9.2. Государственный строй
С первых дней национально-демократической революции в Украине шел процесс формирования республиканской формы правления. Прослеживается безудержный историческую связь, видимо преемственность органов государственной власти "Что создавались с теми, которые существовали во времена Народно-освободительной войны 1648 - 1657 гг Эта связь проявляется в таких чертах власти, как парламентаризм, демократичность, равноправие. Новая власть ставила перед собой задачу перестройки общественного строя, исходя из неотъемлемого права украинского народа на самоопределение и возрождения многовековой традиции государства.
Центральный совет
После февральских событий в Петрограде центром, вокруг которого сплотились национально-патриотические силы Украины, стала украинская Центральная рада.
На первом этапе Центральный совет, по словам Грушевского, была "Временным Украинским Правительством" и фактически сосредоточила в себе функции и законодательной, и исполнительной власти. Сначала она формировалась не путем всеобщих выборов, а на основе делегирования в ее состав представителей различных демократических общественных организаций. Планировалось, что Центральный совет прекратит свое существование после созыва Всеукраинских Учредительного собрания. Всеукраинский национальный конгресс, который состоялся 17-21 апреля в Киеве, санкционировал статус Центрального совета, как высшего территориального органа власти в Украине. Конгресс принял решение, согласно которому Центральный совет было развиваться как национальный парламент. Формой работы Центрального совета были пленумы. Одним из первых документов, юридически закреплял статус Центрального совета, был "Приказ украинской Центральной рады" от 5 мая 1917 года. В Приказе говорилось, что работа Центрального совета должна проводиться через ее Общее собрание и Комитет совета. Общее собрание делились на обычные (очередные)-созывались раз в месяц и определяли главные направления деятельности Совета и чрезвычайные-их стеклим кал и в случае крайней необходимости. Общее собрание работали посессионных. Комитет Центрального совета был постоянно действующим органом, в состав которого входила Президиум Совета и комиссии.
Фактически, Комитет осуществлял законодательные функции в период между Общими собраниями.
12 июля Центральный совет издал постановление, более детально регламентировало компетенцию Комитета, или Малого совета, как его впоследствии называли. Согласно постановлению Комитет определялся как постоянно действующий орган, созвал очередное Общее собрание, пополнял состав Генерального Секретариата и, вообще, решал все "горящие дела". Очередные заседания Малого совета происходили раз в неделю, а чрезвычайные - "по нужде". Для принятия законодательного акта необходимо было присутствие не менее двух третей общего числа членов Малой рады. 25 ноября 1917 принимается Закон о содержании Центрального совета за государственный счет, 16 апреля 1918-закон, который гарантировал неприкосновенность членов Центральной рады. 9 апреля 1918 Центральная рала утвердила Закон о праве беспошлинного получения книг и других изданий библиотекой Центральной рады.
Свои решения Центральная рала принимала в виде универсалов, постановлений, постановлений, резолюций.
Согласно И Универсалом 28 июня 1917 было создано первое украинское правительство - Генеральный секретариат.
В документах того периода он характеризовался как исполнительный комитет Центральной рады (Декларация Генерального секретариата от 10 июля 1917 года), ответственный перед Центральным советом орган (II Универсал), "правительство" (III Универсал). За IV Универсалом Генеральный секретариат был преобразован в Совет Народных Министров. Генеральный секретариат состоял из Генеральных секретарств, которые возглавляли генеральные секретари. Количество генеральных секретарств то уменьшалась (до 8), то росла (до 14). В первый состав Генерального секретариата входило девять человек: В. Винниченко - председатель и генеральный секретарь внутренних дел, П. Христюк - генеральный писарь, X. Барановский-генеральный секретарь финансов, С. Ефремов - генеральный секретарь межнациональных дел, С. Петлюра - генеральный секретарь военных дел, Б. Мартос - генеральный секретарь земельных дел, В. Садовский - генеральный секретарь судебных дел, И. Стешенко - генеральный секретарь образования и М. Стасюк - генеральный секретарь пищевых дел. После провозглашения первой декларации Генерального секретариата его состав расширился за счет новых членов, которыми стали: В. Голубович-генеральный секретарь по делам путей, А. Зарубин - генеральный секретарь почт и телеграфов, М. Рафес - генеральный контролер, П. Стебницкий-статс- секретарь по Украине при Временном правительстве. Кроме того, остались незаполненными две новые вакансии - генерального секретаря труда и генерального секретаря торга и промышленности.
С образованием Генерального секретариата было положено начало процессу разграничения законодательной и исполнительной властей.
29 июля 1917 Малая рада утвердила Устав Генерального секретариата, М. Грушевский назвал "первой Конституцией Украины". Устав определял взаимоотношения между Генеральным секретариатом и Малой советом, порядок деятельности правительства, законодательную процедуру т.д.. Генеральный секретариат был подотчетен Малой рады.
После компромиссных решений Центрального совета на переговорном процессе с Временным правительством России в августе 1917 года действие Устава был заменен на Инструкцию Временного правительства Генеральному секретарству от 4 августа 1917 года. Инструкция ограничивала деятельность украинского правительства как территориально (его юрисдикция распространялась только на пять губерний-Волынскую, Киевскую, Подольскую, Полтавскую и Черниговскую так и функционально - количество генеральных секретарств с 14 было уменьшено до 9.
За время своего существования Генеральный секретариат провел более 30 заседаний, на которых было рассмотрено около 100 вопросов внутренней и внешней политики. Наиболее часто заслушивались вопросы финансовой политики. Генеральный секретариат подготовил проекты постановлений Пленума Центрального совета о введении украинских прогрессивно-подоходного налогообложения в размере 25 процентов общероссийского подоходного налога, поземельного налога по 10 коп. с десятины и одновременного налогообложения рабочих и служащих в размере 25 процентов однодневного заработка.
На заседаниях Генерального Секретариата рассматривались вопросы судоустройства, военного строительства и т.п.. Особое место занимали вопросы внешней политики.
Немало усилий правительства нуждались организационные вопросы, которые рассматривались почти на каждом его заседании. Обращался Генеральный секретариат и к вопросам дисциплины. Когда опоздание на его заседания стали хроническим явлением, правительство 15 сентября 1917 принимает постановление, устанавливала штрафы: по одному рублю за каждую минуту опоздания.
12 октября 1917 Генеральный секретариат разработал и утвердил Декларацию, которая расширила его полномочия, ограниченные инструкцией Временного правительства. Уточнялась компетенция секретарств и Генерального секретариата в целом. Свои решения Генеральный секретариат принимал в форме деклараций, постановлений, инструкций. Официальным органом правительства был "Вестник Генерального секретариата".
Местная власть и местное самоуправление
II Универсал сохранял существующую систему органов местной власти. Как известно, большевики были сторонниками взлома предыдущей государственной системы. Центральный совет, наоборот, пыталась приспособить ее к потребностям национально-государственного строительства. Перестройка этих органов, по замыслу руководителей Центрального совета, должна пройти несколько этапов.
Первый этап имел целью украинизации местных органов и их переориентацию на новую власть. В работе "Возрождение нации" В. Винниченко писал: "каждое село, каждая волость, каждая управа уездная или земельный, которая стоит за интересы украинского народа, должна иметь тесные организационные отношения с Центральной радой".
На втором этапе предусматривалась перестройка местной и общей краевой административной власти в направлении, опять же, укрепление связи с Центральной радой.
На третьем этапе ставилась задача развития местного самоуправления и расширение компетенции его органов.
Руководство всей системой органов самоуправления осуществляло Генеральное секретарство (с апреля 1918 года - департамент местного самоуправления Министерства внутренних дел), что сводило на нет саму идею самоуправления, ведь централизация и местное самоуправление несовместимые явления.
ИV Универсал существующим органов местной власти добавил совета рабоче-крестьянских и солдатских депутатов, еще больше запутало систему органов самоуправления. Попытку урегулирования отношений между этими многочисленными органами сделал Земельный закон, который был принят 27 января 1918 года. Согласно ст. 4 Закона подчинения землями местного пользования принадлежало органам городского самоуправления, а другими - сельским общинам, волостным, уездным и губернским земельным комитетам е пределах их компетенции.
6 марта 1918 Центральный совет утвердил Закон "О разделении Украины на земле". Всю территорию страны было разделено на тридцать две земли соответствии с новым административно-территориальным делением должна была строиться система органов местной власти, которые были определены ст. 5 Конституции УНР от 29 апреля 1918 года. Эта система составляли: земли, волости, общины. им предоставлялись права широкого самоуправления. По ст. 26 советам и управам общин, волостей и земель "принадлежала единственная непосредственная местная власть". Но этой системе не суждено стать практическим воплощением в жизнь.
Назовем главные причины фактической бездеятельности органов местной власти.
1) нерешительность Центрального совета в вопросе реформирования системы местного самоуправления;
2) отсутствие правовой базы, которая бы регламентировала полномочия и деятельность органов самоуправления;
3) структурная неопределенность системы самоуправления;
4) отсутствие государственного финансирования на поддержку органов самоуправления;
5) отсутствие реального влияния органов самоуправления на местную жизнь.
Таким образом, идея М. Грушевского, что "не должно быть другой власти, только по выбору народного", так и не была внедрена в жизнь. В конце концов это стало одной из существенных ошибок Центрального совета, поскольку оставило ее поддержки на местах.