Тема 2. Р е ф е р е н д у м

1. Поняття, значення, види референдумів в Україні.

2. Порядок призначення всеукраїнського референдуму.

3. Порядок призначення місцевого референдуму.

4. Визначення підсумків референдуму, опублікування, порядок введення в дію, зміна та скасування рішень, прийнятих на референдумі.

1. Поняття, значення і види референдумів

Основний Закон України передбачив здійснення прямого народного волевиявлення через вибори, референдум та інші форми безпосередньої демократії (ст. 69), чим визначив вибори та референдум пріоритетними формами прямого народовладдя.

Правовий зміст поняття референдум не співпадає з його етимологічним значенням (від лат. ”referendum” — “те, що повинно бути повідомлено”). Тому для визначення його змісту необхідно звернутися до аналізу науково-теоретичних досліджень в цій області.

На основі аналізу юридичної літератури можна дійти висновку про відсутність єдності серед вчених стосовно визначення референдуму. Головною причиною цього є те, що дати однозначне визначення цього інституту, яке з абсолютною точністю відображало 6 його зміст і було б універсальним для будь-якої держави не представляється можливим. Розглядати референдум необхідно з позицій його законодавчої регламентації, оскільки без урахування особливостей його законодавчого регулювання не можна повною мірою зрозуміти ту реальну позитивну роль, яку він відіграє як домінуюча форма прямого народовладдя. Законодавство про референдуми в кожній державі віддзеркалює традиції, які складалися протягом певного часу еволюції цієї держави, менталітет народу, ступінь демократизації та інші фактори, які впливають на становлення і розвиток системи безпосередньої демократії. Кожному виду референдуму притаманні специфічні риси які характеризують його відповідно до ряду критеріїв.

Аналіз викладених вище поглядів вітчизняних і зарубіжних вчених на зміст поняття референдуму дозволяє розділити їх на три групи.

Першу групу складають прихильники визначення референдуму як “всенародного голосування по законопроекту”. Прихильники цієї позиції визначають тільки один із видів референдуму, не розкриваючи його суті і механізму проведення.

Друга група вчених, зводить визначення референдуму до “затвердження того чи іншого проекту державного рішення, яке надає йому кінцевого характеру”. Дане визначення можна рахувати ширшим за попереднє, воно включає в себе не тільки можливість прийняття різних рішень, але і підкреслює його силу у порівнянні з іншими рішеннями, які приймаються органами державної влади.

Третя група вчених розглядають референдум не тільки в якості засобу прийняття законопроектів, але і як спосіб вирішення конкретного державного питання, різних питань суспільного життя (в тому числі і на місцевому рівні), спосіб виявлення і вираження волі виборців.

Наведений аналіз засвідчує, що поняття референдуму визначилося історично, але єдності поглядів на нього немає. Однак безсумнівним є те, що референдум, це в першу чергу одна з форм безпосередньої демократії.

Референдум - це спосіб прийняття громадянами України шляхом голосування законів, інших рішень з важливих питань загальнодержавного і місцевого значення.

Відповідно до Конституції України проводяться:

1. всеукраїнські референдуми;

2. референдуми Республіки Крим та місцеві (в межах адміністративно-територіальних одиниць) референдуми.

Крім того, з метою виявлення волі громадян при вирішенні важливих питань загальнодержавного та місцевого значення можуть проводитись всеукраїнські та місцеві дорадчі опитування громадян України (консультативні референдуми), які розглядаються і враховуються при прийнятті рішень відповідними державними органами. Даний вид референдуму (опитування) називається ще плебісцитом.

З урахуванням загальнотеоретичних досліджень критеріїв класифікації референдумів та положень законодавства про референдуми можна виділити такі критерії розмежування референдумів:

а) за територією проведення;

б) за правовою силою рішень;

в) за підставами проведення;

г) за предметом;

д) за часом проведення;

е) за суб'єктами ініціювання.

Вищевказана класифікація не є вичерпною. Референдуми можуть бути класифіковані й за іншими критеріями. До того ж, різні класифікації референдумів часто переплітаються, коли один референдум може бути кваліфікований за кількома критеріями.

Особливістю референдуму є те, що Закони, інші рішення прийняті ним, мають вищу юридичну силу по відношенню до інших законодавчих та підзаконних актів, не потребують будь-якого затвердження державними органами і можуть бути скасовані або змінені лише у порядку, передбаченому Законом України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми».

На всеукраїнський референдум можуть виноситися питання, віднесені Конституцією України до відання України.

Предметом всеукраїнського референдуму може бути:

- затвердження Конституції України, її окремих положень та внесення до Конституції України змін і доповнень;

- прийняття, зміна або скасування законів України або їх окремих положень;

- прийняття рішень, які визначають основний зміст Конституції України, законів України та інших правових актів.

Виключно всеукраїнським референдумом вирішується питання про реалізацію права народу України на самовизначення та входження України до державних федеративних і конфедеративних утворень або вихід з них, а також питання про зміну території України.

Разом з тим, на всеукраїнський референдум не можуть виноситися питання, віднесені законодавством України до відання органів суду і прокуратури; питання амністії та помилування, податків та бюджету; питання про вжиття державними органами України невідкладних заходів щодо охорони громадського порядку, захисту здоров’я та безпеки громадян; питання пов’язані з обранням і призначенням і звільненням посадових осіб, що належить до компетенції Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України.

Відповідно до рішення Конституційного Суду на референдум не можуть виноситися питання, прийняття яких взагалі не передбачено законом. Наприклад, це стосується висловлення недовіри Кабінету Міністрів України.

На місцеві референдуми виносяться питання, віднесені законодавством України до відання місцевого самоврядування відповідних адміністративно-територіальних одиниць, а також питання дострокового припинення повноважень відповідної Ради та її голови.

Предметом місцевого референдуму може бути:

-прийняття, зміна або скасування рішень з питань, віднесених законодавством України до відання місцевого самоврядування відповідних адміністративно-територіальних одиниць;

-прийняття рішень, які визначають зміст постанов місцевих Рад народних депутатів та їх виконавчих і розпорядчих органів.

Виключно місцевими референдумами у відповідних адміністративно-територіальних одиницях вирішуються питання про найменування або перейменування сільрад, селищ, міст, районів, областей; питання про об'єднання в одну однойменних адміністративно-територіальних одиниць, які мають спільний адміністративний центр та ін.

У всеукраїнському та місцевому референдумах мають право брати участь громадяни України, які:

1. на день проведення референдуму досягли 18 років;

2. постійно проживають відповідно на території України або області, району, міста, району в місті, селища, села.

Проте, у референдумах не можуть брати участі психічно хворі громадяни, визнані судом недієздатними, та особи, які тримаються в місцях позбавлення волі.

Громадяни беруть участь у референдумі на рівних засадах. Кожний громадянин має один голос, референдум є прямим: громадяни беруть участь у референдумі безпосередньо, голосування під час референдуму є таємним: контроль за волевиявленням громадян не допускається. Діяльність державних і громадських органів, які беруть участь у підготовці і проведенні референдуму, здійснюється відкрито і гласно. Будь-яке пряме чи непряме обмеження прав громадян України на участь у референдумі залежно від походження, соціального і майнового стану, расової і національної належності, статі, освіти, мови, ставлення до релігії, політичних поглядів, роду і характеру занять забороняються.

Обов’язковою вимогою при винесенні рішень на референдум є те, що всі вони, а також проекти законів, інших рішень, які виносяться на референдум, підлягають опублікуванню засобами масової інформації.

Законодавець обмежив можливості повторного проведення референдуму з одного і того ж питання. Новий всеукраїнський референдум з питань, що раніше виносилися на референдум, може бути проведено не раніш як через 5 років, а місцевий референдум - не раніш як через 1 рік від дня проведення попереднього референдуму з цих питань.

Важливим моментом є підготовка і проведення всеукраїнського референдуму, що здійснюється за рахунок республіканського бюджету, місцевих референдумів - за рахунок відповідних місцевих бюджетів.

2. Порядок призначення всеукраїнського референдуму.

Всеукраїнський референдум призначається Верховною Радою України.

Так, Верховна Рада призначає всеукраїнський референдум:

1) з питань затвердження або скасування Конституції України, а також з питань дострокового припинення повноважень Верховної Ради, Президента України - якщо цього вимагають не менш як три мільйони громадян України, які мають право брати участь у референдумі;

2) з питань затвердження або скасування Конституції та інших законодавчих актів України, які відповідно до Закону можуть виноситись на всеукраїнський референдум, за винятком питань дострокового припинення повноважень Верховної Ради України та Президента України, - якщо цього вимагає не менш як половина народних депутатів України. Така вимога реалізується шляхом поіменного голосування на пленарному засіданні або шляхом збирання підписів народних депутатів, які засвідчує Секретаріат Верховної Ради України.

Право ініціативи у збиранні підписів під вимогою про проведення всеукраїнського референдуму належить громадянам України, які мають право на участь у референдумі. Їх збирання організують і здійснюють ініціативні групи референдуму (в складі не менше 20 осіб), які утворюються на зборах громадян України, де бере участь не менш як 200 осіб, які мають право на участь у референдумі. Порядок проведення цих зборів регламентується законом. Ініціативні групи всеукраїнського референдуму реєструються Центральною виборчою комісією за поданням голів районних, міських (міст республіканського та обласного підпорядкування) Рад, на території яких проведено збори громадян, що обрали ініціативну групу. Для реєстрації такої групи голові відповідної Ради подаються необхідні документи, а також підписане членами ініціативної групи зобов'язання про додержання ними законодавства України про референдум.

У разі відповідності поданих документів вимогам Закону голова відповідної місцевої Ради у 10-денний строк подає документи щодо ініціативної групи всеукраїнського референдуму до Центральної виборчої та у 15-денний строк її реєструє, після чого видає свідоцтво про реєстрацію та посвідчення членів ініціативної групи. У свідоцтві про реєстрацію ініціативної групи всеукраїнського референдуму, окрім іншого, зазначається термін збирання підписів. Загальна кількість створюваних ініціативних груп по кожному референдуму не обмежується.

Плата за реєстрацію ініціативних груп не стягується, проте ради, інші державні органи та установи України не несуть витрат, пов'язаних з їх організацією та діяльністю.

Відмова у реєстрації ініціативної групи або відсутність рішення про реєстрацію можуть бути оскаржені членами ініціативної групи у районний (міський) місцевий суд за місцем знаходження Центральної виборчої комісії чи відповідної місцевої Ради.

Від дня одержання свідоцтва про реєстрацію ініціативна група вправі організовувати та безперешкодно здійснювати збирання підписів на листах для підписів громадян під вимогою про проведення референдуму (підписних листах), в порядку, передбаченому законом. Загальний термін збирання підписів з питання проведення всеукраїнського референдуму не повинен перевищувати трьох місяців від дня одержання свідоцтва про реєстрацію першої з створених по даному референдуму ініціативних груп.

Під час збирання підписів голова відповідної місцевої Ради, на території якої засвідчуються підписи членів ініціативної групи, організовує перевірку зазначених у підписних листах відомостей. У разі виявлення порушень порядку збирання підписів та оформлення підписних листів він вносить подання до Центральної виборчої комісії з всеукраїнського референдуму. Остання, після розгляду цього подання, у 10-денний строк може прийняти рішення про припинення діяльності членів ініціативної групи, які допустили порушення, визнання недійсними їх посвідчень, а також підписних листів або підписів окремих громадян, внесених до підписних листів з порушенням передбаченого Законом порядку.

У випадку повторного порушення порядку збирання підписів ініціативною групою Центральна виборча комісія, може прийняти рішення про припинення діяльності ініціативної групи, визнання недійсними свідоцтва про її реєстрацію, посвідчень членів групи, підписних листів або підписів окремих громадян, внесених до підписних листів з порушеннями. Документи ж ініціативної групи всеукраїнського референдуму та зібрані нею підписні листи передаються до Центральної виборчої комісії.

Підписи громадян на переданих підписних листах, за винятком визнаних недійсними, враховуються при остаточному підрахунку загальної кількості підписів громадян України, які вимагають проведення референдуму.

По завершенню збирання підписів ініціативна група у триденний строк складає підсумковий протокол, в якому зазначається загальна кількість підписів громадян, зібраних на території відповідної місцевої Ради, дата реєстрації ініціативної групи, дата закінчення збирання підписів. Підписні листи по акту передаються голові районної, міської (міст республіканського та обласного підпорядкування) Ради, на території якої проводилось збирання підписів та зберігаються ним протягом двох місяців після проведення референдуму. В акті зазначається загальна кількість підписних листів та підписів громадян. Акт у трьох примірниках підписується не менш як трьома членами ініціативної групи та головою відповідної Ради або його заступником.

Група всеукраїнського референдуму у тижневий строк після підписання акту передає підсумковий протокол та акт разом з вимогою про проведення референдуму до Центральної виборчої комісії. Комісія забезпечує реєстрацію документів, надісланих усіма ініціативними групами всеукраїнського референдуму з даного питання. Крім того, протягом одного місяця від дня надходження відповідних документів вона проводить вибіркову або повну перевірку вірогідності надісланих документів та підбиває загальні підсумки збирання підписів в цілому по України, про що складається протокол.

Якщо у підписних листах виявлено два або більше підписів одного громадянина, його підписи не враховуються. Протокол та документи перевірки у триденний строк передаються Центральною виборчою до Верховної Ради України, яка розглядає їх у двотижневий строк від дня надходження.

Верховна Рада може доручити вибіркову або повну перевірку одержаних документів народним депутатам України та відповідним місцевим Радам, після чого виносить питання щодо проведення всеукраїнського референдуму на розгляд сесії парламенту. У тому випадку, коли у визначений Законом строк під вимогою про проведення всеукраїнського референдуму не зібрано достатньої кількості підписів громадян України він не проводиться, про що приймається відповідне рішення.

Верховна Рада України після одержання належним чином оформленої пропозиції приймає на сесії у місячний строк одне з таких рішень:

1) про призначення референдуму;

2) про відхилення пропозиції про проведення референдуму уразі наявності серйозних порушень Закону, які впливають на підстави для призначення референдуму;

3) про прийняття рішення, яке пропонується у вимозі про призначення референдуму, без наступного проведення референдуму.

У разі якщо на всеукраїнський референдум виноситься питання про дострокове припинення повноважень Президента України, рішення приймається більшістю не менш як дві третини від загальної кількості народних депутатів України.

У рішенні про призначення референдуму визначається дата проведення референдуму, зазначається назва проекту закону, рішення, зміст питання, що виноситься на референдум.

Дата проведення всеукраїнського референдуму призначається не раніш як за три і не пізніш як за чотири місяці.

Повідомлення про призначення референдуму та зміст проекту закону, рішення, іншого питання, що виноситься на референдум, оголошується відповідно у республіканських та місцевих засобах масової інформації в 10-денний строк після прийняття рішення про його призначення.

Стаття 24 Закону України “Про всеукраїнський та місцеві референдуми” закріпила основні повноваження щодо організації підготовки та проведення всеукраїнського референдуму за Центральною комісією із всеукраїнського референдуму та комісіями на місцях. Оскільки Центральна комісія із всеукраїнського референдуму була тимчасовим органом, то ускладнювалася процедура народного ініціювання всеукраїнського референдуму. Законом України “Про Центральну виборчу комісію” від 30 червня 2004 року основні функції з організації та проведення всеукраїнського референдуму покладено на постійно діючу Центральну виборчу комісію.