Глава 1. Основы местного самоуправления

41

Предметы ведения и полномочия местного самоуправления в действующем законодательстве

В Конституции РФ перечень вопросов местного значения определен в укрупнен­ном плане (см. раздел 1.3). Подробный перечень вопросов местного значения был приведен в ст. 6 Федерального закона 1995 г. Эти вопросы можно разбить на две большие группы: вопросы, связанные с исполнением властных, регулирующих и контролирующих функций, и вопросы хозяйственного плана, связанные с жиз­необеспечением поселений и оказанием муниципальных услуг населению.

К вопросам первой группы можно отнести: принятие и изменение уставов муниципальных образований, владение, пользование и распоряжение муниципаль­ной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюд­жета, установление местных налогов и сборов, комплексное социально-эконо­мическое развитие муниципального образования, регулирование планировки и застройки территорий, контроль за использованием земель, регулирование ис­пользования водных объектов местного значения и др.

Вопросы второй группы, связанные с оказанием муниципальных услуг населе­нию, в свою очередь, можно разбить также на две группы. Для одной закон упот­ребляет термины «организация», «содержание» и «развитие», что предполагает полную ответственность органов местного самоуправления за их решение и час­тичное или полное финансирование решения этих вопросов из средств местных бюджетов. К таким вопросам относятся: содержание муниципального жилищного фонда и нежилых помещений, муниципальных учреждений образования, здраво­охранения, муниципальных систем энерго-, газо-, тепло-, водоснабжения и кана­лизации, снабжение населения и муниципальных учреждений топливом, содер­жание и строительство дорог местного значения, благоустройство и озеленение территории муниципального образования, организация утилизации и перера­ботки бытовых отходов, организация ритуальных услуг и содержание мест за­хоронения, организация транспортного обслуживания населения, организация и содержание муниципальной информационной службы, обеспечение социаль­ной поддержки населения, обеспечение противопожарной безопасности, со­держание муниципальной пожарной службы и т. п. Для другой группы вопросов в законе используются термины «создание условий», «участие», «содействие», что предполагает осуществление соответствующих функций иными субъектами дея­тельности, отсутствие обязательного бюджетного финансирования и возложение на органы местного самоуправления лишь части ответственности за решение этих вопросов. К их числу относятся: жилищное и социально-культурное строительство, обеспечение населения услугами торговли, общественного питания и бытового об­служивания, деятельность учреждений культуры, деятельность средств массовой информации, организация зрелищных мероприятий, развитие физической культу­ры и спорта в муниципальном образовании, содействие занятости населения, учас­тие в охране окружающей среды на территории муниципального образования.

Приведенный в ст. 6 Федерального закона 1995 г. перечень вопросов местного значения не является исчерпывающим. Органы местного самоуправления вправе принимать к своему рассмотрению и иные вопросы, отнесенные к вопросам мест­ного значения законами субъектов РФ, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других органов. Эта норма дает органам мест-

42

Система муниципального управления

ного самоуправления право решать вопросы жизнеобеспечения населения в случа­ях, не отрегулированных законодательством.

Установленный Федеральным законом 1995 г. перечень вопросов местного значения имеет ряд серьезных недостатков. Во-первых, предметы ведения не от­делены от полномочий, в ряде пунктов неясно, где здесь сфера деятельности, а где полномочие. Например, принятие и изменение устава муниципального образова­ния — это не вид деятельности, а полномочие, которым наделены органы местно­го самоуправления. Во-вторых, многие перечисленные в законе вопросы местно­го значения не могут быть исключены из сферы государственного регулирования. Это вопросы образования, здравоохранения, социальной поддержки населения, охраны общественного порядка, обеспечения санитарно-эпидемиологического бла­гополучия населения, противопожарной безопасности и др. Закон не дает ответа на вопрос, в какой мере за эти сферы деятельности отвечает государство и в ка­кой — местное самоуправление, т. е. не разграничены полномочия по предметам ведения. В-третьих, перечень вопросов местного значения одинаков для всех муни­ципальных образований — от крупного города до сельского населенного пункта, тогда как их возможности по самостоятельному решению перечисленных в зако­не вопросов несопоставимы.

Предметы ведения и полномочия местного самоуправления в Федеральном законе 2003 г.

В Федеральном законе 2003 г. предметы ведения и полномочия органов местного самоуправления установлены исходя из следующих отправных положений.

1. Вопросы местного значения, являющиеся предметами ведения местного са­моуправления, разделены по типам муниципальных образований на вопро­сы местного значения поселения, муниципального района и городского ок­руга. Общими для всех типов муниципальных образований являются такие вопросы, как формирование, утверждение и исполнение соответствующих бюджетов, контроль за их исполнением, установление, изменение и отмена закрепленных за данным уровнем местных налогов и сборов, владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом. Остальные во­просы местного значения четко разграничены между поселениями и муни­ципальными районами, а за городскими округами закреплена вся сумма во­просов местного значения поселений и муниципальных районов.

2. К ведению поселений отнесен круг вопросов, связанных в основном с по­вседневным жизнеобеспечением населения. Это: обеспечение малоимущих граждан жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодатель­ством, организация строительства и содержание муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства, организация в гра­ницах поселения тепло- и водоснабжения населения, водоотведения, снаб­жения населения топливом, обеспечение первичных мер пожарной безо­пасности, создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры, для развития массовой физиче­ской культуры и спорта, массового отдыха, организация благоустройства и озе­ленения территории, планирование застройки поселений, организация ос­вещения улиц, установки уличных указателей и т. п.