Правовое регулирование ресурсопользования - Калинин И.Б

ГЛАВА II. Правовое регулирование пользования водами (водное право)

2)подземные водные объекты, расположенные на территориях двух и более субъектов Российской Федерации;

3)водные объекты, расположенные на территории одного субъекта РФ, но необходимые для обеспечения нужд обороны, безопасности, федеральных энергетических систем, федерального транспорта и иных государственных нужд, реализация которых отнесена к полномочиям Российской Федерации;

4)водные объекты, являющиеся средой обитания анадромных и катадромных видов

рыб139;

5)трансграничные (пограничные) водные объекты;

6)внутренние морские воды;

7)территориальное море Российской Федерации;

8)водные объекты, являющиеся особо охраняемыми природными территориями федерального значения или представляющие собой часть этих территорий;

9)водные объекты, являющиеся частью территории курортов или лечебно- оздоровительных местностей федерального значения;

10)иные особо охраняемые водные объекты федерального значения.

А.Н. Вылегжанин полагает, что ст.36 Водного кодекса РФ, определяющая водные объекты, находящиеся в федеральной собственности, не в полной мере соответствует требованиям международного права, поскольку к федеральной собственности отнесены водные объекты, служащие средой обитания анадромных видов рыб. По его мнению такие водные объекты включают не только пресноводные водоемы, но и морские районы за пределами территориального моря и даже за пределами 200- мильной экономической зоны РФ (районы открытого моря)140. Такая оценка содержания ст.36 ВК РФ основана на том, что автор относит морские районы за пределами территориального моря и за пределами 200- мильной экономической зоны РФ к водным объектам. Между тем, ст.8 Водного кодекса РФ содержит исчерпывающий список водных объектов, отношения по поводу которых

регулируются российским водным законодательством и не предусматривает возможности его расширительного толкования. Сравнительно-правовой анализ содержания статей 8 и 36 Водного кодекса РФ, ФЗ РФ “ Об исключительной экономической зоне РФ” позволяет сделать заключение, что к водным объектам федеральной собственности относятся реки,

139Согласно ФЗ РФ “ Об исключительной экономической зоне Российской Федерации”, анадромные виды рыб – виды, образующиеся в реках, озерах и других водоемах РФ, совершающие затем миграции в море для нагула и возвращающиеся для нереста в места своего образования; катадромные виды рыб – виды, проводящие большую часть своего жизненного цикла в водах Российской Федерации, в том числе во внутренних водах и в территориальном море.

140Вылегжанин А.Н. Права на морские природные ресурсы // Хозяйство и право, 1997, № 5.

151

ГЛАВА II. Правовое регулирование пользования водами (водное право)

озера и другие водоемы Российской Федерации, служащие местом обитания анадромных и катадромных видов рыб.

В собственности субъектов Российской Федерации могут находиться водные объекты,

акватории и бассейны которых полностью расположены в пределах территории субъекта Федерации и не отнесенные к федеральной собственности. Водные объекты признаются

федеральной собственностью Правительством РФ по согласованию с органами исполнительной власти субъектов Федерации, а собственностью субъектов РФ – органами

исполнительной власти субъектов Российской Федерации по согласованию с соответствующими федеральными органами исполнительной власти. Вопросы владения, пользования и распоряжения водными объектами, находящимися в государственной собственности, относятся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Частная и муниципальная собственность на водные объекты установлена водным и гражданским законодательством на обособленные водные объекты, принадлежащие на праве собственности юридическим и физическим лицам, городским и сельским поселениям, другим муниципальным образованиям.

Обособленные водные объекты имеют специфический правовой режим, требующий отдельного рассмотрения. Статья 11 Водного кодекса РФ устанавливает, что обособленные

водные объекты относятся к недвижимому имуществу и являются составной частью земельного участка. Согласно ст.40 ВК РФ предельные размеры обособленных водных объектов определяются земельным законодательством РФ. Водное законодательство отдает

приоритет гражданскому законодательству в правовом регулирования отношений по использованию обособленных водных объектов. Поэтому их правовой режим необходимо выводить из сравнительного анализа норм обеих отраслей права. Статья 130 Гражданского кодекса РФ относит к недвижимому имуществу земельные участки, участки недр, обособленные водные объекты и др. Такая конструкция нормы, основанная на перечислении отдельных объектов права собственности, позволяет утверждать, что обособленный водный объект является, с точки зрения гражданского права, самостоятельным объектом права собственности. В то же время, по водному законодательству он не может являться самостоятельным объектом гражданско-правового оборота, поскольку является частью земельного участка141. Рассматриваемая коллизия, вероятно, обусловлена тем, что по гражданскому законодательству (ст.261 ГК РФ) право собственности на земельный участок распространяется на замкнутые водоемы, находящиеся на нем лес и растения, если иное не

141 Аналогично трактует Водный кодекс РФ и О.С. Колбасов, утверждающий, что обособленные водные участки по существу не могут считаться водными объектами, так как представляют собой составляющую земельного участка со всеми вытекающими отсюда правовыми последствиями ( Цит. по: Павлов П. Водное законодательство: настоящее и будущее // Российская юстиция, 1996, № 6).

152

ГЛАВА II. Правовое регулирование пользования водами (водное право)

предусмотрено законом. Сопоставляя содержание ст.ст.130 и 261 ГК РФ и учитывая положения ст.11 ВК РФ о том, что водное законодательство РФ применяются к обособленным водным объектам в той мере, в какой это не противоречит гражданскому законодательству, можно прийти к выводу о том, что обособленный водный объект как недвижимое имущество является самостоятельным объектом гражданско-правового оборота и может выступать в качестве объекта купли-продажи, залога и иных сделок, предусмотренных гражданским законодательством. Гражданское право не устанавливает никаких препятствий, а водное – никаких ограничений к тому, чтобы собственник земельного участка, на котором расположен обособленный водный объект, мог отчуждать этот объект по своему усмотрению без отчуждения самого земельного участка142.

Нельзя не обратить внимание на определенные пробелы гражданского и водного законодательства, регулирующего отношения права собственности на водные объекты. Как Гражданский, так и Водный кодексы РФ признают недвижимостью только обособленные водные объекты, в то время как среди всех водных объектов именно они играют наименьшую роль. Статья 130 ГК РФ, помимо перечисления имущества, признаваемого недвижимым, указывает на такие признаки недвижимого имущества, как прочная связь с

землей и невозможность их перемещения без нанесения несоразмерного ущерба их назначению. Следовательно и иные водные объекты (поверхностные, подземные, внутренние морские воды и территориальное море) могут быть признаны недвижимым имуществом.

Водные объекты ( за исключением обособленных) находятся в государственной собственности, поэтому их оборот (продажа, залог, совершение иных сделок, направленных на их отчуждение) запрещен. Допускается только ограниченный оборот прав на водные объекты, осуществляемый на основании лицензии на пользование водными объектами.

142 Связь двух видов недвижимого имущества – земельного участка и расположенного на нем обособленного водного объекта позволяет сделать вывод, что возможно установление как водных сервитутов в пользу собственника земельного участка, так и земельного сервитута в пользу собственника обособленного водного объекта в порядке, устанавливаемом гражданским и водным законодательством.

153

ГЛАВА II. Правовое регулирование пользования водами (водное право)

154

ГЛАВА II. Правовое регулирование пользования водами (водное право)

§ 4. Право водопользования

Система норм, регулирующих порядок и условия возникновения, изменения и

прекращения права пользования водными объектами предоставляет субъектам водопользования права и возлагает на них соответствующие обязанности. Поэтому право водопользования можно рассматривать в объективном смысле – как систему правых норм, и в субъективном смысле – как совокупность прав и обязанностей субъектов водного права.

Классификацию видов пользования водными объектами ( видов водопользования) можно провести по различным основаниям. Среди них важнейшими являются классификация по режиму водопользования, по срокам пользования водными объектами и по целевому назначению их использования.

Водный кодекс РФ устанавливает четыре режима пользования водными объектами – общее водопользование, специальное водопользование, особое водопользование и частные водные сервитуты. Разграничение между ними проводится как по правовому режиму водного объекта, так и по субъектам водопользования.

Общее водопользование – это использование водных объектов юридическими и физическими лицами без применения сооружений, технических средств и устройств, для забора воды для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, купания, плавания на маломерных плавательных средствах, водопоя скота, водопользование для пожарных нужд, разовых посадок ( взлетов) воздушных судов, и иного использования водных объектов, не требующего специального разрешения (лицензии)143.

Общее водопользование осуществляется на водных объектах общего пользования. К

ним относятся водные объекты, находящиеся в общедоступном, открытом пользовании. Находящиеся в государственной собственности, а также обособленные водные объекты, находящиеся в муниципальной собственности, относятся к объектами общего пользования, если законодательством РФ не предусмотрено иное. Обособленные водные объекты, находящиеся в частной собственности, могут использоваться в качестве водных объектов

общего пользования при условии установления публичного сервитута и выплаты собственнику соответствующего вознаграждения. Общее водопользование осуществляется на условиях, устанавливаемых органами исполнительной власти субъектов РФ по

согласованию со специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда, специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей природной среды, государственным органом

143 Не требует лицензирования также забор воды из одиночных скважин и колодцев с применением бытовых насосов, обустроенных собственниками и пользователями земельных участков, при использовании первого от поверхности водоносного горизонта, если такой водоносный горизонт не используется и не может быть использован для централизованного питьевого водоснабжения.

155

ГЛАВА II. Правовое регулирование пользования водами (водное право)

санитарно-эпидемиологического надзора и другими государственными органами управления использованием и охраной природных ресурсов в пределах их компетенции. О запрещении

купания и иных ограничениях права общего водопользования население должно быть оповещено доступными средствами. Если условия общего водопользования или его запрещение не объявлены, то оно осуществляется на общих основаниях. На водных объектах, предоставленных в особое пользование, общее водопользование допускается на условиях, установленных водопользователем по согласованию со специально

уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда и при необходимости может быть запрещено водопользователем.

Правовым основанием общего водопользования является публичный водный сервитут, который Водным кодексом РФ в ст.43 определяется как право каждого пользоваться водными объектами общего пользования и иными водными объектами, если иное не предусмотрено законодательством РФ. Разновидностью публичного водного сервитута является бечевник – полоса суши вдоль берегов водных объектов общего пользования шириной до 20 метров, которым каждый может пользоваться для передвижения без использования транспорта, пребывания у водного объекта, в том числе, для рыболовства и причаливания плавательных средств.

Специальное водопользование – использование водных объектов с применением сооружений, технических средств и устройств, осуществляемое гражданами и юридическими лицами только на основании лицензии на водопользование. К специальному

водопользованию относится пользование водными объектами или их частью для удовлетворения питьевых и бытовых нужд населения, потребностей в воде сельского хозяйства, промышленности, энергетики, водного транспорта, лесосплава, добычи полезных ископаемых из водных объектов, торфа и сапропеля со дна водных объектов и для иных государственных и общественных надобностей, строительства зданий, причалов, портовых и других сооружений, а также для сброса сточных вод, если указанные виды водопользования производятся с применением сооружений, технических средств и устройств. Его виды установлены Приказом Министерства природных ресурсов РФ от 23 октября 1998г. № 232144.

144 Приказ Министерства природных ресурсов РФ от 23 октября 1998 г. № 232 “ Об утверждении документов по лицензированию пользования поверхностными водными объектами” // Бюллетень нормативных

актов федеральных органов исполнительной власти, 1999, № 6. Под	техническими	сооружениями,
применяемыми при специальном водопользовании, названный Приказ	понимает: 1)	стационарные,
передвижные и плавучие сооружений по забору воды из поверхностных водных объектов; 2)		водоотводящие

сооружения, предназначенные для сброса в поверхностные водные объекты промышленных, коммунально- бытовых, ливневых и других сточных вод, а также вод, откачиваемых из шахт, карьеров, разрезов; 3) плотины, шлюзы и другие водорегулирующие сооружения; 4) гидравлические электростанции; 5) платформы и искусственные острова; 6) оросительно-обводнительные мелиоративные системы; 7) водохозяйственные сооружения тепловых и атомных тепло- и электростанций, предприятий ядерного топливного цикла, предназначенные для водоснабжения, сброса отработанных вод, а также для охлаждения вод; 8) землеройную, буровую, грузоподъемную и другую технику, используемую при выполнении строительно-монтажных,

156

ГЛАВА II. Правовое регулирование пользования водами (водное право)

Особое водопользование осуществляется в целях обеспечения потребностей обороны, федеральных энергетических систем, федерального транспорта, обеспечения населения питьевой водой, добычи полезных ископаемых, сохранения водных объектов, имеющих особое научное, рекреационное, оздоровительное, эстетическое значение и иных государственных и муниципальных нужд ограниченным кругом водопользователей. В особое пользование водные объекты передаются по решению их собственников – Российской Федерации (в лице Правительства РФ), субъектов Федерации в лице их органов исполнительной власти. Решение о предоставлении водных объектов в особое пользование должно содержать цель и основные условия водопользования.

Порядок предоставления водных объектов для специального и особого водопользования установлен Постановлением Правительства РФ от 3 апреля 1997г. № 383145, Письмом Государственного комитета РФ по охране окружающей среды “ О порядке лицензирования водопользования и охраны водных объектов”146.

Частный водный сервитут ( право ограниченного пользования водным объектом) устанавливается в пользу одного или нескольких заинтересованных лиц, не являющихся собственниками водного объекта. Основанием установления частного водного сервитута может являться договор между собственником и заинтересованным лицом. В отсутствие договоренности между ними сервитут может быть установлен по решению суда. Водное

законодательство устанавливает единый для публичных и частных водных сервитутов исчерпывающий перечень видов права ограниченного пользования водным объектом. Это забор воды без применения сооружений, технических средств и устройств; водопой и прогон скота; использование водных объектов в качестве водных путей для паромов, лодок и других маломерных плавательных средств. Приведенные виды водопользования относятся к общему водопользованию, поэтому для их осуществления ( для установления водных сервитутов) получение лицензии на водопользование не требуется. Этим же объясняется и требование закона о том, что иные виды водных сервитутов могут устанавливаться только на основании федерального закона.

изыскательских, дноуглубительных работ, строительстве и эксплуатации сооружений, подводных коммуникаций, прокладке кабелей, строительстве мостов, подводных переходов газопроводов, продуктопроводов и других работ, добыче полезных ископаемых из недр, торфа и сапропеля со дна водного объекта; 9) суда и других плавательные средства (кроме маломерных), используемых в транспортных целях, а также сплав леса в плотах и кошелях.

145 Постановление Правительства РФ от 3 апреля 1997 г. № 383 “ Об утверждении “ Правил предоставления в пользование водных объектов, находящихся в государственной собственности, установления и пересмотра лимитов водопользования, выдачи лицензий на водопользование и распорядительной лицензии” //

СЗ РФ, 1997, № 14, ст.1636.

146 Письмо Государственного комитета РФ по охране окружающей среды от 18 ноября 1999г. № 19-4/25- 1786 “О порядке лицензирования водопользования и охраны водных объектов” (Опубликовано не было).

157

ГЛАВА II. Правовое регулирование пользования водами (водное право)

Приоритет в правовом регулировании водных сервитутов отдается водному законодательству. Гражданское законодательство для этих целей используется в части, не противоречащей водному. Гражданское законодательство, в отличие от водного, предусматривает установление сервитута, как правило, в отношении недвижимого имущества, принадлежащего лицу на праве собственности, хотя допускает обременение сервитутами имущества, которым лицо владеет на основании иных вещных прав. Специфика водных сервитутов заключается в том, что они ограничивают права не собственника водного объекта, а лица, которому объект передан в краткосрочное или долгосрочное пользование (ст.43 Водного Кодекса РФ). Такая позиция законодателя представляется не вполне обоснованной, поскольку не допускает возможности установления частного сервитута в отношении обособленных водных объектов, находящихся в муниципальной собственности. Кроме этого, приведенная норма находится в противоречии со ст.20 ВК РФ, устанавливающей, что обособленные водные объекты, находящиеся в собственности

граждан или юридических лиц могут использоваться как водные объекты общего пользования только при условиях регистрации данного ограничения права собственности на обособленные водные объекты в едином государственном реестре и выплаты вознаграждения собственнику. Следует согласиться с мнением И.А. Ромшина147, что такое ограничение представляет собой не что иное, как публичный водный сервитут.

В соответствии со ст.ст.274-277 ГК РФ сервитут может устанавливаться для обеспечения прохода и проезда, прокладки и эксплуатации линий электропередачи, связи и трубопроводов, обеспечения водоснабжения и мелиорации, а также других нужд лиц, не являющихся собственником недвижимого имущества, которые не могут быть обеспечены без установления сервитута. Сервитут подлежит регистрации в порядке, установленном для регистрации прав на недвижимое имущество. Собственник участка, обремененного сервитутом, вправе, если иное не предусмотрено законом, требовать от лиц, в интересах которых установлен сервитут, соразмерную плату за пользование участком. По требованию собственника имущества, обремененного сервитутом, сервитут может быть прекращен ввиду

отпадения оснований, по которым он был установлен.
По срокам	водопользования	различают	право долгосрочного (	до 25	лет)	и
краткосрочного (	до трех лет)	пользования	водными объектами.	Долгосрочное		и

краткосрочное водопользование устанавливается для специального и особого пользования в зависимости от целей использования водными объектами.

147 Ромшин И.А. О проблеме соотношения частных и публичных интересов в водном праве / Правовые проблемы охраны окружающей среды, аграрного и земельного права. – Екатеринбург, 1997, С.96-101.

158

ГЛАВА II. Правовое регулирование пользования водами (водное право)

Статья 41 Водного кодекса РФ, перечисляющая виды прав на водные объекты лиц, не являющихся их собственниками, упоминает возможность аренды водных объектов, однако носит в этой части отсылочный характер, поскольку предусматривает правовое регулирование таких отношений федеральным законом об аренде водных объектов.

Существует мнение о том, что права долгосрочного, краткосрочного водопользования и водный сервитут не являются ни вещными, ни обязательственными правами, обладая особым титулом148. Анализ гражданского и водного законодательства свидетельствует в пользу того, что перечисленные права водопользования являются вещными. Лица, в пользу которых законом, договором или иным актом устанавливаются водные сервитуты, приобретают права пользования водными ресурсами. Любые вещные права, в отличие от обязательственных, характеризуются тем, что они носят абсолютный характер, своим предметом имеют индивидуально определенную вещь, обладают “ правом следования” и производны, зависимы от права собственности как основного вещного права149. В ст.216 ГК

РФ к вещным правам относятся право пожизненного наследуемого владения и право постоянного ( бессрочного) пользования земельными участками, права хозяйственного ведения и оперативного управления имуществом, а также сервитуты. О том, что законодатель допускает существование иных видов вещных прав, свидетельствует оговорка “в частности”, предваряющая в ст.216 ГК РФ перечисление видов вещных прав. К видам гражданских прав ГК РФ в ст.128 относит, в частности, вещи и имущественные права. Водный объект обладает свойствами индивидуально-определенной вещи, право пользования им является имущественным правом. Праву водопользователя на использование

предоставленного в пользование водного объекта корреспондирует пассивная обязанность неопределенного круга других субъектов воздерживаться от нарушений его прав, то есть правоотношения водопользования являются абсолютными правоотношениями. Право на

использование водного объекта водопользователь может реализовать только своими активными действиями в отношении водного объекта и не может удовлетворить свой интерес за счет действий лиц обязанных, поэтому говорить об обязательственном характере права водопользования не приходится. Обязанность государства предоставить

водопользователю водный объект в соответствии с условиями лицензии еще не удовлетворяет его потребность в водных ресурсах, а только создает предпосылки для такого удовлетворения действиями самого управомоченного лица – водопользователя.

148Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации / Под. ред. С.А. Боголюбова. – М.: Изд-во “Юридический дом Юстицинформ”, 1997. С.70-71.

149Маттеи У., Суханов Е.А. Основные положения права собственности. – М.: Изд-во “Юристъ”, 1999. С. 308-309, 318.

159

ГЛАВА II. Правовое регулирование пользования водами (водное право)

Применительно к праву водопользования отчетливо проявляется и такой признак вещных прав, как право следования. Водные объекты могут находиться в собственности Российской Федерации, субъектов Федерации, муниципальных образований, юридических лиц и граждан. При этом среди оснований перехода, ограничения и прекращения права водопользования не указывается такое, как смена собственника водного объекта. Приведенные доводы позволяют сделать предположение о том, что водопользование обладает признаками, необходимыми для признания его вещным правом.

Цели использования водных объектов являются самостоятельным критерием классификации видов водопользования. В соответствии со ст.85 Водного кодекса РФ водные объекты могут использоваться для следующих целей:

1)питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения;

2)здравоохранения;

3)промышленности и энергетики;

4)сельского хозяйства;

5)лесного хозяйства;

6)гидроэнергетики;

7)рекреации;

8)транспорта;

9)строительства;

10)пожарной безопасности;

11)рыбного хозяйства;

12)охотничьего хозяйства;

13)лесосплава;

14)добычи полезных ископаемых, торфа и сапропеля;

15)для иных целей.

Использование водных объектов может осуществляться с изъятием (забор воды) либо без изъятия (сброс, использование в качестве водных путей и др.) водных ресурсов. Водные объекты, а также их части могут предоставляться в пользование для удовлетворения одной или нескольких целей, одному или нескольким водопользователям.

160