2. Цели и задачи государственного мониторинга земель
Стратегической целью государственного мониторинга земель является сохранение природных систем, поддержание их целостности и жизнеобеспечивающих функций для устойчивого развития общества, повышения качества жизни, улучшения здоровья населения, обеспечения национальной безопасности страны.
Конкретизация указанной стратегической цели осуществляется с учетом следующего.
Государственный мониторинг земель является составной частью государственного мониторинга окружающей среды, и, следовательно, основные цели и задачи государственного мониторинга земель должны соответствовать целям и задачам мониторинга окружающей среды.
Земли - это важнейшая часть окружающей природной среды, характеризующаяся пространством, рельефом, климатом, почвенным покровом, растительностью, недрами, водами, являющаяся главным средством производства в сельском и лесном хозяйстве, а также пространственным базисом, на основе которого осуществляется хозяйственная и иная деятельность, и, наконец, являются недвижимым имуществом.
Мониторинг земель представляет собой систему, предназначенную для установления фактов и предупреждения появления условий для вредного влияния среды обитания на здоровье человека и снижения степени антропогенного воздействия на природу (земли).
Исходя из этого, следует, что основное назначение ГМЗ состоит в предупреждении наступающих изменений окружающей природной среды, которые могут причинить вред человеку, а в процессе осуществления ГМЗ должно быть обеспечено получение информации о фактическом использовании земель и их состоянии, в соответствии с установленной системой показателей, обеспечивающей возможность:
- контроля за использованием земель, подвергшихся радиоактивному, химическому и биологическому загрязнению, оценки результатов дезактивации и рекультивации загрязненных земель и соблюдения особого режима их использования;
- адекватной оценки и предотвращения деградации, загрязнения и захламления земель, нарушения земель, воздействия хозяйственной и иной деятельности, негативно влияющей на земли;
- реализации целевого назначения и разрешенного использования земель;
- выявления земель потенциально пригодных для использования в качестве сельскохозяйственных угодий;
- определения эффективного использования земель и изменения состояния земель как производственного ресурса;
- объективного определения налогооблагаемой, залоговой и кадастровой стоимости земель, наносимых убытков, потерь и ущерба и т.д.
Своевременное выявление изменений критических уровней контролируемых показателей ГМЗ позволит принимать на определенных территориях экстренные меры по устранению негативных явлений и процессов, а если по тем или иным показателям не достигнут их критический уровень, но установлена тенденция к негативной их динамике, создается возможность заблаговременно информировать соответствующие органы власти, граждан и юридических лиц о необходимости принятия мер о предупреждении негативных процессов и воздействий на земли.
В ст.67 Земельного кодекса РФ приведены следующие задачи государственного мониторинга земель:
1. Своевременное выявление изменений состояния земель, оценка этих изменений, прогноз и выработка рекомендаций о предупреждении и об устранении последствий негативных процессов.
2. Информационное обеспечение ведения государственного земельного кадастра, государственного земельного контроля за использованием и охраной земель, иных функций государственного и муниципального управления земельными ресурсами, а также землеустройства.
3. Обеспечение граждан информацией о состоянии окружающей среды в части состояния земель.
Конкретизация данных укрупненных задач применительно к указанным выше целям осуществления ГМЗ позволяет выделить следующие задачи.
1. Определение режима использования зараженных и загрязненных земель. Мониторинг соблюдения установленного режима использования земель. Мониторинг изменения состояния загрязненных земель.
2. Мониторинг использования земель и выявление с/х угодий, которые фактически выведены из земель с/х назначения или используются не по своему целевому назначению. Разработка прогнозов в целях установления влияния изменений в использовании и состоянии земель с/х назначения на продовольственную безопасность и экономическую безопасность России.
3. Выявление земель, подверженных: захламлению; дегумификации, эрозии и дефляции; опустыниванию; затоплению и подтоплению; засолению; закислению; зарастанию мелколесьем и кустарником; опасным экзогенным процессам; опасным техногенным процессам. Мониторинг соблюдения установленного режима использования земель. Мониторинг изменения состояния земель. Оценка происходящих изменений. Разработка прогнозов в целях влияния изменений в состоянии земель на экологическую безопасность России и влияния негативных (вредных) воздействий хозяйственной деятельности на социальное и экономическое развитие страны и регионов. Выработка рекомендаций о предупреждении и об устранении последствий выявленных и наблюдаемых негативных процессов.
4. Формирование государственного информационного ресурса государственного мониторинга земель. Автоматизация информационных процессов /создание автоматизированных информационных систем и средств обеспечения автоматизированных информационных систем и их технологий/. Разработка регламентов придания информации ГМЗ легитимности и её предоставления по запросам потребителей. Создание единых картографических основ /в том числе цифровых/ для отображения и постоянного обновления информации об использовании и состоянии земель.
5. Регламентированное обеспечение информационных систем кадастра и земельного контроля легитимными данными о состоянии и использовании земель.
6. Обеспечение государственных и муниципальных органов власти, граждан, а также землеустройства данными о состоянии и использовании земель.
7. Обеспечение правового регулирования ГМЗ.
8. Обеспечение технического регулирования ГМЗ.
Реализация поставленных задач требует:
- организации наблюдений, получение достоверной и объективной информации об использовании и состоянии земель;
- системного анализа и оценки получаемой информации;
- программного и инженерно - технического обеспечения мониторинга на основе современных научных решений и эффективных электронно - вычислительных комплексов;
- межведомственной координации деятельности по ведению мониторинга и выработке предложений для принятия решений федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.
3. Содержание ГМЗ. Проблема мониторинга земель является постоянной заботой общества. Мониторинг земель необходимо рассматривать как важное дело, не имеющее определенных временных рамок, когда его можно начать и закончить.
В этой связи, определяя содержание ГМЗ, необходимо выделить следующие:
1) ГМЗ как система долговременных мероприятий должна предусматривать:
а) создание и совершенствование систем наблюдений, инвентаризацию информационного ресурса;
б) создание АС ГМЗ;
в) ведение ГМЗ.
2) Ведение ГМЗ предполагает, что есть некоторый перечень показателей, в соответствии с которыми осуществляется сбор данных, их дальнейшая обработка, хранение и анализ с использованием АС ГМЗ. При этом системы наблюдений ГМЗ принципиально не могут быть выстроены безотносительно к составу показателей ГМЗ. В целом наблюдения подразделяются на:
- наблюдения на полигонах;
- периодические наблюдения по установленной системе показателей, являющейся минимально достаточной для достижения целей, стоящих перед ГМЗ.
Сбор данных на полигонах осуществляется с использованием расширенной системы показателей, которая учитывает природно-климатические особенности региона, особенности наблюдаемых на полигоне негативных процессов, комплексность полигона (использование полигона для сбора данных системами наблюдений других министерств и ведомств), необходимость внедрения новой техники и технологий и т.д. Работы на полигонах направлены на выявление комплексных причин возникновения негативных явлений, отработки технологий сбора информации и выработки предложений по применению опыта, полученного на полигонах в практической деятельности, как при осуществлении ГМЗ, так и при осуществлении землепользования в целях улучшения состояния земель. Системный анализ и комплексный подход позволит на основе научно обоснованных заключений своевременно выявлять и принимать меры по ликвидации негативных процессов на землях.
В ходе проведения периодических наблюдений осуществляется выявление изменений в использовании и состоянии земель, оценка этих изменений, прогноз и выработка рекомендаций по предупреждению и устранению последствий негативных процессов. При этом:
а) на основании имеющегося картографического материала (топографические, географические и специальные карты; материалы аэрофото-, космофото- и специальной съемки; материалы почвенных, геоботанических и специальных обследований и т.д.) природно-климатических условий, уровня экономического развития региона, экологической обстановки, особых техногенных и прочих факторов устанавливаются:
- периодичность проведения наблюдений;
- технологии сбора, обработки и анализа данных;
б) выявляется фактический режим использования земель, площади земель фактически исключенных из хозяйственного использования, а также исполнение ранее принятых решений о проведении дезактивации и рекультивации земель;
в) все технологи наблюдений, съемок, обработки и анализа материалов отрабатываются на полигонах. Проведение периодических съемок и наблюдений предусматривает проведение плановых работ в установленные сроки с минимизацией затрат. Основное назначение всех съемок состоит в выявлении площади изменений, которые произошли в использовании и состоянии земель, по отношению к предыдущему туру наблюдений.
3) ГМЗ не объединяет, не поглощает и не заменяет работ по мониторингу, проводимых в рамках наблюдений за состоянием окружающей среды, в том числе в составе мониторинга плодородия земель сельскохозяйственного назначения, мониторинга мелиорированных земель, являющихся составной частью государственного мониторинга земель, а также государственного мониторинга окружающей среды (экологического мониторинга).
Для каждого из указанных мониторингов законодательством Российской Федерации определяются соответствующие цели, задачи, устанавливается свой Порядок ведения. На этой основе формируются перечни необходимых показателей, технологии работ, разрабатываются методики и т.д.
4) Осуществление ГМЗ предполагает соответствующее научное обеспечение, предусматривающее комплексное решение научно - исследовательских, технологических и опытно - конструкторских задач с учетом того, что анализ состояния земель, построение прогнозов и выработка рекомендаций по предотвращению и устранению последствий влияния негативных процессов тесно связана с проведением агротехнических, агрохимических, гидромелиоративных, агролесомелиоративных мероприятий, мониторинга агрохимического, санитарно - токсикологического, радиационного состояния почв, а также мониторинга орошаемых и осушенных земель, выявления наиболее эффективных методов и способов воздействия на все факторы, влияющие состояние земель.
5) Составной частью ГМЗ является информационное обеспечение органов государственной власти, муниципальных образований, государственного земельного кадастра, государственного контроля за состоянием и использованием земель, а также физических и юридических лиц. Это в свою очередь накладывает соответствующие требования к составу работ, которые должны осуществляться в ходе ГМЗ. В этой связи можно сказать, что содержание ГМЗ определяется не только сбором, анализом и интерпретацией данных о состоянии и использовании земель, но и приданием легитимности информации ГМЗ, созданием:
- справочно - информационных материалов (бюллетени, перечни, справочники, информационные листки и т.д.);
- информационно - аналитическая продукции (доклады о состоянии и тенденции развития, научные публикации, аналитические обзоры, справки, каталоги, фактографическая информация и т.д.);
- баз данных - документальных (библиографические, реферативные, полнотекстовые), фактографических и т.д.;
- информационно - консультационной службы в составе федерального и региональных центров, объединенных единым коммуникационным пространством,
- а также организацией и проведением выставок, семинаров и других мероприятий, необходимых для рекламы и пропаганды актуальной информации, передачи в доходчивой и простой форме своевременной информации о состоянии и использовании земель.
6) В составе АС ГМЗ выделяется информационная система ИС ГМЗ представляет собой государственный свод системно-организованных данных о состоянии и использовании земель в границах административной территории (субъект Российской Федерации, район), предназначенных для обеспечения процесса принятия управленческих решений по вопросам охраны земель, использования земли, как природного ресурса, и обеспечения продовольственной и экологической безопасности.
Информационный ресурс в ИС ГМЗ образуется из следующих легитимных документов ГМЗ:
- документы, содержащие обработанные данные первичных наблюдений и определения интегральных показателей,
- информационно - аналитические документы, содержащие результаты анализов, экспертных оценок, прогнозов и рекомендаций, аналитические обзоры и т.д.;
- документов, содержащих метаданные о состоянии окружающей природной среды;
- тематические карты ГМЗ.
Автоматизированная информационная система ИС ГМЗ ориентирована на решение информационно-поисковых и запросных задач лицами, принимающими решения, в области:
- обеспечения управленческих решений в сфере управления земельными ресурсами;
- проведения функционального зонирования территории для установления обоснованных режимов и регламентации использования земель;
- организации и реорганизации размещения производительных сил;
- реализация инвестиционных целевых программ развития отдельных территорий;
- изменения структуры и базы налогообложения в регионе;
- ресурсосбережения, рационального использования земельных ресурсов и охраны окружающей среды;
- обеспечения санитарной и экологической безопасности;
- приватизации земельных участков.
Совокупный социально-экономический эффект от осуществления ГМЗ достигается за счет оптимизации условий использования земель, улучшения состояния земель и решения на этой основе задач экономической, продовольственной и экологической безопасности.
Прямой экономический эффект от реализации мероприятий ГМЗ состоит в пополнении государственного бюджета за счет средств, поступающих от рационального использования земель; повышения качества работ по землеустройству; информационного обеспечения данными о состоянии земель государственной кадастровой оценки земель.
Выполнение мероприятий ГМЗ обеспечит повышение плодородия почв, динамический прирост сельскохозяйственной продукции и создание новых рабочих мест.
Единство государственного мониторинга земель, государственного земельного кадастра и землеустройства. Единство государственного мониторинга земель, государственного земельного кадастра и землеустройства обусловлено единством их целей, направленных на создание условий для повышения эффективности использования земли, увеличения социального, инвестиционного и производственного потенциала земельных ресурсов, укрепления конституционных прав граждан на землю, формирования эффективного механизма регулирования земельных отношений и государственного управления земельными ресурсами.
На рисунке представлена схема землеустроительных работ, на которой отмечена их взаимосвязь с работами по мониторингу земель и земельному кадастру на уровне информационного взаимодействия.
Рисунок – Информационное взаимодействие землеустройства, государственного мониторинга земель и государственного земельного кадастра