Добавил:
Upload Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз: Предмет: Файл:
2.7. Програмно-цільовий та Кошторисно-бюджетний...doc
Скачиваний:
3
Добавлен:
01.09.2019
Размер:
293.38 Кб
Скачать

3. Поняття, особливості та принципи бюджетного фінансування

Бюджетне фінансування — це безповоротне та безопла­тне відпускання коштів із Державного й місцевих бюджетів на виконання загальнодержавних функцій і функцій муніци­пальних органів і забезпечення діяльності бюджетних уста­нов та організацій. В Україні використовують кілька методів бюджетного фінансування: програмно-цільове, кошторисно-бюд­жетне.

Так, кожне окреме бюджетне підприємство, організація або установа отримує асигнування лише з одного бюджету. Саме це є одним зі специфічних принципів бюджетного фінансування разом із загальними принципами провадження видаткової полі­тики. Винятком із загального правила є фінансування незапланованих заходів, пов'язаних зі стихійним лихом, епідеміями, лі­квідацією шкоди від катастроф тощо. У такому разі кошти на покриття витрат виділяють як із місцевих, так і з Державного (зокрема, з Резервного фонду) бюджетів.

Іще одним спеціальним принципом бюджетного фінансу­вання є фінансування бюджетних установ на основі економічно і науково обґрунтованих нормативів, запроваджених для кож­ної сфери діяльності держави.

Розподіл установ на ті, які фінансуються із Державного бю­джету, і ті, що отримують асигнування з місцевих бюджетів, здій­снюється залежно від їх значущості та підпорядкування. Так, із Державного бюджету отримують фінансування національні установи; підприємства, організації та заклади, підпорядковані безпосередньо міністерствам України, державним комітетам і відомствам. Інші бюджетні установи фінансуються головним чином із відповідних місцевих бюджетів.

Відповідно до ст. 86 Бюджетного кодексу України розмежу­вання видів видатків між місцевими бюджетами здійснюють на основі принципу субсидіарності з урахуванням критеріїв повно­ти надання послуги та наближення її до безпосереднього спожи­вача. Із бюджетів сіл, селищ, міст та їх об'єднань здійснюються видатки на фінансування бюджетних установ і заходів, які забез­печують необхідне першочергове надання соціальних послуг, гарантованих державою, і які розташовані найближче до спожи­вачів.

Із бюджетів міст республіканського Автономної Республіки Крим та міст обласного значення, а також районних бюджетів фінансуються бюджетні установи та заходи, які забезпечують надання основних соціальних послуг, гарантованих державою всім громадянам України. У свою чергу, видатки на фінансуван­ня бюджетних установ та заходів, що забезпечують гарантовані державою соціальні послуги для окремих категорій громадян, або фінансування програм, потреба в яких існує в усіх регіонах України, здійснюється з бюджету Автономної Республіки Крим та обласних бюджетів. Із бюджетів міст Києва та Севастополя фінансуються всі три передбачені групи видатків.

Слід зауважити, що саме у сфері видаткової діяльності в бюд­жетних відносинах можуть застосовуватися договори. Зокре­ма, Бюджетний кодекс закріплює можливість укладення угод та договорів на передачу видатків на виконання повноважень (на міжбюджетний трансфер) та про надання субвенції: на виконан­ня інвестиційних проектів із місцевих бюджетів; на утримання об'єктів спільного користування чи ліквідацію негативних на­слідків діяльності об'єктів спільного користування. Договори, що укладаються між органами виконавчої влади й органами міс­цевого самоврядування на різних рівнях, спрямовані на реаліза­цію ряду функцій, зокрема виконання делегованих повноважень, заповнення прогалин у законодавчому регулюванні, виконання цільових програм зі взаємодії різних органів, що мають різні функції. При цьому в юридичній літературі звертають увагу на адміністративну природу таких договорів. Водночас, окремі науковці зауважують про неефективність застосування договорів у бюджетній сфері, обумовлену відсут­ністю юридичних гарантій.

Як приклад здійснення публічних видатків можна навести фі­нансування охорони здоров'я та фізичної культури. Конституція за­кріплює, що медичну допомогу в державних і комунальних закладах охорони здоров'я надають безплатно, а держава сприяє розвитку лі­кувальних закладів усіх форм власності, підтримує фізичну культу­ру і спорт, забезпечує належний санітарно-епідемічний стан.

За функціональною структурою ці видатки поділяють на такі під­розділи (код 0700 «Охорона здоров'я»): медична продукція та облад­нання; поліклініки й амбулаторії, швидка та невідкладна допомога, в тому числі поліклініки загального профілю та амбулаторії; спеціа­лізовані поліклініки; стоматологічні поліклініки; станції швидкої та невідкладної допомоги; фельдшерсько-акушерські пункти; лікарні та санаторно-курортні заклади: лікарні загального профілю; спеціалізова­ні лікарні й інші спеціалізовані заклади; пологові будинки; санаторно-курортні заклади; санітарно-профілактичні та протиепідемічні заходи і заклади; дослідження й розробки у сфері охорони здоров'я; інша дія­льність у сфері охорони здоров'я, зокрема будинки дитини; станції переливання крові; інші заклади та заходи у сфері охорони здоров'я.

Закріплення фінансування за бюджетом відповідного рівня від­бувається, виходячи із закріплених конституційних гарантій. За ра­хунок Державного бюджету здійснюють видатки на:

а) первинну медико-санітарну, амбулаторно-поліклінічну та ста­ціонарну допомогу (багатопрофільні лікарні й поліклініки, що вико­нують специфічні загальнодержавні функції, згідно з переліком, за­твердженим Кабінетом Міністрів України);

б) спеціалізовану, високоспеціалізовану амбулаторно-полікліні­чну та стаціонарну допомогу (клініки науково-дослідних інститутів, спеціалізовані лікарні, центри, лепрозорії, госпіталі для інвалідів Ве­ликої Вітчизняної війни, спеціалізовані медико-санітарні частини, спе­ціалізовані поліклініки, спеціалізовані стоматологічні поліклініки згідно з переліком, затвердженим Кабінетом Міністрів України);

в) санаторно-реабілітаційну допомогу (загальнодержавні санато­рії для хворих на туберкульоз, загальнодержавні спеціалізовані сана­торії для дітей та підлітків, спеціалізовані санаторії для ветеранів Ве­ликої Вітчизняної війни);

г) санітарно-епідеміологічний нагляд (санітарно-епідеміологічні станції, дезінфекційні станції, заходи боротьби з епідеміями);

ґ) інші програми у галузі охорони здоров'я, що забезпечують ви­конання загальнодержавних функцій, згідно з переліком, затвердже­ним Кабінетом Міністрів України.

Обсяги бюджетного фінансування визначають на підставі науко­во обґрунтованих нормативів із розрахунку на одного жителя. Зокре­ма, обсяг фінансування за Державним та місцевими бюджетами на утримання лікарень розраховують за економічними нормами і норма­тивами, виходячи з чисельності розгорнутих ліжок за профілем за­хворювань (терапевтичних, хірургічних, онкології, гінекології тощо). За цими нормативами визначають необхідну кількість лікарів, серед­нього та молодшого обслуговуючого персоналу, фонди заробітної плати, витрати на медикаменти і харчування. У поліклініках кіль­кість медичного персоналу встановлюють за даними про чисельність населення на території, яка обслуговується, в сільській місцевості — на кожний населений пункт.

За рахунок бюджету Автономної Республіки Крим та обласних бюджетів, бюджетів місцевого самоврядування фінансують загально­доступні для населення заклади охорони здоров'я. Так, за рахунок коштів сільських, селищних і міських бюджетів фінансується первин­на медико-санітарна, амбулаторно-поліклінічна та стаціонарна допо­мога (дільничні лікарні, медичні амбулаторії, фельдшерсько-акушер­ські та фельдшерські пункти).

У свою чергу, районні та обласні бюджети беруть участь у фі­нансуванні лікарень широкого профілю, пологових будинків, стан­цій швидкої та невідкладної медичної допомоги, поліклінік і амбула­торій, загальних стоматологічних поліклінік. За рахунок їх коштів здійснюються також видатки на забезпечення програм медико-санітарної освіти (міські й районні центри здоров'я і заходи з санітарної освіти).

При цьому кошти, не використані закладом охорони здоров'я, не вилучають і відповідного зменшення фінансування на наступний пе­ріод не проводять.

У видаткових відносинах беруть участь щонайменше три суб'єкти. Владною стороною є Міністерство фінансів України, яке складає розпис видатків, і Державна казначейська служба, що дозво­ляє користуватися бюджетними призначеннями (асигнування­ми). Останнє може поновлювати або припиняти фінансування бюджетних установ залежно від дотримання ними фінансової дисципліни. Другим учасником є уповноважений банк, де від­крито рахунки (Єдиний казначейський — у НБУ, особовий та реєстраційні рахунки бюджетної установи — в банках, що вхо­дять до переліку тих, які обслуговують бюджетну сферу). Банк здійснює контроль за витрачанням готівки, порядком сплати податків і обов'язкових зборів, порядком списання коштів із ра­хунка. Третім учасником видаткових правовідносин є розпоряд­ник бюджетних коштів. Жоден із суб'єктів не має права опера­тивної самостійності.

Після отримання коштів із бюджету на свої рахунки головні розпорядники у встановленому порядку перераховують кошти на поточні рахунки підвідомчих підприємств, організацій та за­кладів—розпорядників нижчого ступеня.

За бюджетами міст районного підпорядкування, сільськими та селищними бюджетами фінансування здійснюють відповідні виконавчі комітети органів місцевого самоврядування. Таким чином, у фінансуванні витрат із бюджету беруть участь усі лан­ки бюджетної системи України.

Правовий статус розпорядників бюджетних коштів, їх пов­новаження та відповідальність базуються на положеннях ст. 22 Бюджетного кодексу та підзаконних нормативно-правових ак­тах, зокрема Постановах Кабінету Міністрів України «Про за­твердження Порядку складання, розгляду, затвердження та ос­новних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ» від 28.02.2002 р. № 228 (зі змінами), «Про стан фінансово-бюджетної дисципліни, заходи щодо поси­лення боротьби з корупцією та контрою за використанням дер­жавного майна і фінансових ресурсів» від 29.11.2006 р. № 1673 (зі змінами); розпорядженні Кабінету Міністрів України «Про вдосконалення структури розпорядників бюджетних коштів» від 31.05.2006 р. № 296-р (зі змінами); Наказах Міністерства фінансів України «Про затвердження документів, що застосо­вуються в процесі виконання бюджету» від 28.01.2002 р. № 57 (зі змінами), «Про затвердження Інструкції про статус відпові­дальних виконавців бюджетних програм та особливості їх учас­ті у бюджетному процесі» від 14.12.2001 р. № 574, «Про паспор­ти бюджетних програм» від 29.12.2002 р. № 1098 (зі змінами), «Про затвердження Порядку взаємодії Міністерства фінансів України як головного розпорядника коштів державного бюдже­ту та відповідальних виконавців бюджетних програм на всіх ста­діях бюджетного процесу» від 30.05.2007 р. № 662 тощо.

Видатки розпорядників та одержувачів бюджетних коштів у межах затверджених кошторисів доходів і видатків, планів асиг­нувань або планів використання бюджетних коштів органи Дер­жавної казначейської служби здійснюють через реєстраційні, спеціаль­ні реєстраційні рахунки розпорядників бюджетних коштів. їх відкривають для одержання коштів із бюджету і для повного обліку бюджетних коштів та контролю за їх використанням в органах Державної казначейської служби на кожен бюджетний рік. По закінченні року рахунки закривають, оскільки згідно з чинним законодавством усі бюджетні призначення втрачають чинність по завершенні бюджетного періоду, за винятком тих випадків, коли окремим законом передбачено багаторічні бюджетні при­значення.

Реєстраційний рахунок відкривають після письмового по­відомлення про це розпорядника бюджетних коштів. Аби від­крити рахунок у Казначействі, бюджетна установа має подати заяву про відкриття, підписану керівником і головним бухгалте­ром; довідку про внесення установи до Державного реєстру підпри­ємств і організацій України із зазначенням ідентифікаційного номера установи; нотаріально засвідчену копію статуту (поло­ження) організації; довідку про доведення до розпорядника ко­штів обсягу асигнувань, передбачених в акті про бюджет на по­точний період із розподілом їх за всіма підрозділами бюджетної класифікації; довідку про затвердження кошторису з поквар­тальним розподілом; картку зі зразками підписів; звіт про вико­нання попереднього кошторису.

Органи Державної казначейської служби укладають із розпорядни­ками коштів договори на відкриття рахунків і обслуговування таких осіб відповідно до встановлених лімітів. Кількість реєстра­ційних рахунків для розпорядника бюджетних коштів залежить від ступеня деталізації контролю Казначейства за використання бюджетних коштів відповідно до бюджетної класифікації.

На органи Державної казначейської служби покладено контроль за відповідністю розподілу показників документів, поданих розпо­рядниками бюджетних коштів, даним казначейського обліку.

Порядок обліку зобов'язань розпорядників бюджетних коштів в органах Державної казначейської служби України затвердже­но Наказом Державного казначейства України від 09.08.2004 р. № 136 (зі змінами).

Згідно з п. 2.2 цього Порядку, розпорядники бюджетних ко­штів за умови взяття зобов'язання протягом семи робочих днів від дати його виникнення подають до відповідного органу Дер­жавної казначейської служби України реєстр зобов'язань розпорядни­ків (одержувачів) бюджетних коштів (на паперових (у двох при­мірниках) та електронних носіях) і оригінали документів та/або їх копії, засвідчені в установленому порядку, що підтверджують факт узяття зобов'язання.

За умови взяття зобов'язання, за яким застосовуються про­цедури закупівель товарів, робіт і послуг за державні кошти, роз­порядник бюджетних коштів протягом семи робочих днів від дати його виникнення подає до Державної казначейської служби Украї­ни додатково, крім вищезазначених документів, оригінали доку­ментів та/або їх копії, засвідчені в установленому порядку, що підтверджують проведення закупівлі та передбачені законодав­ством у сфері державних закупівель.

Після перевірки підтвердних документів один примірник реєстру та/або реєстру фінансових зобов'язань і заявки на вида­чу готівки і перерахування коштів на вкладні рахунки поверта­ють розпоряднику бюджетних коштів, другі примірники цих документів залишаються на зберіганні в органі Державної каз­начейської служби України. Документи, що підтверджують факт узяття зобов'язання та/або фінансового зобов'язання, повертають роз­поряднику з відміткою «зареєстровано і взято на облік».

Законодавство України визначає випадки, коли документи, подані розпорядниками бюджетних коштів, можуть не прийняти. Зокрема, органи Державної казначейської служби України не реєст­рують:

а) зобов'язання за: відсутності документів, які підтверджу­ють факт узяття зобов'язання; невідповідності напрямів витра­чання бюджетних коштів зобов'язанню; неподання або подання неповного пакета підтвердних документів щодо проведення про­цедур закупівлі товарів, робіт і послуг за державні кошти; недо­тримання розпорядниками бюджетних коштів бюджетних пов­новажень і обмежень, запроваджених законодавчими та іншими нормативно-правовими актами; недотримання вимог до оформ­лення поданих документів;

б) фінансові зобов'язання за: відсутності відповідного бюд­жетного зобов'язання у бухгалтерському обліку виконання Державного та місцевих бюджетів; відсутності документів, які підтверджують факт узяття фінансового зобов'язання; недотри­мання вимог щодо оформлення поданих документів.

У таких випадках органи Державної казначейської служби України не реєструють зобов'язання (фінансові зобов'язання), а пові­домляють відповідних розпорядників про відмову в реєстрації у письмовій формі. У реєстрі та/або реєстрі фінансових зобов'я­зань у графі «Примітка» робиться відмітка про відмову в реєст­рації (номер і дата відмови). Після усунення названих недоліків розпорядник бюджетних коштів подає виправлені документи до відповідного органу Державної казначейської служби України.

Особливості правового статусу бюджетної установи по­лягають у специфічному режимі фінансової складової її діяль­ності. Бюджетну установу фінансують лише з одного бюджету. У цьому полягає один із принципів кошторисно-бюджетного фінансування. При цьому всі кошти, що їх бюджетна установа може самостійно заробити, потрібно отримувати суворо в ме­жах, визначених БКУ. Такі кошти зараховують до спеціального фонду кошторису бюджетної установи, а відпо­відно, і до спеціального фонду бюджету; вони підпадають під процедури та обмеження, встановлені бюджетним законодав­ством. Тобто незалежно від того, чи отримує бюджетна установа фінансування безпосередньо із бюджетну відповідного рівня, чи отримує кошти за надання послуг, виконання робіт тощо, її обмежено в праві як здійснювати запозичення, так і надавати позички, оскільки такі її дії безпосередньо впливають на показни­ки того бюджету, з якого вона фінансується. Винятки із загально­го правила, передбаченого даним пунктом, може встановлювати лише закон про Державний бюджет України, і стосуватимуться вони в такому разі тільки тих бюджетних установ, що фінансу­ються за рахунок коштів Державного бюджету.

Ураховуючи персоналізацію відповідальності за порушення бюджетної дисципліни та необхідність підвищення фінансового контролю за витрачанням коштів, Бюджетний кодекс передба­чає, що кошти бюджету надаються фізичним та юридичним осо­бам, що не мають статусу бюджетної установи (одержувачі бю­джетних коштів), лише через розпорядника бюджетних коштів. Отже, одержувачі бюджетних коштів це підприємства і госпрозрахункові організації, громадські та інші організації, що не мають статусу бюджетної установи, які одержують безпосе­редньо через розпорядників кошти з бюджету як фінансову під­тримку або уповноважені органами державної влади на вико­нання державних цільових програм і надання послуг.

Одержувачі бюджетних коштів Відповідно до Постанов Кабінету Міністрів України від 29.04.2004 р. № 549 та від 30.11.2004 р. № 1607, які внесли зміни до Постанови Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 р. № 228, одержувачі бюджетних коштів можуть готувати запити щодо обсягів видатків до проекту Державного бюджету України та подавати їх відповідному розпоряднику; отримувати від роз­порядника відомості щодо обсягів асигнувань; надавати розпо­рядникові звіти про використання коштів.

Одержувачі коштів можуть відкривати відповідні рахунки одержувачів коштів, тобто рахунки, що їх відкривають в органах Державної казначейської служби України за відповідними кодами бю­джетної класифікації видатків для обліку операцій із виконання плану використання бюджетних коштів.

Одержувачі бюджетних коштів витрачають їх відповідно до плану використання бюджетних коштів (розподіл бюджетних асигнувань, затверджених у кошторисі, за видатками, структура яких відповідає повній економічній класифікації видатків і кла­сифікації кредитування бюджету). Такі плани бюджетні устано­ви складають для забезпечення своєї діяльності, незалежно від того, чи ведуть вони облік самостійно, чи обслуговуються централізованою бухгалтерією, разом із індивідуальними коштори­сами, планами асигнувань загального фонду бюджету, планами надання кредитів із загального фонду бюджету, планами спеці­ального фонду за кожною виконуваною бюджетною програмою (функцією).