1.2. Конституционные правовые акты в дореволюционной России

Конституционно-правовые проекты активно разрабатывались в России и после войны с Францией. Многие проекты были написаны с ведения императора или при его активной поддержке. Александр I после 1815 г. собирался вновь обратиться к проблемам государственного реформирования путем введения конституции⁵.

Уникальность ситуации с разработкой конституции России касалась не только общегосударственного уровня. Великое княжество Финляндское с 1908 г. имело свою конституцию, учреждавшую принцип разделения властей, однопалатный парламент, самоуправление, собственную армию, свободы печати, денежную единицу (финская марка) и т.д. С 1815 г. Конституцию имела и Польша. Компромисс по польскому вопросу был достигнут 28 апреля 1815 г. в Вене подписанием "дружественного трактата" между Россией, Австрией и Пруссией, а затем 28 мая (9 июня) 1815 г. был подписан заключительный акт Венского конгресса, завершивший раздел народов Европы, вовлеченных в борьбу с Наполеоном.

9 мая 1815 г. был оглашен Манифест "О присоединении к империи Российской части Герцогства Варшавского под наименованием Польского Царства". 13 мая жителям Царства Польского было объявлено о даровании им конституции, самоуправления, собственной армии и свободы печати. Александр I 15 ноября 1815 г. утвердил конституцию Царства Польского, текст которой опубликовали в Варшаве. Она была более прогрессивной, чем в странах, где существовал буржуазный правопорядок. Так, во Франции в 1815 г. было около 80 тыс. избирателей, в то время как в Польше их насчитывалось около 100 тыс., хотя размеры территории и численность населения Польши были несравненно меньше. Ни Австрия, ни Пруссия не выполнили союзнических обязательств и ограничились введением на присоединенных польских территориях только местного самоуправления, вовсе не поднимая вопроса о национальных представительных учреждениях⁶.

Уже сама постановка вопроса о необходимости реформ была огромным шагом вперед в развитии конституционных идей, поскольку практически до Александра I в России легально так активно не обсуждалась возможность ограничения самодержавия. Одним из наиболее радикальных проектов второй половины царствования Александра I был конституционный проект Н.Н. Новосильцова.

В отечественной литературе сложилось представление об Александре I как о двуличном и нерешительном государственном деятеле⁷. Обычно в качестве доказательства приводят деятельность М.М. Сперанского в 1908 г. Исторические факты и документы свидетельствуют о другом. Первым дошедшим до настоящего времени вариантом конституции можно считать "Краткое изложение основ конституционной хартии Российской империи", которое сохранилось благодаря копии, отправленной в Берлин в донесении Шмидта. Данный документ примечателен тем, что был одобрен Александром I как основные принципы конституционного устройства⁸.

В соответствии с планами преобразований, предусматриваемых будущей конституцией, Александр I создал генерал-губернаторство из пяти губерний: Тульской, Орловской, Воронежской, Тамбовской и Рязанской, главой которого был назначен А.Д. Балашов⁹. В 1820 г. был составлен проект русской конституции "Государственная уставная грамота Российской империи". Он был составлен в двух экземплярах: один на французском языке, другой - на русском. Данный документ был найден во время польского восстания 1830 - 1831 гг. среди бумаг Н.Н. Новосильцова. Летом 1831 г. проект конституции был издан отдельной брошюрой польским революционным правительством.

"Уставной грамотой" предполагалось введение в России двухпалатного парламента, принципиально нового для России органа власти. Народное представительство должно было "состоять в государственном сейме (государственной думе), составленном из государя и двух палат". Помимо общероссийского парламента, учреждались "наместнические" сеймы, призванные действовать в каждом наместничестве, на которые предполагалось разделить страну. "Уставная грамота" предоставляла сейму право вето в ограничении законодательной власти императора.

Статья 1 "Уставной грамоты" объявляла разделение страны на 12 округов или наместничеств. Каждое наместничество включало 3 - 5 губерний. Губернии, входящие в наместничества, сохраняли прежнее деление на уезды, уезды делились на округа, что было новшеством. Города должны были быть поделены на три степени: 1) губернские, 2) уездные, 3) все прочие, за исключением тех, которые "по выгодному положению своему и по торговым сношениям" будут отнесены к первым двум разрядам (из этой системы исключались Москва и Петербург). Каждый город первой и второй степени должен был иметь свой округ. Города третьей степени предполагалось сделать центрами округов, состоящих "из определенного числа волостей, сел и деревень по мере народонаселения и расстояния от места, для присутствия окружному начальству определенного" (ст. 5). Органы власти в наместничестве в целом совпадали с общеимперскими. Здесь создавались наместнические сеймы. Исполнительная власть передавалась наместнику и Совету наместничества¹⁰.

Следовательно, "Уставная грамота", не предполагая введение в России федеративного территориального принципа государственного устройства, вводила серьезную децентрализацию государственного управления, с сохранением дифференцированной автономии (от конституционной для Польши и Финляндии до законодательной для остальных территорий с особым выделением статуса Москвы и Петербурга). Правительственные кабинеты наместничеств, которые должны были обсуждать местные вопросы, упорядочивали структуру управления страной, позволяли быстро решать возникающие проблемы.

"Уставная грамота" провозглашала введение свободы слова, свободы вероисповедания, равенство всех перед законом, свободы печати, неприкосновенность личности: "Никто не может быть взят под стражу, обвинен и лишен свободы, как только в случаях, законом определенных, и с соблюдением законом предписанных на сей конец правил". Особое внимание в документе уделялось праву частной собственности.

Таким образом, подготовленные документы ясно свидетельствуют, что в 1820 г. император Александр I действительно был близок к радикальному переустройству государственной системы, к введению конституции. Однако никаких значительных изменений в государственной жизни в силу действия множества серьезных факторов как внутриполитического, так и международного характера не произошло.

Многие авторы вопреки фактам следуют сложившейся шаблонной схеме: до конца XIX - начала XX в. в России сохранялось самодержавие. В частности, этой схемы придерживается М.Б. Смоленский¹¹. Он отмечает, что с восстания декабристов слово "конституция" ни в какой форме правительством не принималось, но в ходе реформ, проводимых правительством в царствование Александра II (т.е. в 60 - 70-е годы XIX в.), неоднократно выдвигалась идея представительства, причем не только либеральными, но и консервативными кругами. Генерал-губернатор, а впоследствии Министр внутренних дел России с августа 1880 г. по май 1881 г. граф М.Т. Лорис-Меликов выдвинул в конце 70-х годов идею привлечения "наиболее благонадежных элементов" из земской цензовой общественности к участию в обсуждении ряда государственных дел; император одобрил эту идею, но не успел подписать "первую русскую конституцию". Он был убит 1 марта 1881 г.

Интересно, что смог бы сделать М.Т. Лорис-Меликов, если бы его не поддержал император Александр II? А многочисленные покушения на жизнь Александра II устраивали реакционеры или все-таки революционеры?

Далее тот же автор пишет, что наступившая реакция на долгие годы "похоронила" идею конституции в России. И только якобы назревшая в начале XX в. революционная ситуация в стране переломила сопротивление правительства, 6 августа 1905 г. Манифестом Николая II была учреждена Госдума. 17 октября 1905 г. издан Манифест "Об усовершенствовании государственного порядка". В нем провозглашалось дарование населению незыблемых основ гражданской свободы на началах неприкосновенности личности, свободы совести, слова, собраний и союзов; избирательные права; чтобы никакой закон не мог воспринять силу без одобрения Госдумы и возможность действительного участия в надзоре за законностью действий исполнительной власти¹². Как бы то ни было, но эти слова в Манифесте были подписаны императором Николаем II, а не "революционерами".

В соответствии с Манифестом Госдума получила законодательные права, рассмотрение государственной росписи доходов и расходов вместе с финансовыми сметами министерств и главных уравнений, дела об отчуждении части государственных доходов или имуществ, о постройке железных дорог и т.д. Она могла обращаться с запросами к министрам по поводу действий, которые сочтет незаконными, а также за разъяснениями.

В результате преобразований к февралю 1917 г. в России был независимый суд присяжных, парламент, городское и сельское местное самоуправление; Сводом основных законов регулировались вопросы существа Верховной Самодержавной Власти, веры, прав и обязанностей российских подданных, о законах, о Совете Министров, министрах и главноуправляющих отдельными частями и т.д. Конституционными актами обеспечили реализацию принципа разделения властей.