3. Автономне відомство.
В Україні функція реалізації кримінально-виконавчої політики та організації виконання покарань покладена на центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом – Державний департамент України з питань виконання покарань, який у новому положенні №587 від 10 червня 2009 року було визначено як «центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра юстиції».
У Гібралтарі В’язнична служба політично підзвітна Департаментові соціальних послуг, який має статус автономного відомства. В’язничні служби Північної Ірландії та Шотландії підпорядковані безпосередньо урядові. В Грузії функціонує окреме Міністерство з питань пенітенціарної системи, пробації та надання юридичної допомоги. В Чорногорії функція управління пенітенціарною системою покладена на Державну адміністрацію виконання покарань.
4. Об’єднане міністерство юстиції та поліції.
У декількох європейських країн існує об’єднане міністерство юстиції та поліції. Невелика територія цих країн обумовлює створення єдиного відомства, на яке, серед всього іншого, покладається і функція виконання покарань. До цієї групи належать Андорра, Монако, Мальта, Швейцарія, Кіпр та Косово. Винятком з цього правила становить така велика за територією європейська країна як Норвегія, де функція виконання покарань покладена на Королівське міністерство юстиції та поліції.
Європейські країни надають нам приклади майже усіх моделей державного управління пенітенціарними системами, хоч не можна не відзначити, що переважна більшість країн віддали в’язниці до відання міністерств юстиції. Проте не можна також не сказати, що в’язничні адміністрації країн, які належать до цієї моделі, мають набагато більше автономії у порівнянні з іншими структурними частинами міністерств юстиції.
Отже, сказати, що, начебто, усі країни зробили крок до підпорядкування пенітенціарних установ міністерства юстиції, не можна. У кожної країни є своя кількість населення, особливості адміністративно-територіального устрою, правові традиції, особливості судової системи. Тому, враховуючи таке різномаїття, можна впевнено сказати про неможливість «причісування» правових систем усіх національних держав до формальних вимог, які в Україні, на нашу думку, висвітлюються у дещо викривленому світі.
Крім того, варто додати, що представлена вище класифікація є доволі динамічною. Зміни в структурі управління пенітенціарними системами європейських країн свідчать, що уряди приділяють багато уваги міжнародним стандартам, але при цьому враховують національні інтереси, суспільні потреби, особливості злочинності та методи реагування на неї. Причому напрямки такого реформування можуть бути діаметрально протилежними.
Так, у 2007 році В’язнична служба Англії та Уельсу була передана із відання Секретаря внутрішніх справ до Міністерства юстиції. До цього ніхто не звинувачував Англію, що вона упродовж багатьох років порушувала європейські стандарти щодо відомчого підпорядкування пенітенціарних установ. Гадаємо, що і в самій Англії та Уельсі ніхто не намагався прив’язати в’язничну реформу до «прав засуджених». Можна вважати, що англійці здійснили її з урахуванням своїх суто національних інтересів. В’язнична реформа в Англії та Уельсі була наслідком політичної боротьби, що проявило себе у політичному скандалі. У 2007 році В’язнична служба помилково випустила на свободу 1023 злочинців-іноземців, але водночас не вжила заходів для того, щоб депортувати їх до країн призначення [15, с.46]. Велика частка з цих злочинців була затримана за звинуваченням у вчиненні особливо тяжких злочинів проти життя та здоров’я, включаючи вбивство, зґвалтування, педофілія тощо. Секретар внутрішніх справ Чарльз Кларк був змушений піти у відставку, а функцію управління в’язницями передали створеному Міністерству юстиції. Тому, гадаємо, не варто аналізувати в’язничну реформу в Англії та Уельсі у світлі намагань англійського уряду «переробити» в’язницю під європейські стандарти.
У 2001 році Грузія передала управління пенітенціарною системою від МВС до Міністерства юстиції, проте через вісім років здійснила нову реформу. На початку лютого 2009 року до Міністерства юстиції Грузії була приєднана Генеральна прокуратура. Внаслідок цього було прийнято рішення про створення окремого відомства, що відповідає положенням Європейських в’язничних правил, які забороняють підпорядкування в’язничних установ органам кримінального переслідування. У Грузії було створено новий центральний орган виконавчої влади, відповідальний за виконання кримінальних покарань – Міністерство з питань пенітенціарної системи, пробації та надання юридичної допомоги.
Можна згадати ще і пенітенціарну систему Князівства Ліхтенштейн. Взагалі, важко сказати, до якої саме моделі управління пенітенціарними системами відноситься ця країна. Справа у тому, що в’язничне населення цієї країни є надзвичайно малим (до 20 осіб), тому, звичайно, функції пенітенціарних установ виконують відділи поліції та органи юстиції. Про неординарність цього прикладу свідчить і той факт, що головним посадовцем пенітенціарної системи є президент Кримінального суду.
Окремо варто висловити декілька слів про особливості управління пенітенціарними системами на пострадянському просторі.
У Казахстані місця попереднього ув’язнення перебувають у віданні МВС, у той час коли установи виконання покарань – у віданні Мінюсту. В Узбекистані усі в’язниці перебувають у підпорядкуванні МВС. Те ж саме стосується і Туркменістану. Пенітенціарна система Киргизстану у повному обсязі підпорядкована Міністерству юстиції.
Щодо інших країн світу, то практика з цього питання надзвичайно різноманітна. У країнах Африки, Близького та Дальнього Сходу, Південної та Північної Америки можна знайти ситуації, коли країни, схожі за багатьма ознаками соціально-політичного устрою та економічного розвитку, мають різні моделі державного управління пенітенціарними системами.
З урахуванням викладеного вище варто зробити деякі висновки.
З погляду організаційно-функціональної структури державного управління пенітенціарною системою Україна до недавнього часу була унікальним винятком з усієї пострадянської практики. Унікальність вітчизняної ситуації полягає у тому, що в’язниця є специфічним за своєю природою соціальним інститутом та публічною агенцією, що і обумовлює необхідність функціонування окремого, а головне – автономного відомства, діяльність якого була б спрямована на вирішення дуже й дуже важливих для суспільства завдань. Тому, якщо врахувати обсяг робіт, виконуваних при реалізації цих функцій, то стає зрозумілим, що мова може йти лише про автономне відомство.
Гадаємо, що варто зазначити, що управління пенітенціарною системою сучасної України є не просто управлінням у певній сфері. Це – вирішення найбільш важких завдань, які сьогодні багатьом здаються неможливими для вирішення. Масове переповнення пенітенціарних установ і систематичне порушення прав людини, туберкульоз і насильство у пенітенціарних установах, відсутність бюджетних коштів для освіти, харчування засуджених і для надання їм медичних послуг, соціальна незахищеність персоналу пенітенціарних установ – з усім цим Мін’юст повинен бути зустрітися. І питання полягає у тому, чи дійсно готовий він взяти на себе вирішення усіх цих проблем?
Важко пригадати, щоб Міністерством юстиції України був представлений певний аналітичний документ, який містив би не формальне відображення деяких рекомендацій ПАРЄ, а прогноз та оцінку з відповідними статистичними показниками про те, що зміна чинної організаційно-функціональної структури державного управління пенітенціарною системою України (у напрямку її підпорядкування Мін’юсту) призведе, наприклад, до:
зменшення в’язничного населення;
посилення прозорості та підзвітності пенітенціарної системи;
зниження рецидивної злочинності після виконання покарань (як пов’язаних, так і не пов’язаних з позбавлення волі);
зниження вартості виконання покарань;
позбавлення кримінально-виконавчої служб ознак мілітаризованої структури, коли б співробітники припинили використання військових звань та військової уніформи;
покращення показників здобуття освіти засудженими та їх працевлаштування після відбуття покарань;
зменшення кількості масових заворушень у місцях позбавлення волі;
зменшення рівня захворюваності та смертності у місцях позбавлення волі.
На нашу думку, доцільність повного підпорядкування вітчизняної пенітенціарної системи Міністерству юстиції ще не доведена. Сьогодні не існує доказів того, що Мін’юст буде тією «чарівною паличкою», яка вирішить або частково вирішить проблеми як пенітенціарної системи в цілому, так засуджених й осіб, які працюють у цій сфері. Йдеться зовсім не про те, хто є «кращим» – Мін’юст чи ДДУПВП. Питання, на нашу думку, полягає у відсутності фундаментальних, повних та, можливо, зрозумілих пояснень щодо того, яким чином підпорядкування пенітенціарних установ Мін’юсту сприятиме вирішенню проблем пенітенціарної системи, убезпеченню суспільства та ресоціалізації засуджених.
Тому, якщо практики, науковці та політики дійдуть згоди, що перепідпорядкування пенітенціарних установ Міністерству юстиції сприятиме безпеці суспільства та захисту прав громадян, то ця реформа, безумовно, має бути проведена. Але такому кроку має передувати багатоаспектне дослідження, результати якої б дійсно надавали підстави говорити про доцільність цієї реформи. Головне, щоб ця реформа не була наслідком лише дій політичних факторів, щоб її проведення було б обумовлено дійсними соціальними та кримінологічними потребами.