1. Система управляющая
Обратная связь
Система
Прямая связь
взаимодействия
2. Система управляемая
В зависимости от различных критериев (уровня, области, характера и объема управления) можно выделить различные виды государственного управления - совокупность способов и методов управления, которые использует государство.
Основополагающим в государственном управлении является уяснение роли и места человека и общества как субъектов и объектов управления. Всякое управление проявляется во взаимодействии субъекта и объекта управления. Интенсивность прямой и обратной связи зависит от вида и характера субъекта и объекта управления. По этому критерию можно различать демократический и авторитарный характер государственного управления.
*По характеру взаимоотношений центра (центральных органов власти) и регионов (органов власти национально-территориальных и административно-территориальных единиц) различают субординационное координационное управление.
Координационное управление реализуется в форме федерации или конфедерации, когда наряду с едиными центральными органами власти существуют и периферийные, обладающие полной или частичной самостоятельностью.
Субординационное управление базируется на административном подчинении периферии центру, воздействии на нижестоящие органы управления, принуждении к выполнению команд.
*По критерию использования форм собственности выделяют: федеральное, региональное (субъектно-федеральное), муниципальное и частное (корпоративное) управление.
*По воздействию на управляемый объект выделяют отраслевое (функциональное) и территориальное управление.
Отраслевое (функциональное) управление предполагает наличие вертикали соподчиненности от центра до предприятия. Оно реализуется через отраслевые министерства, которые осуществляю единую техническую политику в отрасли, обеспечивают необходимые внутриотраслевые и межотраслевые пропорции. При переходе к постиндустриальному развитию отмечается снижение роли отраслевого управления, так как развитие высоких технологий требует межотраслевого управления. На первый план выходят государственные корпорации, действующие на акционерной основе.
Территориальное управление направлено на рациональное размещение производства, углубление специализации и комплексное развитие регионов. Оно обеспечивается разграничением объемов полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти.
*В зависимости от масштаба временных рамок управление подразделяется на стратегическое, тактическое и оперативное.
Стратегическое управление определяет долгосрочную ориентацию по вопросам развития общества в целом или по отдельным направлениям, сферах, объектам, территориям, намечает цели, задачи, стратегию развития общества и задает направление деятельности каждому звену управления. Основой стратегического управления являются стратегические планы, концепции развития и другие документы, отражающие поставку и методы достижения долгосрочных целей. Различают стратегии отраслевые: развитие наукоемких отраслей, использование ресурсосберегающих технологий; функциональные: подавление инфляции, привлечение инвестиций; общеполитические: стабилизация, перестройка, социально-ориентированная политика и др.
Тактическое управление – конкретные действия по реализации намеченных целей. Это краткосрочное управление, при котором на базе имеющейся информации происходит постоянное сравнение показателей стратегического плана с достигнутыми результатами за определенный период. Иногда происходит корректировка некоторых показателей стратегического плана, пересматриваются какие-либо цели.
Оперативное управление призвано решать текущие или возникающие в результате нежелательных отклонений задачи. При этом ставятся конкретные, количественно измеряемые ориентиры и используется ситуационный подход, при котором выбирается приемлемый вариант исходя из сложившихся условий.
*Выделяют также такой специфический вид ситуационного управления, как антикризисное управление – вводится для предупреждения и проведения процедуры банкротства предприятий; является принудительным и внешним, так как осуществляется органами, входящими в иную чем предприятие систему, включает управление через арбитражных и конкурсных управляющих, а также управляющих предприятиями-должниками по договору подряда.
Для сохранения конкурентоспособности предприятий иногда вводится доверительное управление, которое предполагает отделение функций владения от функций управления, осуществляется лицами по договору с организациями государственного управления, трансформируется в профессиональное управление через специальных управляющих. Отношения с государством строятся не на властном подчинении, а на формальном равенстве сторон на основе договора.
Способы применения методов государственного воздействия могут быть административными и экономическими.
Административное воздействие - непосредственное влияние на интересы управляемых методами директивного принуждения, с помощью разрешения, запрета, дисциплинарных санкций, применяемых независимо от их мнения. Администрирование является необходимым компонентом любого управленческого воздействия, однако его масштабы могут быть различны.
Экономическое управление – воздействие на объект управления косвенно, через воздействие на его экономические интересы, т.е. через хозяйственное законодательство, финансовую, денежную и кредитную государственную политику. В данном случае отсутствует прямое директивное принуждение, объект управления свободен в выборе варианта действий, но в случае противоречия их законодательству применяются экономические санкции (например, штраф за неуплату налогов).
С точки зрения исторической технологии различаются традиционная и рациональная модели государственного управления.
Традиционную модель государственного управления, характерную для традиционных обществ, отличают следующие черты:
1) исторически сложившийся (традиционный) порядок управления и разделения функций в аппарате управления;
2) смешанный характер и нерасчленность иерархии должностей и учреждений ;
3) отсутствие профессиональной бюрократии;
4) религиозное освещение традиционной власти;
5) отсутствие четкой регламентации обязанностей чиновников и специализации канцелярского труда.
Рациональная модель государственного управления начинает формироваться в Новое время и характеризуется следующими отдельными чертами:
рационализация всей системы государственного управления;
четкая система правовых норм, инструкций и административных правил, регламентирующих деятельность институтов управления;
формальная иерархия уровней управления, учреждений и работающих в них чиновников;
Высокая степень функциональной дифференциации административного аппарата;
Наличие определенных принципов, регулирующих статус, материальное положение и продвижение по службе различных групп бюрократии;
Формирование профессиональной бюрократии как особого слоя чиновников со своей корпоративной психологией;
Четкая регламентация обязанностей чиновников и специализации канцелярского труда.
Все виды государственного управления, так же как содержание, объем и формы проявления конкретных функций государства, обусловлены конкретным типом государства, социальной сущностью государства, определяются вектором его исторической эволюции. Главное при этом – достижение баланса в сочетании потребностей, интересов общества и возможностей государства.
Так в течение XX в. происходит постепенное расширение объема государственных функций, повышение общественной роли государства, особенно в период становления «государства всеобщего благоденствия», иногда это может приводить к нарушению баланса между управленческими возможностями государства и потребностями общества.
Поворот к расширению государственной деятельности повысил требования к способности правительства как центра государственного управления принимать решения и предопределил необходимость разработки соответствующего инструментария для нижестоящих структур. Усложнение государственных задач привело к практически повсеместному провалу политики «социального реформизма» и волне «консервативных революций» на Западе (тетчеризм, рейганомика и т.п.). Появляется тезис об «отказе государства».
Дискуссии о причинах данного явления привели к определенным выводам о функциональных «границах» государства. Причина кроется не только в ограниченности финансовых ресурсов государства, но и в отношениях между рыночной экономикой и государством, в самой системе государственных действий. Сбои рыночного механизма могут быть компенсированы государством только задним числом. Государственные учреждения не могут проводить перспективное планирование и управление в данной области вследствие автономии рынка и воздействия общественных групп на государственные решения – так называемый отказ государства в политике. Кроме того, подвергаются сомнению эффективность выработки государством общественных благ, т.е. соотношения их цели и качества («отказ государства в экономике»), и способности государства обеспечивать представление общественных благ в некоторых проблемных зонах («функциональный отказ государства») (Генрих Райнерманн).
В результате напрашивается вывод о «границах государства всеобщего благоденствия» и необходимости поиска новой модели взаимоотношений между государством и обществом, новой концепции государственного управления.
Таким образом, характер современной модели государственного управления во многом определяется взаимоотношением государства и гражданского общества.
Развитая и сильная демократия возможна только там, где граждане могут влиять на государственную власть и контролировать ее. Это предполагает тесное взаимодействие политической системы и гражданского общества. Как демократизм политической системы, так и зрелость гражданского общества прямо пропорциональны широте и интенсивности взаимодействия между ними.
В этом смысле можно выделить три типа взаимодействия государства и гражданского общества: «подданные», «конкуренты», «союзники» (согласно терминологии отечественного исследователя А.И.Соловьева),
1.В первом случае отношения между государством и обществом характеризуется всевластием государства как политического института. Государство имеет явный приоритет. Отношения в данном случае строятся по принципу властвования и подвластности общества в целом представляет не как объединение граждан, а как совокупность подданных, которых необходимо интегрировать в качестве сообщества людей. Самодеятельность же населения часто рассматривается органами власти как посягательство на основы государственного устройства.
2.Вторая модель характеризуется переходным типом отношений. Вступая в диалог друг с другом, государство и гражданское общество одновременно стремится к лидерству.
3.На постиндустриальном этапе развития цивилизации государство во взаимоотношениях с гражданским обществом может выступать и рассматриваться как некая административная структура, предоставляющая услуги, а гражданское общество выступает в роли клиента, получающего услуги от государства. Эта так называемая маркетинговая модель государственного управления характеризуется установлением партнерских отношений между государством и обществом.
Таким образом, возникновение маркетинговой концепции государств связано с происходящим в современную эпоху изменением подхода к общественной роли государства и характеру государственного управления, согласно которому выделяют три его возможных ориентации:
создание услуг и товаров без учета интересов населения;
создание услуг с последующим стимулированием спроса на них;
маркетинговая ориентация – изучение спроса с последующим определением содержания, размера и характера услуг.
При маркетинговой модели государственного управления все больше рассматривается как система организации государственного сервиса, «как предприятие сферы услуг».
Таким образом, за тысячелетия существования государство проявило себя как уникальная, универсальная и всеобъемлющая организация общества, обладающая разнообразными и динамичными характеристиками и выполняющая уникальные функции по управлению всеми жизненно важными сферами общественной деятельности. Вместе с тем потребность в эффективном воздействии на динамично развивающиеся современные сверхсложные общественные системы и процессы требует совершенствования методов государственного управления на основе системного подхода, рационализации его основных принципов, использования современных мягких управленческих моделей, чутко ориентированных на общественные запросы.