35. Парламентский контроль. Парламентская ответственность.

Парламентский контроль и разнообразие его форм связаны с местом парламента в системе государственных органов, с формой правления. Поэтому степень его эффективности неодинакова в разных странах и на разных этапах их развития. Тенденция к сужению прав парламентов отразилась и на сокращении использования существующих форм контроля.

Конституционная практика знает следующие формы контроля парламента за деятельностью исполнительной власти: обсуждение основных направлений правительственной политики, бюджета и отчета о его выполнении, парламентские запросы, контрольная деятельность постоянных комиссий и специальных расследовательских комиссий, а также других специальных органов парламента и особых должностных лиц, назначаемых парламентом или его палатами, выражение недоверия правительству или отдельным министрам. Как правило, после созыва нового состава парламента или открытия очередной сессии по правительственному заявлению (посланию главы государства) на пленарном заседании парламента развертывается широкая дискуссия, в ходе которой депутаты дают оценку всей правительственной политике или отдельным ее аспектам. Однако большая или меньшая степень воздействия на правительство выступлений депутатов зависит от того, пользуется ли оно поддержкой парламентского большинства или нет. Особой разновидностью контроля считается институт депутатского запроса, который адресуется правительству в целом или отдельным министрам. Порядок внесения запросов и их рассмотрения установлен в регламентах парламентов. Они имеют две формы: устный или письменный вопрос и интерпелляция. Действенной формой является интерпелляция, хотя в некоторых странах

она и не применяется (Франция, Великобритания). Как правило, интерпелляции используются в нижней палате, поскольку их обсуждение может привести к выражению недоверия правительству. В регламентах парламентов предусматривается возможность ее

отклонения палатой или председателем, требование ее поддержки определенным числом депутатов в случае, когда министр не может дать ответа на интерпелляцию. Несмотря на ограничения к этой форме контроля депутаты прибегают довольно часто. И в практике нередки случаи, когда ее обсуждение приводило к отставке правительства.

Письменный или устный вопрос используется скорее как средство информации, так как прения и голосование по ним не проводятся, но и эта форма позволяет держать исполнительную власть под определенным контролем. Для ответа на такие вопросы отводятся специальные часы. Иногда с этой процедуры начинаются заседания палаты.

В ряде стран контроль за деятельностью правительства и его администрации осуществляют постоянные парламентские комиссии. Особенно эффективна в этом отношении деятельность финансовых комиссий. Контрольными правами наделены, например, постоянные комитеты Сената США, шведского Риксдага, комиссия Бундестага по вопросам обороны, комиссии по иностранным делам некоторых парламентов. Но парламенты большинства стран могут создавать и специальные расследовательские комиссии (комитеты). Чаще всего такие комитеты создаются в странах, где не предусмотрена политическая ответственность правительства перед парламентом. Они имеют право запрашивать информацию и документы не только от государственных органов, но и от общественных организаций. Их деятельность широко освещается в печати. Для осуществления своих контрольных полномочий парламенты могут создавать особые органы и назначать специальных должностных лиц: ревизоров, контролеров, омбудсманов, уполномоченных и др. Так, в целях проведения финансового контроля и контроля за управлением государственным имуществом в Польше, Болгарии, Румынии, Венгрии созданы Счетные (контрольные) палаты. Те же функции возложены в ряде стран на парламентских ревизоров. Они регулярно докладывают парламентам о результатах своих проверок. В одних странах омбудсмены осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод граждан (Польша, Великобритания, Новая Зеландия), в других — вообще за соблюдением законности в деятельности администрации (Норвегия, Дания), в третьих — наряду с этим контролируют соблюдение законности также в органах местного самоуправления и судах (Швеция, Финляндия), в том числе соблюдение прав и свобод граждан. В отличие от президентских республик в парламентарных республиках и монархиях, а также в полупрезидентских республиках в руках парламента находится еще одно средство контроля — постановка вопроса о доверии, точнее, отказ правительству в доверии и вынесение резолюции порицания. Это право в странах с двухпалатной системой парламентов обычно принадлежит нижней палате. Применение этой формы контроля является неэффективным там, где правительство опирается на поддержку парламентского большинства. Кроме того, вотуму недоверия оно может противопоставить роспуск парламента. Иногда простая угроза роспуска заставляет депутатов, опасающихся за исход новых выборов, оказывать поддержку правительственным мероприятиям.

Парламентская ответственность правительства характеризуется обычно как политическая ответственность. В этом ее главное отличие от судебной ответственности, привлечение к которой связано с совершением уголовно наказуемого или иного противоправного деяния. Парламентская ответственность предполагает солидарную ответственность правительства за проводимый им политическии курс и осуществляемую управленческую деятельность. В странах с парламентарной формой правления правительство остается у власти до тех пор, пока пользуется поддержкой большинства в высшем представительном учреждении. Отказ в доверии должен быть выражен в строгой юридической форме и в большинстве случаев — путем применения специальной парламентской процедуры. Вотум недоверия или принятие резолюции порицания правительства влекут за собой лишь политические последствия и сами по себе не могут служить основанием для судебного преследования носителей исполнительной власти. Правительство, оказавшееся в меньшинстве, как правило, заменяется новым. Однако потерпевшее поражение правительство (формально — в целях уравновешивания властей) может, не выходя в отставку, прибегнуть к досрочному роспуску парламента (нижней палаты) и проведению внеочередных всеобщих выборов. Исключения из этого правила, установленные в отдельных странах, могут быть связаны с определенными временнПми рамками или элементами процедурного характера. Так, во Франции Национальное собрание не может быть распущено в течение года после внеочередных выборов; лицом, исполняющим обязанности президента, а равно в случае применения чрезвычайных полномочий по ст. 16. Но и Национальное собрание в последнем случае не вправе вотировать резолюцию порицания. В ФРГ Бундестаг не подлежит роспуску потерпевшим поражение правительством, если одновременно с выражением недоверия избран новый федеральный канцлер. Согласно классической конституционной доктрине, министры несут коллективную (солидарную) ответственность за политику и решения правительства, даже если тот или иной министр был против этого решения либо вообще отсутствовал на заседании правительства, и индивидуальную ответственность — за дела своего департамента. В какой-то мере это последнее правило до сих пор применяется в отдельных странах (например, в Великобритании). Однако случаи индивидуальной ответственности членов правительства становятся все более редким явлением и связаны главным образом со скандальными злоупотреблениями или проступками (порою несогласующимися с общественной моралью). Поскольку в большинстве стран члены правительства назначаются главой государства по предложению премьер-министра, на этом основании делается вывод об ответственности членов правительства перед его главой, который может сам производить перестановки в кабинете и отстранять от должности и заменять отдельных министров. Соответственно в настоящее время все чаще речь идет о парламентской ответственности премьер-министра, который по законодательству ряда стран наделен исключительным правом постановки вопроса о доверии от имени правительства.