13.2. Государственный и муниципальный долг как результат функциониро­вания государственного и муниципального кредита

Государственные внутренние заимствования представляют собой государственные займы, осуществляемые путем выпуска государственных ценных бумаг от имени Российской Федерации, и кредиты, привлекаемые из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, кредитных организаций и международных финансовых организаций, выраженные в валюте Российской Федерации.

В России первый внутренний займ был выпущен в мае 1810 г. в период правления Александра I. Это был шестипроцентный займ с семилетним сроком обращения ассигнациями номиналом 1000 рублей и выше. Однако было реализовано только 3 процента этого займа на общую сумму 3,2 млн рублей по причине отсутствия свободных денежных средств для долгосрочного вложения и недоверия населения к новой форме государственного кредита. Именно с этого момента началась история формирования российского фондового рынка. В последующие годы государство все активнее стало выпускать различные внутренние займы, которые осуществлялись в форме выпуска ценных бумаг (в основном облигаций и векселей). Различают несколько видов государственных займов.

По субъекту эмиссии они подразделяются на выпускаемые Правительством Российской Федерации, Правительствами субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

По субъектам-держателям ценных бумаг различают государственные займы, реализуемые только юридическим лицам, только гражданам, а также физическим и юридическим лицам.

По форме займы бывают облигационными и безоблигационными. Облигационные займы связаны с эмиссией ценных бумаг (например, облигаций). Безоблигационные займы оформляются подписанием соглашений, договоров, а также путем записи в долговых книгах и выдачи специальных обязательств.

По срокам погашения займы делятся на краткосрочные (до 1 года), среднесрочные (до 5 лет) и долгосрочные (до 30 лет).

Право осуществления государственных внутренних заимствований от имени Российской Федерации принадлежит Правительству Российской Федерации или уполномоченному им Министерству финансов Российской Федерации. В соответствии с Бюджетным кодексом право на осуществление внутренних заимствований принадлежит, соответственно, высшему исполнительному органу государственной власти субъекта Российской Федерации или финансовому органу субъекта Российской Федерации. Право на муниципальные заимствования от имени муниципального образования принадлежит местной администрации. При этом осуществление государственных и муниципальных заимствований допускается только в случае включения их в программу государственных внутренних заимствований Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований, которая утверждается в качестве приложения к соответствующему закону (решению) о бюджете.

Программа государственных внутренних заимствований Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований представляет собой перечень всех внутренних заимствований Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований на очередной финансовый год и плановый период. Указанный перечень отражается в виде разницы между объемом привлечения и объемом средств, направленных на погашение основной суммы долга, по каждому виду заимствования.

В случае если государственные внутренние заимствования, осуществляемые путем выпуска государственных ценных бумаг от имени Российской Федерации, предусматривают в зависимости от условий их выпуска получение при погашении иного, чем денежные средства, имущественного эквивалента, подлежат отражению отдельной строкой в программе государственных внутренних заимствований Российской Федерации. В программу государственных внутренних заимствований Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в обязательном порядке включаются соглашения о займах, заключенные в предыдущие годы, если такие соглашения не утратили силу в установленном порядке.

В настоящее время в Российской Федерации выпущено несколько видов государственных внутренних займов. По каждому выпуску займов принимается отдельный нормативный правовой акт, в котором указываются цели и срок выпуска займа, его доходность, условия выплаты, льготы, срок и порядок погашения. Так, в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июня 2001 г. № 379 (в редакции от 24 августа 2004 г. № 433) утверждены Генеральные условия эмиссии и обращения облигаций государственного сберегательного займа. В них установлено, что эмитентом облигаций от имени Российской Федерации является Министерство финансов Российской Федерации. Облигации являются купонными среднесрочными (от 1 года до 5 лет) государственными ценными бумагами и предоставляют их владельцам право на получение номинальной стоимости облигации при ее погашении и получение дохода в виде процента к номинальной стоимости. Номинальная стоимость облигации составляет 500 рублей. Эмиссия осуществляется в форме отдельных выпусков, каждый из которых имеет государственный регистрационный номер. Решение о выпуске принимается эмитентом в виде приказа. Владельцами облигаций могут быть российские и иностранные юридические и физические лица. При этом для каждого выпуска отдельно могут устанавливаться ограничения на потенциальных владельцев. Облигации могут свободно обращаться на вторичном рынке.

В состав государственного и муниципального внутреннего долга входят государственные гарантии Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальные гарантии. Перечень подлежащих предоставлению и исполнению государственных и муниципальных гарантий в валюте Российской Федерации на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период) включается в специальную программу государственных гарантий Российской Федерации, государственных гарантий субъекта Российской Федерации, программу муниципальных гарантий. В данных программах должна быть предусмотрена каждая гарантия (с указанием принципала по каждой гарантии), величина которой превышает:

- 1 млрд рублей — для государственных гарантий Российской Федерации;

- 10 млн рублей — для государственных гарантий субъекта Российской Федерации;

- 100 тыс. рублей — для муниципальных гарантий.

Программы государственных и муниципальных гарантий в валюте Российской Федерации включаются в качестве приложения к соответствующему закону (решению) о бюджете.

Особым видом государственных внутренних заимствований являются денежные вклады населения. В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 10 мая 1995 г. № 73-ФЗ «О восстановлении и защите сбережений граждан Российской Федерации» государство гарантирует восстановление и обеспечение сохранности денежных сбережений граждан Российской Федерации, признавая их гарантированными сбережениями и государственным внутренним долгом Российской Федерации. Государство гарантирует сбережения граждан во вкладах Сберегательного банка Российской Федерации, внесенных до 20 июня 1991 г., а также вклады в организации государственного страхования Российской Федерации по договорным (накопительным) видам личного страхования в период до 1 января 1992 г.

В качестве меры для восстановления и обеспечения сохранности гарантированных вкладов граждан применяется перевод их в целевые долговые обязательства Российской Федерации, являющиеся государственными ценными бумагами в соответствии с указанным законом, а также с положениями Федеральных законов «О порядке перевода государственных ценных бумаг СССР с сертификатов Сберегательного банка СССР в целевые долговые обязательства Российской Федерации» и «О порядке установления долговой стоимости единицы номинала целевого долгового обязательства Российской Федерации».

Гарантирование сбережений осуществляется государственной собственностью и всеми активами, находящимися в распоряжении Правительства Российской Федерации. Финансовые гарантии по погашению этого вида государственного долга предусматриваются в Федеральном законе о бюджете на очередной финансовый год и плановый период, где указаны размеры средств, направляемых на выплату компенсаций. Так, в соответствии со ст. 19 Федерального закона от 24 июля 2007 г. № 198-ФЗ «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов» предусмотрено направление бюджетных ассигнований в сумме 56 млрд рублей в 2008 г., 70 млрд рублей в 2009 г. и 85 млрд рублей в 2010 г. на осуществление выплат отдельным категориям граждан Российской Федерации предварительной компенсации по вкладам в Сберегательном банке Российской Федерации, взносам в организации государственного страхования и выкуп у владельцев-граждан России государственных казначейских обязательств СССР и сертификатов Сберегательного банка СССР, являющихся гарантированными сбережениями. Организация компенсационных выплат и погашения гарантированных сбережений граждан Российской Федерации возложена на Министерство финансов Российской Федерации.

Несмотря на ежегодные выплаты компенсаций в размере до 1 тыс. рублей, полностью суммы вкладов гражданам не возвращаются, хотя их индексация производится. В данном случае проблема не только в нехватке средств бюджета на погашение указанных видов долговых обязательств, но и в определении правовой регламентации самих компенсационных выплат. Выплата компенсаций по банковским вкладам в качестве способа обеспечения обязательств, их размер, порядок и сроки не предусмотрены гражданским законодательством, что еще раз свидетельствует о специфике отношений в области государственного кредита.

В России государственные ценные бумаги в форме облигационного внешнего займа впервые были выпущены в 1769 г. в период правления Екатерины II на общую сумму 500 тыс. голландских гульденов, размещенные на голландском рынке на 10-летний срок под 5 процентов годовых через банкирский дом «Гопе и К⁰». С этого займа началась история формирования государственного внешнего долга России.

Государственный внешний долг Российской Федерации формируется за счет заимствований, осуществленных в иностранной валюте от иностранных кредиторов, т.е. от иностранных государств, иностранных физических и юридических лиц, международных финансовых организаций, и складывается из следующих элементов:

1) задолженности перед официальными кредиторами, т.е. перед коммерческими банками западных стран, предоставляющими средства взаймы под гарантии Правительства;

2) задолженности перед коммерческими банками западных стран без государственных гарантий;

3) долга внешнеторговых объединений по централизованным импортным поставкам, образовавшегося до 1991 г.;

4) долга международным валютно-финансовым организациям (Международный валютный фонд, Всемирный банк и Европейский банк реконструкции и развития);

5) займов России в ценных бумагах, обращающихся на мировых рынках (облигации внутреннего валютного займа, еврооблигации).

Государственные внешние заимствования Российской Федерации и субъекта Российской Федерации включаются в программу государственных внешних заимствований, которая представляет собой перечень всех внешних заимствований на очередной финансовый год и плановый период по видам заимствований с отражением разницы между объемом привлечения денежных средств и объемом средств, направляемых на погашение основного долга по каждому виду долгового обязательства.

В программе государственных внешних заимствований Российской Федерации должен содержаться перечень внешних займов с разделением на несвязанные (финансовые) и целевые иностранные заимствования с указанием источника привлечения (заимствования), суммы заимствования, сроков погашения и других показателей. Право осуществления государственных внешних заимствований и заключения договоров о предоставлении государственных гарантий для привлечения внешних кредитов (займов) принадлежит от имени Российской Федерации Правительству Российской Федерации или уполномоченному им Министерству финансов Российской Федерации.

В программе государственных внешних заимствований Российской Федерации отдельно должны быть предусмотрены все займы, величина которых превышает сумму, эквивалентную 10 млн долларов США, на весь срок займа. Данные займы подлежат реализации только при условии их утверждения в составе программы государственных внешних заимствований Российской Федерации Федеральным законом о федеральном бюджете. В программу также в обязательном порядке включаются соглашения о займах, заключенных в предыдущие годы, если такие соглашения не утратили силу в установленном порядке. Программа государственных внешних заимствований Российской Федерации утверждается в качестве приложения к Федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

Договоры и соглашения о государственных внешних заимствованиях Российской Федерации, исполнение которых требует увеличения объемов государственных внешних заимствований Российской Федерации, утвержденных Федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, могут быть заключены только после внесения соответствующих изменений в Федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

В программе государственных внешних заимствований субъекта Российской Федерации должны быть определены:

1) предельный объем государственных внешних заимствований субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период);

2) перечень, объемы и сроки погашения государственных внешних заимствований субъекта Российской Федерации.

Порядок осуществления внешних заимствований субъектов Российской Федерации (за исключением внешних облигационных займов) устанавливается Правительством Российской Федерации. Бюджетным кодексом вводится правило, по которому выпуск внешних облигационных займов субъектов Российской Федерации осуществляется с учетом приоритета государственных внешних заимствований Российской Федерации. Программа государственных внешних заимствований и государственных гарантий в иностранной валюте субъекта Российской Федерации включается в качестве приложения к закону о бюджете.

Договоры о государственных внешних заимствованиях Российской Федерации, о предоставлении государственных гарантиях по внешним займам подлежат ратификации Федеральным Собранием Российской Федерации в случае, если предусмотренные этими договорами займы и государственные гарантии не включены в программу государственных внешних заимствований и программу государственных гарантий в иностранной валюте, а привлекаемые средства по займам превышают сумму, эквивалентную 10 млн долларов США, и предоставляемые гарантии превышают сумму, эквивалентную 50 млн долларов США, на весь срок займа или гарантии.

В законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период закрепляются пределы государственных внутренних и внешних заимствований. Так, на 1 января 2010 г. верхний предел государственного внутреннего долга Российской Федерации составит 2,27 трлн рублей, а верхний предел внешнего долга — в сумме 43,9 млрд долларов США (или 32,3 млрд евро).