Правовое регулирование ресурсопользования - Калинин И.Б

Глава I. Правовое регулирование недропользования (горное право)

Одним из принципов добычи природных ресурсов является принцип срочности. В соответствии с ним недра передаются в пользование на сроки, устанавливаемые ст.10 ФЗ РФ “О недрах”. На определенный срок участки недр предоставляются в пользование для:

1)геологического изучения – на срок до 5 лет;

2)добычи полезных ископаемых – на срок отработки месторождения полезных ископаемых, исчисляемый исходя из технико-экономического обоснования разработки месторождения, обеспечивающего рациональное использование и охрану недр;

3)добычи подземных вод – на срок до 25 лет;

4)добычи полезных ископаемых на основании предоставления краткосрочного права пользования участками недр – на срок до 1 года9.

Без ограничения срока участки недр могут предоставляться для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, а также для образования особо охраняемых геологических объектов и иных целей.

Срок пользования участком недр может быть продлен по инициативе недропользователя при выполнении им требований лицензии и необходимости завершения разработки месторождения полезных ископаемых или выполнения ликвидационных мероприятий. Сроки пользования участками недр исчисляются с момента государственной регистрации лицензий на пользование ими.

§1.2. Компетенция органов государственной власти Российской Федерации,

субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере

недропользования

В соответствии с п.п. “ в”, “ г”, “ д”, “ к” и “ м” ст.72 Конституции РФ к совместному

ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации относятся вопросы владения, пользования и распоряжения недрами, водными и другими природными ресурсами; природопользование; водное, лесное законодательство и законодательство о недрах, а также защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей. Указанные нормативные установления конкретизируются в горном законодательстве и, в первую очередь, в ФЗ РФ “ О недрах”,

9 Содержание права краткосрочного пользования недрами раскрывается в ст.21.1 ФЗ РФ “ О недрах”.

Такое право возникает в случаях досрочного прекращения права недропользования при нецелесообразности или невозможности приостановления добычи полезных ископаемых в интересах рационального использования и охраны недр. Органы, досрочно прекратившие право пользования участком недр, до принятия решения о новом недропользователе, могут предоставить право краткосрочного ( до одного года) пользования таким участком другому юридическому лицу (оператору) с оформлением предусмотренной законом лицензии. Между пользователем недр, право пользования недрами которого досрочно прекращено, и оператором может заключаться договор о передаче имущества, необходимого для обеспечения пользования недрами, на возмездных основаниях.

21

Глава I. Правовое регулирование недропользования (горное право)

определяющем компетенцию органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления в сфере использования ресурсов недр. В соответствии со ст.ст. 3 – 5 названного закона компетенция перечисленных органов государственной власти и управления распределяется следующим образом.

В компетенцию органов государственной власти Российской Федерации входит:

üразработка и совершенствование законодательства РФ о недрах;

üопределение и реализация федеральной политики недропользования, определение стратегии использования, темпов воспроизводства, расширения и качественного улучшения минерально-сырьевой базы путем разработки и реализации федеральных программ;

üустановление общего порядка пользования недрами и их охраны, разработка соответствующих стандартов ( норм, правил), в том числе классификации запасов и прогнозных ресурсов полезных ископаемых;

üсоздание и ведение единой системы федерального и территориальных фондов геологической информации о недрах, распоряжение информацией, полученной за счет государственных средств;

üгосударственная экспертиза информации о разведанных запасах полезных ископаемых, иных свойствах недр, определяющих их ценность или опасность;

üопределение совместно с субъектами РФ региональных перечней полезных ископаемых, относимых к общераспространенным, а также выделение участков недр федерального, регионального и местного значения, установление перечней участков недр,

право пользования которыми может быть предоставлено на условиях соглашений о разделе продукции;

üсоставление государственного баланса запасов полезных ископаемых; государственный учет участков недр, используемых для добычи полезных ископаемых и строительства подземных сооружений, не связанных с их добычей; ведение государственного кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых; государственная регистрация работ по геологическому изучению недр;

üраспоряжение недрами континентального шельфа РФ;

üвведение ограничений на пользование недрами для обеспечения национальной безопасности и охраны окружающей природной среды;

üраспоряжение совместно с субъектами РФ государственным фондом недр, за исключением участков, находящихся в исключительном ведении РФ;

üопределение совместно с субъектами РФ условий и порядка взимания платы за пользование недрами, включая установление их предельных уровней по группам полезных ископаемых, форм и размеров платы за пользование участками недр федерального значения;

22

Глава I. Правовое регулирование недропользования (горное право)

üкоординация научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, связанных с пользованием недрами;

üразрешение споров по вопросам пользования недрами между субъектами РФ;

üгосударственный контроль за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, а также установление порядка его проведения;

üзаключение соглашений о разделе продукции при пользовании участками недр.

Реализация общей федеральной политики недропользования в Российской Федерации

возлагается на федеральный орган управления государственным фондом недр и его территориальные органы по согласованию с субъектами Федерации.

Российская Федерация может передавать отдельные полномочия по регулированию отношений недропользования субъектам Федерации.

В компетенцию органов государственной власти субъектов РФ в сфере регулирования отношений недропользования на своих территориях входит:

üпринятие нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации о недрах;

üучастие в разработке и реализации государственных программ геологического изучения недр, развития и освоения минерально-сырьевой базы РФ;

üразработка и реализация территориальных программ развития и использования минерально-сырьевой базы;

üсоздание и ведение территориальных фондов геологической информации, распоряжение информацией, полученной за счет средств бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов;

üучастие в государственной экспертизе информации о разведанных запасах полезных ископаемых и иных свойствах недр, определяющих их ценность или опасность;

üсоставление территориальных балансов запасов и кадастров месторождений и проявлений полезных ископаемых и учет участков недр, используемых для строительства подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

üраспоряжение совместно с РФ единым государственным фондом недр на своих территориях и выделение совместно с РФ участков недр федерального, регионального и местного значения, подготовка совместно с РФ перечней участков недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях соглашений о разделе продукции;

üопределение форм и установление размеров платы за пользование участками недр регионального и местного значения в установленных пределах;

üустановление порядка пользования недрами для разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых, участками недр местного значения, а также строительства подземных сооружений местного значения;

23

Глава I. Правовое регулирование недропользования (горное право)

üзащита интересов малочисленных народов, прав пользователей недр и интересов граждан, разрешение споров по вопросам пользования недрами;

üлицензирование видов деятельности, связанной с пользованием участками недр регионального и местного значения;

üучастие в соглашениях о разделе продукции при пользовании участками недр;

üопределение условий и порядка пользования месторождениями полезных ископаемых;

üгосударственный контроль за геологическим изучением, охраной и рациональным использованием недр;

üрегулирование других вопросов в области использования и охраны недр, за исключением отнесенных к ведению РФ.

В компетенцию органов местного самоуправления районов, городов в сфере регулирования отношений недропользования входит:

üучастие в решении вопросов, связанных с соблюдением социально-экономических и

экологических интересов населения территории при предоставлении недр в пользование и отводе земельных участков;

üразвитие минерально-сырьевой базы для предприятий местной промышленности;

üпредоставление разрешений на разработку месторождений общераспространенных полезных ископаемых, строительство подземных сооружений местного значения;

üприостановление работ, связанных с пользованием недрами, на земельных участках

вслучае нарушения требований, предъявляемых к добыче общераспространенных полезных ископаемых;

üконтроль за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

üвведение ограничений на пользование участками недр на территориях населенных пунктов, пригородных зон, объектов промышленности, транспорта и связи в случаях, если оно может создать угрозу жизни и здоровью людей, нанести иной вред.

§ 1.3. Основания приобретения права пользования недрами

Основаниями приобретения права пользования недрами являются юридические факты, административные акты и сочетание ( сложный юридический состав), предусмотренные ст.10.1 ФЗ РФ “О недрах”. Среди них можно выделить:

1) Решения Правительства Российской Федерации;

24

Глава I. Правовое регулирование недропользования (горное право)

2)Совместные решения федерального органа управления государственным фондом недр и органа исполнительной власти соответствующего субъекта РФ;

3)Иные юридические факты, предусмотренные горным законодательством, в частности: переход права недропользования, осуществленный в установленном порядке; вступившее в силу соглашение о разделе продукции.

Основаниями возникновения права пользования участками недр в целях добычи общераспространенных полезных ископаемых, участками недр местного значения, а также участками недр местного значения, используемых в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, являются юридические факты, определяемые органами представительной власти субъектов Российской Федерации.

Решение Правительства РФ является основанием возникновения права недропользования при предоставлении участка недр:

1)для разведки и добычи полезных ископаемых на участках недр внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа Российской Федерации, принятое по результатам конкурса или аукциона;

2)для разведки и добычи полезных ископаемых месторождения, открытого пользователем недр, проводившим работы по геологическому изучению участков недр внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа Российской Федерации за счет собственных средств10;

10 Установление факта открытия месторождения производится в соответствии с “Инструкцией о порядке установления факта открытия месторождения полезных ископаемых пользователями недр, проводившими работы по геологическому изучению недр” // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, 2000, № 25.

Горное законодательство предусматривает выплату государственных денежных вознаграждений и поощрительных денежных вознаграждений. Государственные денежные вознаграждения назначаются: за открытие и разведку новых месторождений полезных ископаемых, запасы которых могут быть использованы и признаны промышленно ценными; за выявление дополнительных запасов полезных ископаемых или нового минерального сырья в известных месторождениях, существенно увеличивающих их промышленную ценность. Государственные денежные вознаграждения могут назначаться по всем месторождениям, находящимся в пределах территории РФ, континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ. Поощрительные денежные вознаграждения устанавливаются: за выявление признаков месторождения полезного ископаемого ( выходов полезного ископаемого, его проявлений в горных выработках, наличия в горной породе ценных минералов, ореолов рассеяния полезного ископаемого и других признаков); за выявление редких геологических обнажений, минералогических, палеонтологических или иных образований, представляющих научную или культурную ценность.

Размер государственного денежного вознаграждения в зависимости от промышленной ценности месторождения полезного ископаемого может составлять до 0,5 процента от прибыли, которую ожидается

получить в результате разработки выявленных запасов твердых полезных ископаемых и подземных вод и до 0,05 процента по нефти и природному газу. Максимальный размер государственного денежного вознаграждения, выплачиваемого одному лицу за открытие месторождения, не может превышать 500-кратного минимального размера оплаты труда. Поощрительные денежные вознаграждения за выявление признаков месторождения назначаются в размерах: от 100-кратного минимального размера оплаты труда – за выявление прямых и косвенных признаков, указывающих на возможность обнаружения месторождения полезного ископаемого высокого качества в благоприятных условиях или относящегося к дефицитным, до 20-кратного –

за выявление прямых и косвенных признаков месторождения с неопределенной принадлежностью к группе месторождений по значимости и перспективам. Подробнее см. Приказ Министерства природных ресурсов РФ от 31 марта 1997 г. № 50 “Об Инструкции по вопросам выплаты вознаграждений за выявление месторождений

25

Глава I. Правовое регулирование недропользования (горное право)

3)для целей захоронения радиоактивных, токсичных и иных опасных отходов в глубоких горизонтах, обеспечивающих их локализацию ( по согласованию с органами исполнительной власти субъектов Федерации).

Совместные решения федерального органа управления государственным фондом недр (его территориального органа) и органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации служат основаниями предоставления права недропользования в целях:

1)разведки и добычи полезных ископаемых на участках недр, расположенных на территории субъекта Российской Федерации, принимаемые по результатам конкурса или аукциона;

2)разведки и добычи полезных ископаемых, расположенных на территории субъекта Федерации, при установлении факта открытия месторождения полезных ископаемых пользователем недр, проводившим работы по геологическому изучению участков недр за счет собственных средств;

3)геологического изучения участков недр, в том числе участков недр внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа Российской Федерации;

4)геологического изучения и добычи подземных вод для питьевого водоснабжения населения или технологического обеспечения водой объектов промышленности;

5)строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых – по согласованию с федеральным органом государственного горного надзора или его территориальным органом;

6)строительства подземных нефте- и газохранилищ и их эксплуатации, размещения промышленных и бытовых отходов;

7)образования особо охраняемых геологических объектов;

8)предоставления права краткосрочного ( сроком до одного года) пользования участком недр для целей осуществления юридическим лицом (оператором) деятельности на участке недр, право пользования которым досрочно прекращено.

Предоставление участков недр в пользование для разведки и добычи полезных ископаемых осуществляется на основе конкурсов и аукционов за исключением случаев, когда месторождение полезных ископаемых открыто самим недропользователем11. Кроме этого,

законодатель предоставляет право субъектам Российской Федерации самостоятельно устанавливать основания возникновения и порядок реализации права недропользования в

полезных ископаемых” // Бюллетень федеральных органов исполнительной власти, 1997, №16 ( с изм., внесенными Приказом Министерства природных ресурсов от 24 апреля 2000г., № 112).

11 Одним из оснований возникновения права разведки и добычи ресурсов недр является вступление в силу соглашения о разделе продукции. В большинстве случаев такие соглашения также заключаются с победителями конкурсов и аукционов. Существующие из этого правила исключения предусмотрены ФЗ РФ “О соглашениях о разделе продукции”, который является специальным законом по отношению к ФЗ РФ “ О недрах”.

26

Глава I. Правовое регулирование недропользования (горное право)

отношении участков недр местного значения и участков, содержащих общераспространенные полезные ископаемые. Все иные права пользования ресурсами недр, не связанные с их добычей (изучение недр, использование в качестве подземных хранилищ, образования особо охраняемых геологических объектов и др.) предоставляются без проведения конкурсов и аукционов, на основании решения уполномоченного государственного органа. Конкурсная (аукционная) основа предоставления права разведки и добычи ресурсов недр, существенно уменьшается возможность монополизации недропользования отдельными пользователями недр.

Основные требования к порядку проведения конкурсов и аукционов на право пользования недрами устанавливаются статьей 13.1 ФЗ РФ “О недрах”. В соответствии с ней решение о проведении конкурсов или аукционов на право пользования участками недр, определение условий их проведения в отношении участка недр (группы участков), а также

решение об утверждении результатов таких конкурсов или аукционов принимается органами, предоставляющими право пользования участками недр.

Победителем конкурса считается лицо, предложившее наилучшие условия использования недр. Условиями конкурсов могут являться величины объемов и сроков работ по поиску, оценке и разведке ресурсов недр, темпы освоения месторождения полезных ископаемых, включая сроки строительства горнодобывающих предприятий и выхода их на проектную мощность, степень извлечения полезных ископаемых из недр ( рациональность недропользования), требования к безопасности недропользования и охране окружающей среды, разовые и регулярные платежи за пользование недрами, вклад в социально- экономическое развитие территорий субъектов Федерации, порядок и квоты найма местной рабочей силы и другие.

В отличие от конкурса победителем аукциона считается лицо, предложившее максимальную цену за объект, выставленный на аукцион. Поэтому основными критериями

для выявления победителя при проведении конкурса на право пользования участком недр являются научно-технический уровень программ геологического изучения и использования участков недр, полнота извлечения полезных ископаемых, вклад в социально-экономическое развитие территории, сроки реализации программ, эффективность мероприятий по охране недр и окружающей природной среды, учет интересов национальной безопасности Российской Федерации. Основным же критерием для выявления победителя при проведении

аукциона на право пользования участком недр является размер разового платежа за право пользования участком недр. Предметом конкурса ( аукциона), проводимого в порядке,

предусмотренном законодательством о соглашениях о разделе продукции является право победителя на заключение соглашения о разделе продукции.

27

Глава I. Правовое регулирование недропользования (горное право)

Аукционы и конкурсы должны проходить публично, с извещением их потенциальных участников. Это условие обеспечивается требованием закона о том, что информация о предстоящих конкурсах или аукционах на право пользования участками недр, результатах их

проведения должна быть опубликована в общероссийских и региональных средствах массовой информации. Аукцион, в котором приняло участие менее двух лиц, считается несостоявшимся и должен назначаться повторный аукцион на тех же условиях. Если

объявленный конкурс на право пользования участком недр признан несостоявшимся в связи с поступлением заявки только от одного участника, лицензия на пользование участком недр может быть выдана этому участнику на условиях объявленного конкурса.

Лицу, желающему принять участие в конкурсе или аукционе, может быть отказано в приеме заявки, если заявитель умышленно представил о себе неверные сведения; не представил и не может представить доказательств того, что обладает или будет обладать квалифицированными специалистами, необходимыми финансовыми и техническими средствами для эффективного и безопасного проведения работ, а также в случае, если при

предоставлении права пользования недрами заявителю не будут соблюдены антимонопольные требования

Подзаконные нормативные акты в сфере недропользования конкретизируют требования горного законодательства о конкурсах и аукционах. Предусматривается возможность проведения как открытых, так и закрытых конкурсов и аукционов, которые

могут быть объявлены по совместному решению органов власти субъектов Федерации и государственным органом управления федеральным фондом недр. Открытый конкурс (аукцион) проводится без ограничений по численности и категориям недропользователей. Закрытый конкурс (аукцион) проводится для определенных категорий недропользователей, в том числе для предприятий Российской Федерации; малых предприятий (типа старательских артелей); оборонных предприятий, осуществляющих программу конверсии; предприятий,

зарегистрированных на территории Российской Федерации с целью получения права на разработку месторождений радиоактивных руд или комплексных месторождений, содержащих такие руды в существенных количествах12.

Порядок и условия проведения конкурсов или аукционов на право недропользования, в

том числе порядок формирования конкурсных или аукционных комиссий и порядок принятия ими решений по каждому участку недр или группе участков недр, определяются

федеральным органом управления государственным фондом недр или его территориальным

12 Комитет Российской Федерации по геологии и использованию недр. Письмо от 7 июня 1994 г. № ВЩ- 61/1539 “ Основные требования к проведению конкурсов и аукционов на право пользования недрами” (Опубликовано не было).

28

Глава I. Правовое регулирование недропользования (горное право)

органом совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по согласованию с соответствующими федеральными органами исполнительной власти.

§ 1.4. Лицензирование недропользования

Использование ресурсов недр подлежит лицензированию. Федеральный закон РФ “ О недрах” в ст.15 устанавливает, что государственная система лицензирования – это единый порядок предоставления лицензий, включающий информационную, научно-аналитическую, экономическую и юридическую подготовку материалов и их оформление, задачами которой является обеспечение: практической реализации государственных программ развития добывающей промышленности и минерально-сырьевой базы, защиты национальной безопасности Российской Федерации; социальных, экономических, экологических и других интересов населения, проживающего на данной территории, и всех граждан РФ; равных возможностей всех юридических лиц и граждан в получении лицензий; развития рыночных отношений, проведения антимонопольной политики в сфере пользования недрами; необходимых гарантий владельцам лицензий (в том числе иностранным) и защиты их права пользования недрами13.

Приведенное законодательное определение системы государственного лицензирования пользования недрами представляется не очень удачным. Едва ли справедливо любую систему рассматривать как “ порядок”. Предпочтительнее было бы определить систему

государственного лицензирования пользования недрами как совокупность организационных и научно-технических мероприятий, направленных на организацию предоставления недр в пользование, государственное удостоверение возникновения, изменения и прекращения прав

пользования недрами и контроль за реализацией недропользователями своих прав и исполнением обязанностей.

В настоящее время все вопросы, связанные с принятием решений о проведении конкурсов ( аукционов), предоставлении, переоформлении и аннулировании лицензий на право пользования участками недр с целью добычи углеводородного сырья, благородных

13 Еще более развернутое определение государственной системы лицензирования недропользования предложено в проекте федерального закона РФ “ О лицензировании пользования недрами”: единый порядок предоставления лицензий на пользование участками недр, включающий информационную, научно- аналитическую, экономическую и юридическую подготовку материалов по всем объектам недр, предложений по их использованию, организацию и проведение конкурсов или аукционов, либо предоставление лицензий в бесконкурсном порядке, оформление, государственную регистрацию и выдачу лицензий, контроль за выполнением их условий, внесение изменений, переоформление, ограничение, приостановление, продление и прекращение их действия. ( Источник – официальный сервер Государственной Думы РФ: www.akdi.ru/gd/akdi.htm).

29

Глава I. Правовое регулирование недропользования (горное право)

металлов, алмазов и других основных видов полезных ископаемых, решаются Министерством природных ресурсов Российской Федерации14.

Лицензия на недропользование, в соответствии со ст.11 ФЗ РФ “ О недрах” – это документ, удостоверяющий право ее владельца на пользование участком недр в

определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий. Лицензия на пользование

участком недр представляет собой установленной формы бланк с Государственным гербом РФ, может содержать договорные условия недропользования, другие приложения, являющиеся неотъемлемой частью лицензии и определяющие условия пользования недрами. Основным нормативным правовым актом, регулирующим общественные отношения по лицензированию хозяйственной деятельности в Российской Федерации, является Федеральный закон РФ “ О лицензировании отдельных видов деятельности”15. Однако

отношения по лицензированию недропользования он опосредует лишь в самом общем виде16. Федеральный закон РФ “О недрах” в статье 11 указывает, что лицензия удостоверяет право проведения работ по геологическому изучению недр, разработке месторождений полезных ископаемых, использованию отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, использованию недр в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, образованию особо охраняемых геологических объектов, сбору минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов. Тем самым косвенным образом подтверждая, что перечисленные виды недропользования подлежат лицензированию.

Намного более детально вопросы лицензирования отдельных видов недропользования урегулированы в подзаконных актах, в том числе и ведомств, осуществляющих контроль за рациональным использованием ресурсов недр17. Положение о порядке лицензирования

14Распоряжение Министерства природных ресурсов РФ от 31 декабря 1998г. № 123-р “О порядке выдачи лицензий” (Опубликовано не было).

15СЗ РФ, 1998, № 39, ст.4857 (с изм. СЗ РФ, 1998, № 48, ст.5853 // Парламентская газета, 1999, № 244).

16Так, Глава III названного Закона перечисляет лишь следующие виды деятельности, требующие лицензирования: строительство горных производств и объектов; эксплуатация и ремонт горных производств и объектов; эксплуатация подъемных сооружений; эксплуатация нефтегазопромыслового, геологоразведочного, горношахтного оборудования; деятельность по проведению геолого-съемочных работ и геофизических работ в области изучения недр; осуществление инженерных изысканий для строительства; деятельность по бурению скважин на воду, геологоразведочных скважин на твердые полезные ископаемые; деятельность по утилизации отходов производства и потребления, по использованию радиоактивных материалов, по производству и розливу минеральной и природной питьевой воды.

17К основным из них следует отнести: Постановление Верховного Совета РФ от 15 июля 1992г. № 3314- 1 “О порядке введения в действие "Положения о порядке лицензирования пользования недрами" // Ведомости СНД и ВС РФ, 1992, № 33, ст.1917; “ Инструкция по применению “ Положения о порядке лицензирования пользования недрами” к участкам недр, предоставляемым для добычи подземных вод, а также других полезных ископаемых, отнесенных к категории лечебных”. – Утверждена Комитетом РФ по геологии и использованию

недр 14 апреля 1994 г. //	Российские вести, 1994,	№ 104; “ Методические указания по лицензированию
пользования недрами для	целей, не связанных	с добычей полезных ископаемых”. –	Утверждены

Министерством природных ресурсов РФ 22 июня 1998г. (Опубликованы не были); Распоряжение Министерства

30