4.2. Бюджетное устройство

Бюджетное устройство и бюджетный процесс в РБ регламентируются положе­ниями Конституции РБ. Кроме того, ежегодно принимаются: закон о бюджете РБ на соответствующий год; правовые акты местных представительных органов власти о бюджетах на очередной финансовый год; другие законы, нормативно-правовые акты местных органов власти по бюджетным вопросам.

Бюджетное устройство включает организацию бюджетной системы и принципы ее построения. Бюджетное устройство определяется государственным устройством.

Принципы построения бюджета. В соответствии с действующим законода­тельством бюджетная система страны строится на принципах:

• единства бюджетной системы РБ;

• разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РБ;

• самостоятельности бюджетов;

• полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государствен­ных внебюджетных фондов;

• сбалансированности бюджета;

• эффективности и экономности использования бюджетных средств;

• общего (совокупного) покрытия расходов;

• гласности;

• достоверности бюджета;

• адресности и целевого характера бюджетных средств.

Принцип единства бюджетной системы означает единство правовой базы, де­нежной системы, форм бюджетной документации, принципов бюджетного процесса в РБ, санкций за нарушения бюджетного законодательства РБ, а также единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РБ, ведения бухгалтерского учета средств республиканского бюджета, местных бюджетов.

Принцип разграничения расходов и доходов бюджета между уровнями бюджет­ной системы предполагает закрепление соответствующих видов доходов (полностью или частично) и полномочий по осуществлению расходов за органами государствен­ной власти РБ и органами местного самоуправления.

Принцип самостоятельности бюджетов означает:

• право законодательных (представительных) органов государственной власти и органов местного самоуправления на каждом уровне бюджетной системы РБ само­стоятельно осуществлять бюджетный процесс;

• наличие собственных источников доходов бюджетов каждого уровня бюд­жетной системы РБ, определяемых в соответствии с законодательством;

• законодательное закрепление регулирующих доходов бюджетов, полномочий по формированию доходов соответствующих бюджетов в соответствии с налоговым законодательством РБ;

• право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять направления расходования средств соответствующих бюджетов;

• право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять источники финансирования дефицитов соответствующих бюджетов;

• недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных в ходе испол­нения законов (решений) о бюджете, сумм превышения доходов над расходами бюд­жетов и сумм экономии по расходам бюджетов;

• недопустимость компенсации за счет бюджетов других уровней бюджетной системы РБ потерь в доходах и дополнительных расходов, возникших в ходе испол­нения законов (решений) о бюджете, за исключением случаев, связанных с изменени­ем законодательства.

Принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государ­ственных внебюджетных фондов означает, что все доходы и расходы бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов и иные обязательные поступле­ния, определенные налоговым и бюджетным законодательством РБ, законами о госу­дарственных внебюджетных фондах, подлежат отражению в бюджетах, бюджетах государственных внебюджетных фондов в обязательном порядке и в полном объеме. Все государственные и местные расходы подлежат финансированию за счет бюджет­ных средств, средств государственных внебюджетных фондов, аккумулированных в бюджетной системе РБ.

Сбалансированность бюджета проявляется в том, что объем предусмотренных бюджетных расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и источников покрытия его дефицита. Причем при составлении, утверждении и ис­полнении бюджета необходимо исходить из минимизации его расходов.

Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения за­данных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Принцип общего (совокупного) покрытия расходов означает, что все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из ис­точников финансирования дефицита. Доходы и средства от источников покрытия де­фицита бюджета не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета, за ис­ключением доходов целевых бюджетных фондов, а также в случае централизации средств из бюджетов другого уровня.

Принцип гласности означает обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления ин­формации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений по ре­шению законодательных и представительных органов власти. Кроме того, гласность означает обязательную открытость для общества и средств массовой информации процедуры рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия между представительными и исполнительными органами власти.

Вновь введенный и весьма актуальный в настоящее время принцип достоверно­сти бюджетов предполагает надежность показателей прогноза социально- экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета до­ходов и расходов бюджета.

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает выделе­ние средств в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозна­чением направления их на финансирование конкретных целей.

Любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюд­жетом средств либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете при вы­делении конкретных сумм средств, являются нарушением законодательства РБ.

Организация бюджетной системы. Для выполнения своих функций государ­ственные органы на всех уровнях управления должны располагать соответствующей финансовой базой. С этой целью в каждой стране создается разветвленная сеть бюд­жетов, обеспечивающая аккумуляцию денежных ресурсов регионов для финансиро­вания их хозяйства, социальной сферы, благоустройства каждой административно- территориальной единицы, содержания законодательной власти, аппарата управления и других мероприятий. В процессе формирования доходов и расходов отдельных ви­дов бюджетов, их сбалансирования возникают определенные финансовые взаимоот­ношения, регламентируемые законодательством.

Главное место в бюджетном устройстве занимает бюджетная система, пред­ставляющая собой основанную на экономических отношениях и правовых нормах со­вокупность бюджетов отдельных административно-территориальных образований каждого государства. Бюджетные системы разных стран отличаются своей структу­рой, количеством отдельных видов бюджетов, так как во многом зависят от их госу­дарственного устройства и ее территориального деления.

Бюджетная система Республики Беларусь включает: республиканский бюджет, бюджет г. Минска и местные бюджеты (областные, городские, районные, сельские и поселковые). Наша бюджетная система основывается на принципах единства, само­стоятельности всех бюджетов, их полноты, реальности и гласности. Организационно единство достигается посредством использования единой законодательной базы, бюджетной классификации, а также общих форм бюджетной документации, стати­стической отчетности. Единство основано и на взаимодействии бюджетов всех уров­ней через использование регулирующих доходных источников, финансовой поддерж­ки бюджетов нижестоящего уровня для их сбалансирования, а также образования це­левых и региональных бюджетных фондов частичного перераспределения.

Однако единство не отрицает самостоятельности отдельных звеньев бюджетной системы, которая стала важнейшим принципом ее построения. Самостоятельность означает, что республиканский и местные бюджеты всех уровней обеспечиваются своими доходами и правом их распределения. Каждый орган власти самостоятельно разрабатывает свой бюджет, утверждает и исполняет его. Установлены четкие права, разграничившие распределение доходных источников и расходов между отдельными видами бюджетов. При этом расходы всех видов бюджетов определяются задачами социально-экономического развития данной территории (региона) и конкретными функциями, компетенцией соответствующего органа власти. Местные Советы депу­татов вправе устанавливать зачисляемые в их бюджеты местные налоги, сборы, нена­логовые платежи в соответствии с законодательством республики.

Вместе с тем для определения единой бюджетной политики государства, от­дельных регионов, выявления определенных тенденций в развитии доходов, расходов государства самостоятельные бюджеты нижестоящего уровня включаются в стати­стический сводный бюджет регионов: района, города, области, республики в целом. На практике такой сводный бюджет носит название консолидированного бюджета. По существу он представляет собой свод бюджетов нижестоящих территориальных уровней и бюджета соответствующего административного образования, используе­мого в основном для анализа совокупных финансовых показателей целого региона или государства, а также сбалансирования бюджетов соответствующей территории посредством регулирования доходными источниками. Консолидированный бюджет позволяет всесторонне изучать, а затем совершенствовать финансовые отношения между звеньями бюджетной системы и повышать эффективность использования бюджетных ресурсов. К консолидированным бюджетам можно отнести бюджет рес­публики, области, района и города, имеющего районное деление и соответственно бюджеты.

Формирование доходов бюджета (прежде всего через налоги, сборы), как и направление бюджетных ресурсов, затрагивает интересы субъектов хозяйствования и всех членов общества. Поэтому они должны быть осведомлены о содержании бюдже­та, источниках его формирования, порядке изъятия налоговых платежей, а также направлении бюджетных ассигнований. С данной целью проекты бюджетов всех уровней подлежат детальному рассмотрению, обсуждению в органах управления, в специальных комиссиях, на сессиях законодательной власти. Депутаты всех уровней управления могут вносить предложения по изменению отдельных статей доходов и расходов соответствующих бюджетов и утверждают проект бюджета. Подписанный Президентом бюджет Республики Беларусь принимает статус закона и его исполне­ние становится обязательным для всех участников бюджетного процесса. Закон, как и отчет о его исполнении за предшествующий период, публикуется в печати.

Все принципы построения бюджетной системы взаимоувязаны и дополняют друг друга, они нашли свое правовое отражение в Конституции республики и специ­альных законах: «О бюджетной системе Республике Беларусь», «О местном само­управлении» и некоторых других законодательных актах.

Решающая часть консолидированного бюджета Республики Беларусь (более по­ловины всех централизованных ресурсов) сосредоточена в республиканском бюдже­те. Именно он обеспечивает финансирование мероприятий, имеющих общегосудар­ственное значение, и тем самым выступает как главный гарант целостности респуб­лики, экономического развития суверенного независимого государства. Так, за счет республиканского бюджета осуществляется финансирование крупных общегосудар­ственных целевых программ (инвестиционных, природоохранных, ликвидации по­следствий катастрофы на Чернобыльской АЭС, социальных, развития науки и др.). Его ресурсы направляются на покрытие затрат, связанных с внешнеэкономической деятельностью государства, закладкой и обновлением государственных резервов, по­гашением и обслуживанием общегосударственного долга. Огромную роль играет республиканский бюджет в обеспечении внутренней и внешней безопасности страны, управлении общими экономическими и социальными процессами в республике. Это достигается посредством покрытия расходов на содержание армии, пограничных войск, таможенной службы, республиканских правоохранительных органов государ­ственной власти и управления, а также на образование ряда резервных фондов (Пре­зидента, Совета Министров Республики Беларусь и др.).

Не менее важной является роль республиканского бюджета и в общегосудар­ственном регулировании финансовых ресурсов республики и сбалансировании бюд­жетов нижестоящего уровня. Так, через республиканский бюджет производится пере­распределение части финансовых ресурсов между областями и городом Минском в целях выравнивания уровней их экономического и социального развития. Одновре­менно средства данного бюджета могут выделяться областям и городу Минску в виде субвенций и дотаций при недостаточности их ресурсов для финансирования намеча­емых расходов.

Доходы республиканского бюджета формируются за счет: 1. Налогов и сборов (пошлин):

• налогов на доходы и прибыль (за исключением отчислений, передаваемых в бюджеты областей и г. Минска в размерах, предусмотренных настоящим Законом);

• чрезвычайного налога для ликвидации последствий катастрофы на Черно­быльской АЭС;

• налога на добавленную стоимость на товары (работы, услуги), производимые на территории Республики Беларусь (за исключением отчислений, передаваемых в бюджеты областей и г. Минска в размерах, предусмотренных настоящим Законом);

• налога на добавленную стоимость и акцизов на товары, ввозимые на тамо­женную территорию Республики Беларусь;

• акцизов на товары (за исключением акцизов на автомобильное топливо (кроме импортированного), отчисления по которым передаются в бюджеты областей и г. Минска частично, в размерах, предусмотренных настоящим Законом, и акцизов, пол­ностью зачисляемых в бюджеты областей и г. Минска в соответствии с настоящим Законом);

• сборов за проезд автомобильных транспортных средств иностранных госу­дарств по автомобильным дорогам общего пользования Республики Беларусь в раз­мере 50 процентов;

• патентных пошлин и сборов;

• консульских и других сборов;

• доходов от внешней торговли и внешнеэкономических операций;

• других обязательных платежей;

  2. Иных доходов:

• части прибыли Национального банка Республики Беларусь;

• за пользование банками денежными средствами республиканского бюджета;

• по бюджетным ссудам, займам;

• на доли (акции), находящиеся в республиканской собственности;

• части прибыли республиканских унитарных предприятий;

• платы за выдачу владельцам и пользователям автотранспортных средств Рес­публики Беларусь разрешений на проезд этих средств по территории иностранных государств в размерах, установленных законодательством Республики Беларусь;

• от конфискованного (обращенного в доход государства) имущества;

• арендной платы от сдачи находящегося в республиканской собственности имущества;

• от реализации государственных материальных резервов и других ценностей;

• от других поступлений в соответствии с законодательством Республики Бела­русь;

3. Доходов свободных экономических зон.

4. В доходы республиканского бюджета включаются средства государственных целевых бюджетных фондов: республиканского фонда поддержки производителей сельскохозяйственной продукции, продовольствия и аграрной науки, республикан­ского дорожного фонда, государственного фонда содействия занятости, республикан­ского фонда охраны природы, республиканского фонда «Энергосбережение», а также средства Фонда социальной защиты населения Министерства труда и социальной за­щиты Республики Беларусь.

Однако на практике не хватает доходов для покрытия намечаемых в бюджете расходов, вследствие чего возникает дефицит бюджета, размер которого в относи­тельной величине к ВВП строго фиксируется в Законе о республиканском бюджете Беларуси на каждый - год. Планируются и утверждаются законодательными органа­ми власти и основные источники покрытия дефицита бюджета. В мировой практике к ним прежде всего относятся займы, распространяемые на добровольной основе среди населения и корпораций. Однако в условиях инфляции, кризисных явлений в эконо­мике они не находят должного размещения в республике и поэтому Беларусь вынуж­дена использовать менее эффективные меры. Например, привлекаются кредиты Национального банка, внешние займы, которые, естественно, увеличивают государ­ственный долг и расходы на его обслуживание.

Таким образом, республиканский бюджет, который обеспечивает необходимыми денежными средствами финансирование мероприятий, имеющих общегосударствен­ное значение, играет первостепенную роль в регулировании экономическими процес­сами страны. Вместе с тем высокая значимость республиканского бюджета не умаля­ет роли местных бюджетов, которые являются финансовой базой местных Советов депутатов. Именно они обеспечивают необходимыми финансовыми ресурсами вы­полнение функций местных органов власти, существенно воздействуют на удовле­творение бытовых, социальных потребностей населения, материальный и культурный уровень жизни граждан соответствующего региона.

Мировая и отечественная история подтверждает важность местных (муници­пальных) бюджетов для развития местного хозяйства, благоустройства и санитарного состояния административно-территориальных единиц, а также содержания учрежде­ний социальной сферы.

Местные органы власти самостоятельно определяют направления бюджетных ассигнований (за исключением переданных ресурсов вышестоящего бюджета, имею­щих целевое назначение). Бюджетные ассигнования в основном расходуются в сле­дующих направлениях:

• на содержание и развитие социально-культурной сферы местного значения (школы, медицинские учреждения, библиотеки и т. п.), социальной защиты населе­ния;

• благоустройство населенных пунктов, плюс капитальные вложения в объекты коммунальной собственности и другие экономические мероприятия по региональным и межрегиональным программам;

• содержание аппарата местного управления и правоохранительных органов;

• на создание резервных, целевых фондов местного значения, возврат ссуд, по­лученных из вышестоящих бюджетов, и другие расходы.

В соответствии с действующим законодательством местные Советы депутатов получили право вкладывать имеющиеся у них свободные средства в хозяйственную деятельность, ценные бумаги, а также выдавать ссуды предприятиям или иным юри­дическим лицам.

Для финансирования данных расходов местные органы власти должны распола­гать устойчивой финансовой базой, которая в настоящее время в республике форми­руется в соответствии с действующим налоговым законодательством, законами «О бюджетной системе Республики Беларусь» и «О местном самоуправлении в Респуб­лике Беларусь. Все денежные поступления состоят из собственных и регулирующих доходов. Собственные (закрепленные) - полностью зачисляются в соответствующие бюджеты в зависимости от их значимости и территориального признака.

Полностью поступают в бюджеты областей и г. Минска:

1. Налоги и сборы:

• подоходный налог с физических лиц;

• налог на недвижимость;

• земельный налог и арендная плата за землю в соответствии с Законом Респуб­лики Беларусь от 18 декабря 1991 года «О платежах за землю»;

• налог за использование (изъятие, добычу) природных ресурсов;

• налог за переработку нефти и нефтепродуктов;

• налог при упрощенной системе налогообложения для субъектов малого пред­принимательства;

• акцизы по вину, напиткам слабоалкогольным и винным (кроме акцизов, взи­маемых при ввозе на таможенную территорию Республики Беларусь, а также уплачи­ваемых в бюджеты свободных экономических зон);

• единый налог с индивидуальных предпринимателей и иных физических лиц;

• единый налог для производителей сельскохозяйственной продукции;

• налог на игорный бизнес;

• другие налоги и сборы в соответствии с настоящим Законом.

  2. Иные доходы:

• плата, получаемая местными исполнительными и распорядительными орга­нами за использование мест размещения наружной рекламы;

• плата за древесину основных лесных пород, отпускаемую на корню;

• плата за пользование лесами (лесные пользования);

• другие поступления в соответствии с законодательством Республики Бела­русь.

Областные, Минский городской Советы депутатов, Советы депутатов базового территориального уровня вправе вводить на территории соответствующих админи­стративно-территориальных единиц ряд местных налогов и сборов.

Однако собственных доходов, как правило, не хватает для покрытия расходов, и поэтому для сбалансирования бюджетов используются регулирующие доходы. Они поступают в местные бюджеты в виде процентных отчислений от республиканских и других платежей, по утвержденным ежегодно нормативам (от акцизов, налога на до­бавленную стоимость и др.). При недостаточности ресурсов из республиканского бюджета могут выделяться бюджетам областей и города Минска субвенции, субси­дии, дотации для финансирования отдельных расходов и мероприятий.

Местные органы власти самостоятельно разрабатывают, утверждают и испол­няют свои бюджеты, причем вмешательство любых органов или организаций в дан­ный процесс не допускается.