29. Понятие и виды форм государственного управления.Правовые и неправовые формы гос управления

Задачи и функции государственного управления реализуются в конкретных действиях органов и должностных лиц, осуществляющих управление. Эти действия находят внешнее выражение в определенных формах управленческой деятельности. Следовательно, форма государственного управления (или форма реализации исполнительной власти) — это способ выражения сущности деятельности органов и должностных лиц, которые осуществляют управление.

Формы призваны обеспечивать наиболее целесообразное выполнение функций управления, достижение целей управления с наименьшими затратами сил, средств и времени.

Многообразие задач и функций государственного управления обусловливает существование различных форм управленческой деятельности, которые предусматриваются законами и иными правовыми актами. Обычно они закрепляются в специальных (общих и индивидуальных) положениях, уставах и других актах, регламентирующих деятельность органов государственного управления. При этом для решения управленческих функций органы и должностные лица должны использовать только те формы, которые установлены правовыми нормами. Вид конкретной формы исполнительной, управленческой деятельности определяется характером действий исполнительных органов по осуществлению возложенных на них функций. В одних случаях данные действия влекут за собой юридические последствия, в других — нет. В соответствии с этим формы деятельности органов государственного управления принято подразделять на правовые и неправовые.

Характерная черта правовой формы управления заключается в том, что здесь наиболее отчетливо проявляется государственно-властный, исполнительно-распорядительный, подзаконный характер полномочий органов управления и их должностных лиц. Правовая форма управления отличается от других правовых форм деятельности государства (законодательной, правосудия) тем, что посредством этой формы практически организуется осуществление задач и функций управления, повседневное непосредственное руководство деятельностью предприятий, учреждений, организаций и других объединений в сферах и отраслях жизнедеятельности на основе и во исполнение законов.

Правовые формы государственного управления классифицируются по следующим основаниям.

По содержанию правовая форма государственного управления подразделяется на правотворческую (правоустановительную) и правоприменительную. Правотворческая (правоустановительная) управленческая деятельность заключается в выработке правовых норм, их усовершенствовании, изменении и отмене, т.е. в издании нормативных актов управления. Ее соотношение с другими формами правотворчества (законодательной деятельностью представительных органов) характеризуется подчиненностью, ибо правотворческая деятельность органов исполнительной власти производится на основе и во исполнение законов, указов и других актов органов представительной власти и Президента Российской Федерации.

Правоприменительная управленческая деятельность органов и должностных лиц, осуществляющих управление, заключается в действиях субъектов управления по подведению конкретного, имеющего юридическое значение факта, под соответствующую норму права с целью принятия индивидуального акта, т.е. разрешения на основе норм права конкретных управленческих дел (вопросов).

Правоприменительная деятельность включает:

установление фактических обстоятельств дела;

выбор, отыскание соответствующей нормы права, которую надлежит применить к данной ситуации (проверка подлинности юридической силы нормы, выявление пределов ее действия во времени и пространстве);

уяснение смысла и содержания нормы, т.е. ее толкование;

принятие по делу решения, индивидуального акта;

исполнение акта применения нормы права.

По содержанию и свойствам правовых норм, применяемых органами государственного управления и их должностными лицами, правоприменительная деятельность подразделяется на две формы: регулятивную и правоохранительную.

Регулятивная форма правоприменения используется для разрешения индивидуальных конкретных управленческих дел и вопросов, для реализации прав и законных интересов граждан, государственных органов, предприятий, учреждений и организаций и других субъектов административного права в сфере управления.

Правоохранительная форма правоприменения направлена на охрану урегулированных юридическими нормами управленческих отношений и призвана обеспечить их неприкосновенность. Посредством этой формы деятельности разрешаются юридические споры, возникающие в сфере управления; осуществляется защита субъективных прав граждан, государственных органов, общественных объединений, предприятий, учреждений, государственных и негосударственных служащих в сфере управления, применяются меры государственного принуждения к лицам, не выполняющим административно-правовые и иные юридические обязанности.

По целенаправленности (целям использования) правовые формы управленческой деятельности подразделяются на внутренние и внешние. Внутренние правовые формы управленческой деятельности используются для решения организационно-штатных вопросов, ведения делопроизводства, руководства сотрудниками и структурными подразделениями внутри самого органа, а также управления нижестоящими по подчиненности органами. Внешние правовые формы управленческой деятельности используются в целях обеспечения выполнения возложенных на орган задач и функций, составляющих содержание управленческой деятельности.

Внутренние и внешние правовые формы управления могут быть как правотворческими, так и правоприменительными.

По способу выражения правовые формы государственного управления подразделяются на словесные (письменные и устные) и конклюдентные (с помощью жестов, сигналов, знаков и т.п.). Наиболее распространенный способ выражения результата управленческой правоприменительной деятельности — индивидуальный письменный акт-документ. Он используется при решении вопросов (дел), требующих фиксации правоприменения, его стабильности, точности, определенности и т.п.

Широко используется и устный способ (устные приказы, указания, распоряжения, команды). Этот способ часто применяется при решении вопросов оперативного характера.

Правоприменение может осуществляться при помощи определенных жестов, сигналов, движений, знаков и других конклюдентных действий, явно выражающих решение субъекта применения права.

Неправовые формы управленческой деятельности не требуют полного и строгого, определенного законом юридического оформления, не связаны с совершением юридически значимых действий и не влекут юридических последствий. К неправовым формам относятся формы выражения организационных действий и материально-технических операций по управлению.

Организационные управленческие действия могут выражаться в изучении, обобщении и распространении положительного опыта, в обучении исполнителей, в их инструктировании, оказании практической помощи исполнителям на местах, разработке научно обоснованных рекомендаций и мероприятий по внедрению достижений науки и техники и др.

Материально-технические действия имеют вспомогательное значение, однако с их помощью материально обеспечивается осуществление всех форм государственного управления. К материально-техническим действиям, например, относятся составление справок, отчетов, ведение делопроизводства, оформление документов, размножение материалов и документов и др.

30. Понятие и сущность правовых актов управления.Требования, предъявляемые к ним Основной административно-правовой формой реализа­ции задач и функций исполнительной власти являются пра­вовые акты управления — один из видов правовых актов государства. В процессе государственного управления возникает пот­ребность в детализации норм законов, которая осуществляется путем издания нормативных актов управления. Содержащиеся в них правовые нормы направлены на обеспечение конкретного оперативного и дифференцированного руковод­ства. Акт государственного управления — это подзаконное официальное решение, принятое органом управления (должностным лицом) в одностороннем властном порядке и с соблюдением установленной процедуры по тому или иному вопросу, отнесенному к его компетенции, облеченное в предусмотренную законом форму и порождающее юридические последствия.  С помощью актов управления осуществляется и реализа­ция норм права в ходе управленческой деятельности, обеспе­чивающая должное поведение участников соответствующих правовых отношений. Издание актов управления — часть управленческой деятельности, одно из ее проявлений.  Отличительные черты правовых актов управления: 1) возникают в процессе деятельности органа (должностного лица) исполнительной власти, в интересах реализации задач и функций этой власти выражают волю государства, влекут юридически значимые последствия; 2) издаются только полномочными субъектами исполнительной власти; являются односторонними властными волеизъявлениями; 3) носят подзаконный характер; 4) императивны: содержат в себе юридически-властное предписание субъекта исполнительной власти, обязательное для адресата; 5) определяют правила должного поведения в сфере уп­равления; 6) должны быть надлежащим образом оформлены для придания им формы правового акта; 7) могут быть в установленном порядке опротестованы обжалованы; 8) в случае несоблюдения содержащихся в них юридически властных предписаний наступает ответственность виновной стороны. Наравне с правовыми актами управления могут издаваться акты государственного управления, не имеющие юридического значения. Такие акты обладают признаками управленческих действий, являются официальными документами, оформляются в виде приказов, решений и т.д. Эти акты называются техническими нормативными актами. К ним относятся: государственные и межгосударственные стандарты, правила техники безопасности, государственные строительные нормы и правила, формы государственной статистической отчетности, указания по их заполнению и т.д. Наличие в акте предписаний, направленных на установление (изменение, отмену) правовых норм, или возникновение (изменение, прекращение) конкретных правоотношений — свойства право­вого акта, позволяющие отграничить его от других актов. Акт управления может содержать предписания о создании вовых правовых норм, об изменении или отмене ранее дей­ствовавших и т.д. Кроме того, акт управления может содер­жать предписания, обязывающие соответствующие органы издать другой нормативный акт управления или изменить какой-либо из таких актов. Многообразны и предписания ненормативных актов управления. Акты управления — волевые акты. Они, как и другие правовые акты, являются внешним выражением воли, нап­равленной на создание указанных выше юридических последствий. Причины, вызывающие издание актов управления, мо­гут быть различными: необходимость урегулировать не уре­гулированные законом отношения, наказать правонаруши­теля, обеспечить возможность проведения в жизнь того или иного конкретного предписания закона или другого правово­го акта вышестоящего органа, обеспечить нормативное регу­лирование деятельности нижестоящего органа и т.д.  Акт управления выражает волю органа управления. В ак­тах управления может выражаться как индивидуальная воля одного должностного лица, так и общая воля группы должностных лиц, где синтезируется воля каждого из членов коллегиального органа.  Издавая правовые акты, органы исполнительной власти выступают как носители госудт: ственно-властных полномочий. Отсюда властный характер актов управления, обязательность содержащихся в них пред­писаний. Властный характер присущ лишь тем право­вым актам государственных органов, которые издаются ими в одностороннем порядке и содержат обязательные к испол­нению предписания. Согласия на их издание со стороны лиц и организаций, которым они адресуются, не требуется.  Властный характер актов управления не означает, что го­сударственные органы, издающие их, действуют вне всяких рамок, только по своему усмотрению. Одним из незыблемых принципов деятельности всех органов государства является принцип законности. Как принцип государственного управ­ления, он находит свое выражение в подзаконности управ­ленческой деятельности. Акты управления имеют подзаконный характер. Содержание их подзаконности определяется не только верховенством законов в системе правовых актов государства, но и наличием иерархии правовых актов, соот­ветствующей иерархии органов исполнительной власти. Подзаконность актов управления означает, что они должны со­ответствовать требованиям законов и иных актов вышестоя­щих органов по содержанию, форме и порядку их издания. Анализ характерных признаков актов управления позво­ляет сформулировать следующее определение. Правовые акты государственного управления — это волевые, государственно-властные, в ряде случаев докумен­тально оформленные действия государственных органов и должностных лиц, совершаемые в соответствии с законом в процессе выполнения функций исполнительной власти и направленные на установление, изменение или отмену пра­вовых норм или на возникновение, прекращение, изменение конкретных правоотношений. Издание правовых актов управления в отличие от органи­зационных мероприятий и материально-технических опера­ций всегда направлено на получение юридического результата. Таким образом, юридическое значение актов управления заключается в том, что они могут:

• служить основанием для издания иных актов управле­ния (решение облисполкома на основании постановления Со-зета Министров Республики Беларусь);

• иметь юрисдикционный характер (постановления о на­ложении различных видов взысканий, иные результаты раз­решения споров);

• служить основанием для возбуждения судебного дела (приказ об увольнении с работы);

• играть роль доказательств при рассмотрении некото­рых категорий дел в суде и органах управления (постановле­ния о привлечении к административной ответственности, подтверждающие повторность совершения правонарушения; приказ, подтверждающий, что должностное лицо находи­лось в отпуске и т.д.);

• служить юридическим обоснованием для возникнове­ния отношений, регулируемых нормами трудового, граж­данского, земельного, финансового права (решение исполко­ма о выделении земельного участка).

Акты органов исполнительной власти, как и правовые акты других органов государства, являются средством осу­ществления единой государственной власти. Все они служат выполнению задач и функций государства, являются волевыми, издаются в соответствии с принципом законности, имеют государственно-властный характер, обязательны к исполнению и направлены на достижение определенного юридического результата. 2. Классификация правовых актов управления. В силу своего многообразия акты, издаваемые органами исполнительной власти, квалифицируются по многим осно­ваниям: по юридическим свойствам; по органам, их издаю­щим; по юридической силе; по территории, на которой дей­ствуют содержащиеся в актах предписания; по форме выра­жения, адресатам, времени действия, порядку издания и т.д. Иногда используется не один, а несколько критериев, в частности, при выделении группы актов, к которым необходимо предъявлять дополнительные требования. Основной критерий классификации актов управления — их юридические свойства. В зависимости от этого акты уп­равления делятся на два основных вида: нормативные и ин­дивидуальные. Нормативные акты — важнейший вид правовых актов, издаваемых органами государства в процессе управленческое деятельности. Существо юридической природы нормативных актов состоит не только в том, что они излагают нормы права, но и в том, что с принятием таких актов возникают новые пра­вовые нормы, изменяются или отменяются действовавшие ранее и т.д.  Нормативные акты управления содержат общие правила, устанавливающие правоспособность и дееспособность граж­дан, государственных и негосударственных организаций в различных отраслях управления, определяют деятельность учреждений, предприятий и организаций, а также поведение должностных лиц и граждан в сфере исполнительней власти (например, нормы, содержащиеся в правилах дорож­ного движения). При этом необходимо учитывать, что в соот­ветствии с Законом Республики Беларусь "О нормативных правовых актах Республики Беларусь" правовые акты, при­нимаемые (издаваемые) с целью осуществления конкретных (разовых) организационных, контрольных или распоряди­тельных мероприятий либо рассчитанные на их однократное применение, не являются нормативными. К ненормативным правовым актам относятся:

• распоряжения Президента Республики Беларусь, если иное не предусмотрено Президентом Республики Беларусь

• распоряжения председателей палат Парламента — На­ционального собрания Республики Беларусь;

• распоряжения Премьер-министра Республики Беларусь:

• акты прокуратуры и прокуроров, за исключением нор­мативных правовых актов Генерального прокурора Респуб­лики Беларусь;

• акты органов записи актов гражданского состояния

Некоторые иные правовые акты также могут не являться нормативными. Важнейшее свойство нормативного акта — его правот­ворческое назначение. В этом состоит юридическая функция данного вида актов, свидетельствующая о его месте в меха­низме правового регулирования. Другим важным свойством нормативных актов управле­ния является их государственно-властный характер. В них выражается воля государственных органов. Реализация этой воли обеспечивается государством. Одним из основных признаков нормативных актов явля­ется возможность их неоднократного применения и охват со­держащимися в них предписаниями индивидуально-неопре­деленных субъектов, т.е. отсутствие конкретного адресата. Нормативные акты не только обладают определенными свойствами, но и с их непосредственным участием осущест­вляются: уточнение и детализация норм, содержащихся в зако­нодательных актах; проведение в жизнь различных социально-экономичес­ких программ; закрепление типовых правил поведения в сфере госу­дарственного управления; определение организационно-правового статуса конкрет­ных звеньев исполнительной власти; установление необходимых ограничений, запретов, пре­доставление специальных прав и специальных обязаннос­тей, реализуемых в сфере государственного управления; защита определенных прав и свобод граждан и др. Таким образом, нормативные правовые акты служат пра­вовой основой возникновения, изменения и прекращения определенных административно-правовых отношений. Многообразие нормативных правовых актов позволяет классифицировать их по различным основаниям. 1. По юридической силе. Естественно, что акты органов вышестоящего звена имеют большую юридическую силу, чем акты органов нижестоящего звена. Это означает не толь­ко необходимость соответствия вторых первым, но и возмож­ность вышестоящих органов отменять и изменять предписа­ния нижестоящих органов. 2. По правовым последствиям. Не все акты непосредственно вносят изменения в систему действующих правовых норм. Это дает основания делить акты на основные и вспомо­гательные. К вспомогательным актам можно отнести те, ко­торые не изменяя действующей нормы, расширяют сферу ее действия, а также акты, содержащие поручения нижестоя­щим органам издать соответствующие нормативные акт Причем нормативный характер имеют не все эти предписа­ния, а лишь те из них, которые выступают как юридическое основание последующего установления, изменения, отмены правовых норм или изменения сферы их действия. Индивидуальные акты — это акты применения норм права к конкретным общественным отношениям, один из способов реализации правовых норм. Они выступают в ка­честве юридических фактов: порождают, изменяют или пре­кращают конкретные правоотношения. Отличительной осо­бенностью данного вида актов является их индивидуальный характер — свойство, давшее название виду. Его проявле­ния, признаки заключаются в конкретности предписаний, адресованности их персонально определенным субъектам, регулировании конкретных отношений, однократности реализации (применения, исполнения – штраф, поручение подчиненному) и др. Правовыми последствиями индивидуальных актов уп­равления может быть возникновение не только администра­тивно-правовых, но и гражданско-правовых, трудовых, фи­нансово-правовых отношений. Так, приказ о назначении ли­ца на должность в государственном учреждении порождает административно-правовые и трудовые отношения. Акты управления являются одним из оснований, в силу которых возникают гражданские правоотношения. Любой приказ о назначении того или иного лица на ка­кую-либо должность в государственном аппарате действует в течение всего времени, пока не будет отменен другим прика­зом или фактически не утратит силу (упразднение органа, ликвидация должности и т.д.). Еще дольше может прости­раться действие индивидуальных актов, наделяющих ка­кие-либо субъекты правом пользования определенными ма­териальными или иными благами. Например, решение о назначении пенсии по старости исполняется каждый месяц, следовательно, многократно, и действовать может годами по отношению к одному конкретному лицу. В зависимости от цели и характера все индивидуальные акты можно разделить на две большие группы: оператив­но-исполнительные и правоохранительные. Оперативно-исполнительными являются акты примене­ния диспозиции правовой нормы (распоряжение о перечис­лении средств). Это наиболее многочисленная и весьма разнообразная груп­па актов управления. Индивидуальные оперативно-исполни­тельные акты издаются практически всеми органами исполнительной власти. Правоохранительные индивидуальные акты управления издаются с целью обеспечить охрану права от нарушения ли­бо восстановить нарушенное право. При этом в ряде случаев реализуются санкции правовых норм (приказ об объявлении дисциплинарного взыскания за нарушения по службе, поста­новление о применении административного взыскания за нарушение общественного порядка, отмена незаконного инди­видуального акта нижестоящего органа и т.д.).  Индивидуальные акты по юридическим последствиям де­лятся на обязывающие; запрещающие; управомочивающие: поощряющие; содержащие отказы. Соотношение нормативных и индивидуальных актов уп­равления в общем плане может быть охарактеризовано как полное и безусловное соответствие индивидуальных актов актам нормативным.  В юридической литературе иногда кроме нормативных и индивидуальных выделяют еще общие и смешанные право­вые акты управления. Общие акты содержат:

• общие кратковременные предписания (о переносе вы­ходного дня и т.д.);

• общие требования (о повышении требовательности к отдельным должностным лицам, усилении контроля за от­дельной категорией граждан, обеспечении решения об эко­номии электроэнергии и т.д.);

• разъяснения чего-либо (правил использования земель, подвергшихся радиоактивному загрязнению, требований по­жарной безопасности).

Смешанные акты одновременно содержат нормы права в правоприменительные решения, иногда еще и общие требо­вания.  Классификация актов управления по органам, их издаю­щим. В соответствии с Конституцией Республики Беларусь, Законами Республики Беларусь "О нормативных правовых актах Республики Беларусь", "О Президенте Республики Бе­ларусь", "О местном управлении и самоуправлении в Респуб­лике Беларусь", "О Совете Министров Республики Беларусь" и иными нормативными актами установлены виды актов, издаваемых конкретными органами государственного уп­равления. К ним относятся: декреты, указы и директивы, распоряжения Президента Республи­ки Беларусь; постановления Совета Министров и распоряжения Пре­мьер-министра; постановления, приказы, инструкции, распоряжения и иные акты министерств (министров), государственных ко­митетов (председателей государственных комитетов); решения местных исполнительных комитетов и мест­ных администраций; распоряжения председателей исполни­тельных комитетов (глав местных администраций); приказы и распоряжения руководителей управлений, отделов и других структурных подразделений исполнитель­ных комитетов и администраций, руководителей определен­ных предприятий, учреждений и организаций. Классификация актов органов исполнительной власти по другим основаниям. По сроку действия правовые акты управления делятся: на бессрочные (с неопределенным сроком действия); срочные; временные. Бессрочные — это акты управления, в которых срок их действия не определен, и действующие до тех пор, пока не будут отменены. В срочныхактах указан срок их действия, по истечении которого акт утрачивает силу. Временные акты издаются для регулирования отношений на неопределенное, как правило, непродолжительное время. Наименование та­ких актов содержит указание на их временность. По территории действия правовых актов управления различают:

• акты управления, действующие в масштабе всей страны;

• акты управления, действующие в масштабе админист­ративно-территориальной единицы.

По характеру компетенции органов, издающих акты, классифицировать последние допустимо следующим образом: акты общего управления; акты отраслевого управления; акты межотраслевого управления. К актам общего управления относятся акты, издаваемые органами общей компетенции (Правительством, исполнительными комитетами областей, городов, районов, местными администрациями). Акты отраслевого (специального) управле­ния предназначены для регулирования отношений в кон­кретной отрасли государственного управления (сельское хо­зяйство, промышленность, торговля и т.д.). Акты органов межотраслевой (функцио­нальной) компетенции регулируют отношения меж­ду несколькими или всеми министерствами, государствен­ными комитетами и организациями, должностными лица­ми, независимо от ведомственной подчиненности, а также гражданами. Органами межотраслевого управления являют­ся, например, Министерство экономики, Министерство тру­да и социальной защиты, Министерство статистики и анали­за, отдельные государственные комитеты. В юридической литературе существуют и иные основания для классификации актов государственного управления, на­пример, по порядку издания, по функциональной роли этих актов, в зависимости от объема полномочий субъекта власти и т.д. Особое место среди актов государственного управления занимают акты с административной санкцией. Особенности актов государственного управления с административной санкцией Нормативные акты государственного управления, издан­ные с целью регламентации деятельности всех граждан, дол­жностных лиц и организаций в ряде областей общественной жизни, имеющих важное значение, как правило, предусматривают ответственность за их нарушение. Такие акты назы­вают актами с административной санкцией. Эти акты имеют определенные особенности: в них непосредственно предусматривается администра­тивная ответственность за нарушение закрепленных ими правил; учитывая, что эти акты содержат санкции, применение которых существенно затрагивает интересы граждан, дол­жностных лиц, организаций, законодательство Республики Беларусь ограничивает круг органов, наделенных правом их издания. Акты с административной санкцией издаются: Президентом Республики Беларусь, Национальным собра­нием Республики Беларусь, Советом Министров Республики Беларусь, местными Советами и исполнительными комите­тами (за исключением сельских, поселковых Советов и ис­полнительных комитетов). Решение о принятии таких актов осуществляется в кол­легиальном порядке (исключения составляют акты Прези­дента Республики Беларусь с административной санкцией). 3. Формы правовых актов управления Правовые акты управления могут издаваться в следующих формах: 1) письменной; 2) устной; 3)конклюдентной;  4) в форме молчания. Письменная форма издания правовых актов занимает гос­подствующее положение. Она придает управлению определенную стабильность и упорядоченность, позволяет фиксировать, закреп­лять информацию документально. Действующее законодательство четко не определяет, в какой форме должны издаваться акты управления. Однако анализ отдельных норм права позволяет сделать вывод, что декреты, ука­зы Президента Республики Беларусь, постановления Совета Министров, нпа республиканских органов управления, решения исполнительных комитетов, постановления о привлечении к административной ответственности могут издаваться только в письменной форме. Распоряжения Президента, Премьер-министра, председателя местного исполнительного комитета (руководителя местной администрации) также должны иметь только письменную форму. Издание актов в письменной форме требует соблюдения определенных правил, реквизитов, техники. Это более сложный процесс по сравнению с изданием актов в устной форме. Устные управленческие акты также направлены на возникновение, изменение и прекращение правоотношений. Они наиболее оперативны, с их помощью решаются разнообразные управленческие вопросы. Акты в устной форме применяются при непосредственном и оперативном руководстве и могут издаваться руководителями любого ранга, от Президента до руководителя самого низкого звена. Обладают этим правом и представители власти по отношению к неподчиненным по службе лицам. Виды (формы) подобных актов многочисленны и правом не определеются. Главная их суть, как и письменного акта, состоит в том, что они должны иметь определенное решение, требование, предписание, указание, т.е. властное волеизъявление полномочного на то лица (требования контролеров, работников милиции, инспекторов). В случае неисполнения или ненадлежащего исполнеия  Немаловажное место в системе правовых актов занимают конклюдентные акты.  Конклюдентный акт (от лат. concludere — заключаю, вывод) — это действия лица, выражающие его волю, но не в форме письменного или устного волеизъявления, а в поведении или в иной форме, по которой можно сделать заключение о таком намерении. Термин «конклюдентный» больше присущ гражданскому праву. Его нормами регулируется совершение различи конклюдентных действий — сделок. В сфере административного права рассматриваемый термин применяется к актам, которые выражаются путем жестов, световых и звуковых сигналов, знаков, например, дорожного движения, и т.п. Конклюдентные акты управления по юридической силе однородны. Многие из них носят информационный характер и применяются в местах использования речного флота, для обеспечения безопасности дорожного движения, безопасности движения воздушных средств передвижения и т.д. Ряд таких актов носит запрещающий и разрешающий характер и в случаях их несоблюдения обеспечивается санкциями. Акты в форме молчания – молчание, сохраняемое органом управления (принятие законов – ст.100 К-ции – законопроект рассматривается в течение 20 дней, в противном случае закон считается одобренным; если Президент не вернул закон с подписания в течение 2 недель – то считается подписанным). Надо применять и в других сферах (обращения граждан). 4. Структура правового акта управления. Правовые акты управления имеют свою структуру, составные части. В законе об нпа определяется структура нпа: Обязательными реквизитами нормативных правовых актов являются:

• вид акта (закон Республики Беларусь, декрет Президента Республики Беларусь, указ Президента Республики Беларусь, постановление Совета Министров Республики Беларусь и др. – орган, должностное лицо не самостоятелен в выборе вида акта);

• название, которое отражает предмет правового регулирования нормативного правового акта и его основное содержание. Заголовок должен быть кратким, но точно отражать содержание документа. Начинается предлогов О, ОБ. ;

• дата, место принятия (издания) акта и его регистрационный номер;

• подписи лиц, уполномоченных подписывать соответствующие нормативные правовые акты – в состав подписи входит наименование должностного лица, подписывающего документ, личная подпись, ее расшифровка. Не допускается подписание акта с проставлением предлога за или косой черты перед наименованием должности. Если акт подписывается одним из заместителей, то указывается заместитель или первый заместитель. Если несколько лиц подписывает, то подписи располагаются в последовательности, соответствующей занимаемой должности..

Исключен реквизит – орган, принявший акт. Он следует из вида акта. Если акт требует утверждения, то применяется гриф «Утверждаю».Если утверждается другим правовым актом, то слова «утверждено, название акта. Структурными элементами нормативного правового акта являются преамбула, разделы, главы, статьи, пункты, подпункты, части, абзацы. Нормативный правовой акт может иметь преамбулу - вступительную часть, содержащую информацию о причинах, условиях и целях его принятия (издания). Включение нормативных предписаний в преамбулу, как правило, не допускается. Текст нормативного правового акта в зависимости от его вида может подразделяться на статьи или пункты, которые могут объединяться в главы и разделы. Законы, в том числе кодексы, как правило, подразделяются на статьи, иные нормативные правовые акты - на пункты. Кодексы должны содержать оглавление. Оглавление может содержаться и в иных значительных по объему нормативных правовых актах. Статьи и пункты нормативного правового акта - основные структурные элементы нормативного правового акта, содержащие законченные нормативные положения. Статьи, как правило, должны иметь название, отражающее их содержание. Статьи нормативного правового акта обозначаются арабскими цифрами, после которых ставится точка. Название пишется строчными буквами в той же строке. Пункты обозначаются арабскими цифрами с точкой и названия не имеют. Статьи нормативного правового акта могут подразделяться на части (абзацы) или пункты. В свою очередь части могут подразделяться на абзацы; пункты - на подпункты, части или абзацы; подпункты - на части или абзацы. Главы нормативного правового акта - структурные элементы нормативного правового акта, объединяющие в себе статьи (пункты) этого акта. Главы обозначаются арабскими цифрами и должны иметь название, которое пишется прописными буквами и размещается в центре строки. Разделы нормативного правового акта - структурные элементы нормативного правового акта, объединяющие главы этого акта. Разделы обозначаются римскими цифрами и должны иметь название, которое пишется прописными буквами и размещается в центре строки. Абзац нормативного правового акта - часть текста, выделяемая отступом в первой строке и начинающаяся со строчной буквы, кроме первого абзаца части, который начинается с прописной буквы. Абзацы, как правило, заканчиваются точкой с запятой, кроме первого абзаца соответствующего структурного элемента, который заканчивается двоеточием, и последнего абзаца, который заканчивается точкой. Подпункты нормативного правового акта - абзацы, являющиеся составной частью пункта и обозначаемые несколькими арабскими цифрами с точками после каждой из них, первая из которых обозначает номер пункта. Стилистическое оформление – не допускается употребление разговорной речи, нечетких словосочетаний, призывов, восклицаний.  Разделы кодифицированного нормативного правового акта могут объединяться в Общую и Особенную части. Общая часть кодифицированного нормативного правового акта должна содержать:

• фундаментальные положения (принципы, определения понятий, основные институты);

• специализированные нормативные положения (презумпции, преюдиции);

• иные исходные нормативные положения, которые характеризуются высокой степенью обобщенности, стабильности и закладывают правовую основу использования (применения) норм Особенной части.

Особенная часть кодифицированного нормативного правового акта может содержать нормы, которые обозначают:

• вид и меру (правила) возможного и должного поведения (юридические права и обязанности);

• вид и меру негативных (отрицательных) последствий возможных нарушений правовых норм (юридическую ответственность).

Отдельными структурными элементами нормативного правового акта (его структурных элементов) могут быть подстрочные примечания к ним. Подстрочные примечания используются в тех случаях, когда пояснения или сокращенные наименования не могут быть помещены в текст нормативного правового акта (его структурных элементов). Если в нормативном правовом акте приводятся таблицы, графики, карты, схемы, перечни, иллюстрации и т.п., то они должны оформляться в виде приложений, а соответствующие структурные элементы нормативного правового акта должны иметь ссылки на эти приложения. 5. Требования, предъявляемые к актам управления и последствия их несоблюдения. Важнейшим условием юридической силы правового акта является его соответствие установленным требованиям, предъявляемым к его юридическому содержанию и порядку издания. Исходя из этого, можно выделить три группы требований, предъявляемых к актам органов исполнительной власти. 1. Общие требования законности (юридические требова­ния), которым должны удовлетворять все акты управления, независимо от того, кем они издаются, по какому вопросу и каковы их юридические свойства. 2. Дополнительные (специальные) требования. Они пред­ъявляются к некоторым актам в зависимости от содержания и назначения этих актов. 3. Требования организационно-технического характера. Общими, обязательными для всех актов управления яв­ляются требования о том, чтобы акт управления был издан полномочным органом в пределах его компетенции, в инте­ресах граждан и государства, в соответствии с законом и его целями, в форме и порядке, определенных законом. Соблюдение требований об издании акта управления пол­номочным на то органом в пределах его компетенции предпо­лагает, прежде всего, знание соответствующими должностны­ми лицами компетенции органа. Как известно, ее объем и ха­рактер определяются в зависимости от задач, для решения которых данный орган создан. Конкретно требование об издании акта управления пол­номочным органом в пределах его компетенции означает следующее. Акт управления может быть издан лишь по вопросу, ко­торый относится к ведению данного органа, иными словами, . необходимо соблюдать компетенцию по предмету регулиро­вания. Говоря о соблюдении компетенции по предмету регу­лирования, надо иметь в виду не только недопустимость вторжения в сферу деятельности вышестоящих органов, но ж недопустимость вторжения в сферу деятельности нижестоя­щих органов. Необходимым условием правомерности акта управления является и соблюдение требования об объеме правового peгулирования. Речь идет о том, что актом управления может ре­гулироваться подведомственный данному органу вопрос лишь в пределах, дозволенных законом. Акт управления не должен нарушать территориальных пределов деятельности органа. Действие акта управления должно распространяться только на территорию, подведом­ственную данному органу. Например, местный исполком, принимая решение по вопросу, входящему в его компетенцию, не ма­жет распространять его действие на территорию, не входящую в этот район. Требование об издании акта управления в интересах граждан и государства означает, что акт не только формаль­но не может противоречить закону, но и фактически не дол­жен нарушать интересы государства, а также права и закон­ные интересы граждан. Требование об издании акта управления в соответствии с законом и его целями означает недопустимость каких бы то ни было отступлений от норм законов, актов вышестоящих орга­нов исполнительной власти. Акты управления не должны про­тиворечить вступившим в законную силу актам органов право­судия. Никакие ссылки на местные условия, целесообразность и другое не могут оправдать отступление от закона. Требование об издании акта в установленном порядке оз­начает необходимость строгого соблюдения всех правил подготовки проекта акта, его рассмотрения, принятия и доведе­ния до сведения исполнителей, а также сроков введение в действие. Требование соблюдения формы акта означает издание ак­та в предусмотренной законом форме, с правильным, отражающим существо акта названием, с соответствующими подписями и указанием места и времени его принятия. При этом надо иметь в виду также рациональное построение акта (наличие преамбулы, разделов, статей, параграфов и т.п.). Цель состоит в том, чтобы найти оптимальный вариант его структуры, который наилучшим образом способствует уяс­нению акта, а также соответствует требованиям кодифика­ции и систематизации. Специальными являются такие требования, которые вы­текают из общих критериев правомерности акта, но предъ­являются лишь к определенной группе актов управления. Некоторые акты управления могут быть изданы только в определенный срок. Это требование может преследовать раз­личные цели. В одних случаях — оперативное решение воп­роса, например, при издании в определенный срок решений по жалобам, в других — возможность более точного учета об­стоятельств, связанных с причиной издания акта. Так, при­каз руководителя предприятия о наложении дисциплинар­ного взыскания на рабочего или служащего должен быть из­дан в срок не позже одного месяца со дня обнаружения про­ступка и не позднее шести месяцев со дня его совершения. При издании некоторых актов требуется наличие разре­шения вышестоящего органа. Данное требование предъявля­ется к актам, издание которых выходит за рамки обычной деятельности государственного органа, когда возникает не­обходимость использовать дополнительные полномочия, предоставленные ему в каждом отдельном случае вышестоя­щим органом в силу особых условий. Многие акты управления могут издаваться лишь при ус­ловии обязательного предварительного согласования с соот­ветствующими государственными органами или органами общественных организаций. Некоторые акты издаются с последующим утверждением вышестоящими государственными органами, что гарантиру­ет обязательный контроль с их стороны непосредственно за изданием акта, еще до его применения. Организационно-технические требования, предъявляемые к актам государственного управления, призваны обеспечить конкретное оперативное и дифференцированное руководство. В соответствии с этим в актах управления должны быть четко определены конкретные задачи (права и обязанности), их исполнители, сроки, формы и методы решения задач. Ак­ты управления должны издаваться своевременно и по тем вопросам, которые именно в данный момент требуют разре­шения с помощью правовых средств. В целях осуществления дифференцированного руководства акты управления должны издаваться в соответствии с особен­ностями отдельных местностей, отраслей управления, специ­фикой задач тех или иных государственных органов и дол­жностных лиц. При этом должны учитываться конкретные ус­ловия работы исполнителей, их реальные возможности. Большое значение для эффективности актов управления имеет соблюдение требования четкого, ясного языка акта, логическая последовательность, отсутствие противоречий. Это требование, по существу, направлено на обеспечение правильного толкования и единообразного понимания и при­менения актов управления. Необходимыми являются также следующие требования: согласование проекта акта с другими заинтересованными ор­ганами, соответствие положений проекта действующему за­конодательству, а если возникает необходимость внести из­менения в последнее, то подготовка предложения по этому вопросу и другие требования. Несоблюдение установленных требований к юридическо­му содержанию и порядку издания правовых актов дает ос­нования считать их дефектными (неправомерными). Такие акты принято делить на оспоримые и ничтожные. Оспоримыми называются правовые акты управления, ко­торые подлежат обязательному исполнению, но могут быть оспорены заинтересованными органами или лицами. При этом в государственном управлении существует презумпция правильности и действительности актов управления, в соот­ветствии с которой акт считается законным, если в установ­ленном законом порядке официально не будет закреплено иное. Соответственно он должен быть исполнен, сомнения в его законности не препятствуют его действию. Акты управления оспариваются в форме жалобы или прокурорского протеста. Отменять и приостанавливать действие оспоримых актов относится, как правило, к компетенции вышестоящих органов государственного управления. Приостановление акта управле­ния означает прекращение его действия до устранения содер­жащихся в нем отклонений от существующих требований. Ничтожные акты управления — это такие акты, которые в силу своей противозаконности не порождают юридических последствий с момента их возникновения, так как их юриди­ческая несостоятельность настолько очевидна, что они не подлежат исполнению. Например, приказ должностного ли­ца органа внутренних дел на применение огнестрельного оружия не в соответствии с требованиями Закона Республи­ки Беларусь "Об ОВД"; предписания руководителя под­чиненному главному бухгалтеру совершать финансовые опе­рации, противоречащие законодательству. В таких ситуаци­ях подчиненные не только не вправе их исполнять, но и не­сут ответственность в случае их исполнения. Правовые акты признаются ничтожными если:

• есть на то прямое указание закона;

• отсутствует законное основание для принятия акта; субъект, издавший акт, превысил свою компетенцию;

• акт предписывает совершение противоправного дей­ствия;

• нарушены сроки давности.

72