Глава 2. Государственный образовательный стандарт по специальности 080504 «Государственное и муниципальное управление»

2. Нормативно-правовое регулирование подготовки менеджеров

Как уже было сказано выше, управленческая деятельность усложняет­ся, когда ее объектом становится такая социально-экономическая си­стема, как государство. Социально-экономические преобразования, про­исходящие в России начиная с 90-х гг. XX в., демократизация общества, становление и развитие института местного самоуправления, разви­тие гражданского общества, масштабность задач, радикальный харак­тер преобразований в экономической и политической сферах общест­ва, новые функции и методы управления на уровнях государственной, региональной и местной политики властей, рыночные отношения ме­жду субъектами экономики, их самостоятельный выход на междуна­родный рынок и т. п. потребовали существенного изменения содержа­ния образования и подготовки специалистов для органов государст­венной власти и управления не только на федеральном, региональном, но и на местном уровне. Существовавшая при административно-ко­мандной системе управления кадровая политика, когда целевая под­готовка управленцев-хозяйственников и партийных функционеров осуществлялась исключительно под жестким патронажем КПСС и го­сударства и работал принцип подбора кадров по политическим качествам, а не по принципу профессионализма, не отвечала требованиям изменившихся социально-экономических условий. Федеральный за­кон «Об основах государственной службы в Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. (в 2004 г. принят ФЗ-79 «О государственной граж­данской службе РФ») предусматривал определенные квалификацион­ные требования к государственным служащим, в частности, согласно пункту 3 статьи 6, к уровню профессионального образования с учетом группы и специализации государственных должностей; к уровню пра­вовых знаний применительно к исполнению соответствующих долж­ностных обязанностей и др. Дореформенная система подготовки и по­вышения квалификации кадров государственной службы всех уровней предусматривала ориентацию на подготовку управленцев-исполните­лей, действующих в строго заданных рамках. При кадровых назначе­ниях, речь не шла о знаниях теории организации и управления, кон­ституционного и административного права, управления персоналом, разработке управленческого решения и т. п. Изменение политической и экономической системы, динамичность социально-экономических процессов, постоянно растущий информационный поток требовали от чиновника адекватных качеств, в то же время созданный в результате демократических преобразований институт местного самоуправления также выдвигал специфические требования к муниципальным служа­щим. Поэтому самостоятельным направлением в менеджменте стала подготовка управленческих кадров в области государственного и му­ниципального управления. С 1994 г. в Российской Федерации введена новая специальность 061000 «Государственное и муниципальное управ­ление?» (шифр в соответствии с Общероссийским классификатором специальностей по образованию ОК 009-2003 с 01 января 2004 г. 080504 — Приказ Министерства образования РФ от 04 декабря 2003 г. № 4482). Идея необходимости профессиональной подготовки чинов­ников не нова для России. Одним из первых, кто обратил на это вни­мание, был известный государственный деятель, ученый-энциклопе­дист М. М. Сперанский. Знаменитый Указ «Об экзаменах на чин» от 06 августа 1809 г. коренным образом изменил производство в чины. Этим указом запрещалось «...производить в VIII класс (коллежский асессор) лиц, не имевших свидетельств от университетов в том, что они обучались там и выдержали установленные экзамены. Тех, кто не имел такого свидетельства, уже был в VIII или следующих, запреща­лось производить в V класс (статский советник) без предъявления та­кого свидетельства». Отмечалось, что «...цель этого указа единственно состоит в том, чтобы возбудить во всех служащих соревнование к нау­кам и этим средством доставить службе людей способных и знающих» Середонип С. М. Исторический обзор деятельности Комитета министров / С. М. Сере-донин. - СПб., 1902. - Т. 4. - С. 418-419.

Если же такое свидетельство отсутствовало, чиновнику необходимо было сдать специальной испытательной комиссии при каком-либо университете экзамены по 11 дисциплинам (обратите внимание на пе­речень): по русскому языку, одному иностранному языку, естество­знанию, арифметике, геометрии, физике, всеобщей и русской истории, римскому, гражданскому и уголовному праву. Предъявлялся еще один критерий при производстве в чин статского советника — это то, что на современном языке мы называем опытом практической деятельности. При производстве в чин статского советника предусматривался слу­жебный ценз не менее 10 лет (из них в качестве советника прокурора, правителя канцелярии или начальника экспедиции — не менее 2 лет). До 1810 г. более 31% русских чиновников имели «домашнее образова­ние», что обозначало в равной мере и образование, полученное с помо­щью иностранных учителей и гувернеров, и обычную малограмотность; 22,2% имели «низшее и среднее образование» и лишь немногим более 13% — высшее образование. Усилия правительства по повышению об­разовательного уровня чиновничества принесли свои результаты. В 40-х гг. «домашнее образование» имели лишь 5,1% чиновников, низ­шее и среднее — 19,4%, а высшее — уже 41,4% Корф М. А. Из записок / М. А. Корф // Русская старина, 1899. - Т. 99. - С. 280.

В настоящий момент подготовка кадров по специальности 080504 «Государственное и муниципальное управление» ведется в 210 вузах Российской Федерации, только в 2003 г. она появилась еще в 35 вузах, из которых 10 коммерческих, 25 — государственных. Практически в каждом субъекте Российской Федерации есть вузы — академии госу­дарственной службы (см. приложение 2), готовящие профессиональ­ные управленческие кадры для сферы государственного и муниципаль­ного управления. В рамках специальности «Государственное и муни­ципальное управление» реализуются в настоящее время 36 специали­заций (см. приложение 3).

Введение новой специальности и начало подготовки управленческих кадров совпало с изменениями в сфере управления высшего образова­ния. История отечественной высшей школы до 90-х гг. характеризует­ся тем, что государство стремилось обеспечить единство требований к структуре и содержанию высшего образования, уровню подготовки выпускников вузов, которые могли бы обеспечить основу единого об­разовательного пространства на всей территории страны. И это един­ство реализовывалось в рамках основных нормативных документов, устанавливающих требования к структуре, содержанию и уровню выс­шего образования в отечественной высшей школе:

♦ перечня специальностей высшего образования;

♦ типовых учебных планов по всем специальностям высшего образо­вания;

♦ типовых учебных программ для дисциплин типового учебного пла­на по каждой специальности;

♦ типового положения о высшем учебном заведении (типового уста­ва вуза).

Такая схема управления превратила сферу высшего образования в конвейер по производству специалистов. В начале 90-х гг. в России происходили серьезные социально-экономические преобразования, пересмотр ценностей и на первое место вышел человеческий ресурс. В это время сформировалась одна из основных тенденций развития высшей школы: настоятельной необходимостью стала индивидуали­зация обучения, развитие личных творческих способностей. Все это потребовало пересмотра накопленного опыта управления структурой и содержанием высшего образования, сформировались предпосылки перехода к новому поколению документов в данной сфере, появилась осознанная необходимость регулирования процесса подготовки буду­щих специалистов с высшим образованием в сфере государственного и муниципального управления.

Новое понимание государственной политики в области образова­ния закреплено в Конституции Российской Федерации (1993 г.), За­коне Российской Федерации «Об образовании» (1992 г.), Федеральном законе «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (1996 г.). В соответствии с Федеральным законом «Об образовании» под образованием понимается целенаправленный процесс обучения и воспитания в интересах человека, общества, государства, сопровожда­ющийся констатацией достижения гражданином (обучающимся) ус­тановленных государством образовательных уровней (образовательных цензов). Сегодня в России уже сформировалась система образования менеджеров — «сложная совокупность факторов (разнофункциональных элементов), определяющих профессиональную подготовку менеджеров», включающая целый ряд факторов: сеть образовательных учреждений, виды подготовки, состав специальностей, перечень ква­лификаций, образовательные программы, требования к уровню каче­ства подготовки, аттестации учреждений, специальностей и программ. Подготовка менеджеров реализуется сегодня в государствен­ных и негосударственных образовательных учреждениях, широкое раз­витие получила довузовская подготовка (лицеи, спецшколы и др.), различные формы послевузовского образования — бизнес-школы, ме­неджмент-центры, факультеты повышения квалификации, продолжа­ет формироваться система дистанционного образования, которая дает возможность получать образование без отрыва от производства, до­статочно важное место занимает и система самообразования. Государ­ственная политика в образовательной сфере определяется сегодня Государственными образовательными стандартами высшего профес­сионального образования (ГОС ВПО). Понятие ГОС ВПО впервые вве­дено Законом Российской Федерации «Об образовании» (ст. 7). В со­ответствии со статьей 43 Конституции Российской Федерации уста­новление федеральных Государственных образовательных стандартов провозглашено прерогативой государства. В соответствии с пунктом 3 статьи 7 Закона Российской Федерации «Об образовании» Прави­тельством Российской Федерации в августе 1993 г. (Постановление от 10 августа 1993 г. № 773) утвержден порядок разработки, утверждения и введения в действие ГОС ВПО, а Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 августа 1994 г. № 940 утвержден Госу­дарственный образовательный стандарт высшего профессионального образования. Во исполнение Постановления Правительства Россий­ской Федерации от 10 августа 1993 г. № 773, п. 2 государственным ор­ганом управления высшим образованием (тогда — Государственный комитет Российской Федерации по высшему образованию (Госкомвуз России)) по согласованию с министерствами, ведомствами и другими центральными органами федеральной исполнительной власти, в веде­нии которых имеются высшие учебные заведения, были приняты со­ответствующие нормативные акты, связанные с вводом различных частей Государственного стандарта высшего профессионального обра­зования (см. приложение 4). Государственные требования к миниму­му содержания и уровню подготовки специалиста по специальности 080504 «Государственное и муниципальное управление» (третий уро­вень высшего профессионального образования), установленные соот­ветствующим Государственным образовательным стандартом высшего профессионального образования, утверждены в 1995 г. Государствен­ные образовательные стандарты высшего профессионального образо­вания разрабатывались и внедрялись как совокупная норма качества образования и развития выпускника вуза. При их разработке были за­ложены определенные принципы, основанные на изучении зарубеж­ного опыта, анализе современных потребностей, условии и возможно­стей подготовки менеджеров.

Таким образом, Государственный образовательный стандарт выс­шего профессионального образования — это инструмент политики го­сударства, с помощью которого оно регулирует и регламентирует учеб­ный процесс в высших учебных заведениях. Его необходимость обу­словлена также появлением в образовательном пространстве наряду с государственными и негосударственных вузов, которые также стали готовить специалистов в области государственного и муниципального управления в условиях отсутствия квалифицированного профессор­ско-преподавательского состава с фундаментальной научной базой по обозначенной проблематике и учебно-методической литературы по специальности. Назначение образовательных стандартов четко опре­делено в статье 5 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». Государствен­ные образовательные стандарты высшего и послевузовского профес­сионального образования предназначены для обеспечения:

1) необходимых характеристик высшего и послевузовского профес­сионального образования;

2) единства образовательного пространства Российской Федерации;

3) основы для, объективной деятельности образовательных учрежде­ний, реализующих программы высшего и послевузовского профес­сионального образования;

4) признания и установления эквивалентности документов иностран­ных государств о высшем и послевузовском профессиональном об­разовании».

Все это не означает, что образовательные стандарты составляют си­стему централизованного государственного управления образованием и тем самым ограничивают свободу вузов. На самом деле это не так. Статус Государственного стандарта не является статусом обязатель­ного директивного документа. Он лишь помогает ориентироваться в современной концепции качества образования, его можно дополнять при составлении конкретных образовательных программ в соответст­вии с возможностями и потребностями региона, предприятий и самих студентов — это заложено в его структуре стандарта. Действующие се­годня стандарты определяют лишь 70% учебной нагрузки в качестве обязательной, остальные часы устанавливаются самостоятельно обра­зовательным учреждением. Наличие стандарта — это прежде всего кри­терий обеспечения качественной подготовки управленческих кадров для различных уровней публичной власти, возможность «вписаться» в мировое культурно-образовательное пространство и получить необходимые правовые средства для признания российского документа о высшем профессиональном образовании равноценным зарубежному. Роль стандартов заключается в следующем:

1) защищают права потребителей образовательных услуг и не дают возможности безмерно снижать качество образования ради получения прибыли;

2) содержат ориентиры развития специальности, являясь формой обоб­щенного опыта подготовки менеджеров, как в России, так и за рубе­жом;

3) являются основой контроля качества и дают возможность его оцен­ки в целях более эффективного управления, определения рейтинга вуза и разработки стратегии конкурентных преимуществ;

4) устанавливают минимальное качество, давая возможность вузам его повысить. Стандарты — это образ минимального качества;

5) обеспечивают концептуальность подготовки менеджеров. Концептуальность отражает как содержательную, так и объемную сбалан­сированность знаний, меру фундаментальных, специальных и кон­кретно-практических знаний;

6) являясь образовательной основой специальности, обеспечивают эффективность обмена опытом между различными вузами, совме­стное проведение научных исследований;

7) регулярно обновляются на основе общих усилий всех вузов по раз­витию специальности.