Відповідно до Постанов Кабінету Міністрів України від 29.04.2004 р. № 549 та від 30.11.2004 р. № 1607, які внесли зміни до Постанови Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 р. № 228, одержувачі бюджетних коштів можуть готувати запити щодо обсягів видатків до проекту Державного бюджету України та подавати їх відповідному розпоряднику; отримувати від розпорядника відомості щодо обсягів асигнувань; надавати розпорядникові звіти про використання коштів.
Одержувачі коштів можуть відкривати відповідні рахунки одержувачів коштів, тобто рахунки, що їх відкривають в органах Державної казначейської служби України за відповідними кодами бюджетної класифікації видатків для обліку операцій із виконання плану використання бюджетних коштів.
Одержувачі бюджетних коштів витрачають їх відповідно до плану використання бюджетних коштів (розподіл бюджетних асигнувань, затверджених у кошторисі, за видатками, структура яких відповідає повній економічній класифікації видатків і класифікації кредитування бюджету). Такі плани бюджетні установи складають для забезпечення своєї діяльності, незалежно від того, чи ведуть вони облік самостійно, чи обслуговуються централізованою бухгалтерією, разом із індивідуальними кошторисами, планами асигнувань загального фонду бюджету, планами надання кредитів із загального фонду бюджету, планами спеціального фонду за кожною виконуваною бюджетною програмою (функцією).