Питання 6.
Моделі державного управління пенітенціарними системами: міжнародний досвід та європейські стандарти |
Одним з найбільш актуальних питань функціонування вітчизняної пенітенціарної системи упродовж багатьох років є проблема її відомчого підпорядкування. У 1998 році система була виведена з Міністерства внутрішніх справ та підпорядкована створеному для цього Державному департаментові України з питань виконання покарань (далі – ДДУПВП), який у подальшому було визначено як центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом, хоч пропозиції щодо доцільності підпорядкування пенітенціарних установ Міністерству юстиції почали з’являтися у незалежній Україні ще з 1991 року.
На порядку денному стоїть питання: чи залишити пенітенціарну систему в підпорядкуванні ДДУПВП або ж передати її у відання Мін’юсту. Кожен із зазначених вище акторів надає свої аргументи, підкреслюючи їх важливість: ДДУПВП – за збереження себе як центрального органу виконавчої влади зі спеціальним статусом, а Мін’юст – фактично за надання Департаментові статусу своєї структурної частини.
У 2007-2008 роках було представлено декілька законопроектів, які передбачали підпорядкування пенітенціарної системи України Міністерству юстиції [1]. Проекти законів виходили від того, що необхідність такої реформи є очевидним фактом, що не потребує обґрунтування. Проте, на нашу думку, існує низка аспектів цієї проблеми, які надають підстави говорити що таке підпорядкування є передчасним кроком.
Ця проблема, не зважаючи на свою важливість, у дійсності перебуває поза належною увагою практиків та науковців. Здається, що політичні діячі представляють громадськості лише верхню частину цього «айсбергу». Тому прийняття відповідного закону без належного обґрунтування викликає занепокоєння
У своїх попередніх публікаціях ми робили спроби проаналізувати стан справ, що склався навколо цієї проблеми [2-4]. Тому у цьому розділі ми б хотіли надати цим думкам подальшого розвитку.
Викладення основного матеріалу варто розпочати з питання: що спонукає Міністерство юстиції України говорити про доцільність зазначеної вище реформи? Одним з головних аргументів на користь такого кроку є необхідність: 1) привести організаційно-правові засади державного управління пенітенціарною системою України у відповідність до європейських стандартів; 2) забезпечити дотримання прав людини у пенітенціарній системі на належному рівні. Варто наголосити, що перший аргумент розглядається як найбільш вагомий та переконливий.
Як на нашу думку, «європейські стандарти» та «права засуджених» є водночас як сильним, так і слабким місцем реформи, що пропонується. Не можна не висловити припущення, що усі зазначені вище аргументи, чесно кажучи, є здебільшого декларативними. Саме тому без відповіді залишаються багато питань, які аналізуються нижче.
Щодо «європейських стандартів», то Мін’юст цілком обґрунтовано звертає увагу на деякі висновки та рекомендації Парламентської Асамблеї Ради Європи (далі – ПАРЄ), у яких наголошується на необхідності підпорядкування українських пенітенціарних установ міністерству юстиції [5-9]. Якщо брати за основу ці документи, то, безумовно, все вказує на необхідність відомчого підпорядкування вітчизняних пенітенціарних установ саме Міністерству юстиції. Проте, проглянувши Європейські пенітенціарні правила, важко знайти пряму вказівку, що «європейські стандарти» полягають у підпорядкуванні пенітенціарних установ міністерствам юстиції. Ст.71 Правил містить лише перелік винятків, який прямо вказує на те, яким відомствам в’язниці підпорядковані бути не можуть. Зазначається, що «за пенітенціарні установи повинні відповідати органи державного управління, які не підпорядковані:
військовому відомству;
відомству поліції;
відомству кримінального переслідування» [10].
Призначення Європейських пенітенціарних правил полягає у тому, щоб стимулювати органи державного управління пенітенціарними системами розробляти та впроваджувати відповідні політики та сучасні стилі менеджменту. Правила не являють собою певний формальний зразок [11]. Вони не мають обов’язкової сили у міжнародному праві, хоч вони і є загальновизнаним кодексом діяльності з питань управління в’язницями та поводження із ув’язненими [12]. Тому дотримання європейських стандартів Україною не означає копіювання певної організаційної структури, а створення, серед всього іншого, найбільш оптимальних умов для ресоціалізації засуджених та, як наслідок, убезпечення суспільства.
Необхідно згадати також і доповідь Ради Європи «Оцінка в’язничної системи України» (1996) [13]. У цьому документі містяться положення, які ДДУПВП небезпідставно використовує як аргументи на свою користь. Пункт 5.15 доповіді зобов’язував український уряд «припинити всі організаційні та оперативні зв'язки з військовими та міліцією і приділяти першочергову увагу необхідності створення пенітенціарної служби як автономної соціальної організації». Саме це, здається, і було реалізовано в Україні. Зі створенням ДДУПВП була створена автономна організація та припинені організаційні та оперативні зв’язки з військовими та міліцією.
У пояснювальній записці до законопроекту, представленого Мін’юстом, зазначається, що прийняття зазначеного закону стане наступним кроком у напрямку виконання зобов’язань України перед Радою Європи та дозволить Міністерству юстиції реалізувати заходи, спрямовані на подальше реформування системи виконання покарань з метою забезпечення дотримання прав людини, приведення умов тримання засуджених та ув’язнених до європейських норм і стандартів.
Отже, йдеться про формальні моменти, що випливають з рекомендацій ПАРЄ, але водночас, як це здається, це суперечить Європейським пенітенціарним правилам. Так, безумовно, підпорядкування в’язниць міністерствам юстиції – це загальнопоширена практика у країнах Європи та світу. Але чи надає це підстави говорити про певну практику як стандарт?
Відповідь на це питання ризикує залишитися без відповіді. І що має більше шансів розглядатися як «стандарт» – рекомендації ПАРЄ або ж Європейські в’язничні правила? Відповідь на це питання обумовлює звернення до світового та європейського досвіду.
Світова практика наводить нам декілька моделей державного управління пенітенціарними системами. За класифікацію М.Ковальова [14], до них можна віднести наступні:
Управління пенітенціарною системою у повному обсязі покладене на міністерство юстиції;
Управління пенітенціарною системою у повному обсязі покладене на відомство поліції;
Управління пенітенціарною системою у повному обсязі покладене на окреме автономне відомство, яке не підпорядковано ані відомству поліції, ані міністерству юстиції;
Управління пенітенціарною системою покладене на об’єднане міністерство юстиції та поліції;
Управління пенітенціарною системою розподілене між міністерством юстиції та відомством поліції, коли місця виконання покарань перебувають у віданні міністерства юстиції, а місця попереднього ув’язнення – у віданні поліцейського відомства.
1. Міністерство юстиції.
Дійсно, для більшості європейських країн загальнопоширеною практикою стало підпорядкування пенітенціарних установ міністерствам юстиції. До цих країн відносяться Португалія, Франція, Бельгія. Люксембург, Італія, Греція, Туреччина, Республіка Ірландія, Англія та Уельс, Ісландія, Нідерланди, Бельгія, Німеччина, Данія, Австрія, Чехія, Словенія, Хорватія, Сербська Республіка Боснії та Герцеговини, Федерація Боснії та Герцеговини, Албанія, Македонія, Болгарія, Румунія, Сербія, Угорщина, Словаччина, Польща, Молдова, Литва, Латвія, Естонія, Росія, Швеція, Фінляндія, Вірменія та Азербайджан.
2. Поліцейське відомство.
Відповідно до Європейських в’язничних правил підпорядкування в’язниць поліцейському відомству є недопустимим. Проте існують приклади, коли розвинуті європейські країни підпорядковують пенітенціарну систему саме міністерствам внутрішніх справ.
Таким прикладом є Іспанія. У цій країні функція виконання покарань покладена на Міністерство внутрішніх справ, у складі якого діє Головна в’язнична адміністрація. Однак необхідно додатково сказати, що винятком є провінція Каталонія, де зазначена вище функція покладається на Секретаріат з питань в’язниць, реабілітації та ювенальної юстиції Департаменту юстиції.
У цьому контексті цікавим є низка територій, які за формальними ознаками не входять до Сполученого Королівства Великої Британії та Північної Ірландії, проте головою цих держав є британська королева. Цими територіями є острів Мен й так звані бейлівіки Гернсі та Джерсі. Усі ці території мають статус «коронних володінь» та наділені значною автономією (автономні від Сполученого Королівства органи влади, власні грошові одиниці, автономна зовнішня політика та ін.). Усі ці території є прикладами країн, де в’язниці управляються органами внутрішніх справ. Так, на острові Джерсі функціонує лише одна в’язниця, яка управляється місцевим Міністерством внутрішніх справ. В’язнична система острова Мен представлена однією в’язницею, за яку відповідальний Департамент внутрішніх справ. На островах Гернсі функціонує також одна в’язниця, якою керує Комітет внутрішніх справ території Гернсі.
Якщо говорити про європейські пострадянські країни, то після їх вступу до Ради Європи, майже усі вони підпорядкували пенітенціарні системи міністерствам юстиції, вивівши їх з відання міністерств внутрішніх справ. Єдиним винятком є Білорусь, де управління кримінально-виконавчою системою покладене на Департамент виконання покарань, що є структурною частиною Міністерства внутрішніх справ.