Правовое регулирование ресурсопользования - Калинин И.Б

ГЛАВА II. Правовое регулирование пользования водами (водное право)

171

ГЛАВА II. Правовое регулирование пользования водами (водное право)

§ 7. Государственный контроль за использованием водных объектов

Государственный контроль водопользования осуществляется Российской Федерацией и субъектами Федерации в целях обеспечения рационального и безопасного использования водных объектов. От имени Российской Федерации государственный контроль осуществляет Правительство РФ, а также специально уполномоченный государственный орган управления использованием и охраной водного фонда153, согласующий, в необходимых случаях, свои решения с иными заинтересованными федеральными органами исполнительной власти. На

территории субъектов Российской Федерации функции государственного контроля выполняют органы исполнительной власти субъектов Федерации.

Основной задачей государственного контроля за использованием водных объектов является обеспечение соблюдения юридическими и физическими лицами установленного законодательством порядка, а также стандартов, нормативов и правил водопользования;

режима использования территорий водоохранных зон водных объектов и иных требований водного законодательства Российской Федерации.

Государственный контроль является составной частью государственного регулирования и государственного управления водными ресурсами. Главные функции Российской Федерации в области государственного управления водопользованием:

üвладение, пользование и распоряжение водными объектами, отнесенными к федеральной собственности, и управление водным фондом;

üразработка и реализация федеральных государственных программ в области водопользования и по предупреждению и ликвидации последствий вредного воздействия вод;

üразработка и реализация федеральных схем комплексного водопользования;

üведение государственного мониторинга водных объектов, государственного водного кадастра, учет поверхностных и подземных вод;

üустановление порядка использования водных объектов;

üустановление порядка выдачи, оформления, регистрации и выдача лицензии на водопользование и распорядительной лицензии;

üопределение порядка установления водоохранных зон, прибрежных защитных полос водных объектов и режима их использования154;

153Таким органом является Министерство природных ресурсов РФ, осуществляющее свои функции непосредственно, либо через свои органы: отделы государственного контроля за использованием и охраной водных объектов территориальных органов ( бассейновых органов, осуществляющих государственное управление в области водопользования в пределах бассейна водного объекта, и органов, осуществляющих аналогичные функции на территории субъектов РФ).

154Водоохранная зона – территория, примыкающая к акваториям рек, озер, водохранилищ и других поверхностных водных объектов, на которой устанавливается специальный режим хозяйственной и иных

172

ГЛАВА II. Правовое регулирование пользования водами (водное право)

üопределение принципов экономического регулирования водопользования, порядка установления и взимания платы, связанной с пользованием водными объектами, ее предельных размеров;

üустановление лимитов водопользования для субъектов РФ по водным объектам, отнесенным к федеральной собственности;

üопределение режима особо охраняемых водных объектов федеральной собственности;

üподготовка и осуществление противопаводковых мероприятий, предотвращение и ликвидация последствий вредного воздействия вод;

üрезервирование источников питьевого водоснабжения федеральной собственности;

üподготовка, заключение и реализация бассейновых соглашений;

üпроведение государственной экспертизы документации на строительство и реконструкцию объектов, влияющих на состояние водных объектов;

üобеспечение традиционного образа жизни коренных малочисленных народов при использовании водных объектов.

Основные полномочия субъектов Российской Федерации в сфере государственного управления водопользованием:

üвладение, пользование, распоряжение и управление водными объектами, находящимися в собственности субъектов РФ;

üучастие в разработке, согласовании, государственной экспертизе и реализации схем комплексного водопользования на территории субъекта РФ;

üразработка, утверждение и реализация территориальных государственных программ водопользования;

üустановление лимитов водопользования гражданам и юридическим лицам;

üпроведение государственной экспертизы документации на строительство и реконструкцию объектов, влияющих на состояние водных объектов на территории субъекта РФ;

üдифференциация размеров платы, связанной с пользованием водными объектами;

üограничение, приостановление и запрещение использования водных объектов, находящихся в собственности субъекта РФ;

видов деятельности с целью предотвращения загрязнения, засорения, заиления и истощения водных объектов, а также сохранения среды обитания объектов животного и растительного мира. Ширина водоохранных зон для колеблется для рек – от 50 до 500 метров, в зависимости от протяженности реки; для озер и водохранилищ – от 300 до 500 метров. Правила определения протяженности водоохранных зон и прибрежных защитных полос, а

также вводимые на них ограничения использования природных ресурсов установлены Постановлением Правительства РФ от 23 ноября 1996г. № 1404 “ Об утверждении “Положения о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах” // СЗ РФ, 1996, № 49, ст.5567.

173

ГЛАВА II. Правовое регулирование пользования водами (водное право)

üрезервирование источников питьевого водоснабжения, находящихся в собственности субъектов РФ;

üразрешение использования водных объектов, содержащих природные лечебные ресурсы, для питьевого водоснабжения и иных целей;

üутверждение правил пользования водными объектами для плавания на маломерных плавательных средствах;

üзапрещение ввода в эксплуатацию, а также ограничение, приостановление и запрещение эксплуатации хозяйственных и других объектов, влияющих на водные объекты, находящиеся в собственности субъекта РФ;

üустановление режима использования обособленных водных объектов, не находящихся в государственной собственности, при чрезвычайных ситуациях;

üучастие в разработке и реализации федеральных государственных программ водопользования, по предупреждению и ликвидации последствий вредного воздействия вод;

üучастие в разработке схем комплексного водопользования;

üподготовка и осуществление противопаводковых мероприятий, предотвращение и ликвидация последствий вредного воздействия вод на территории субъекта РФ;

üучастие в подготовке, заключении и реализации бассейновых соглашений о восстановлении и охране водных объектов, находящихся в федеральной собственности;

üобеспечение традиционного образа жизни коренных малочисленных народов при использовании водных объектов;

üустановление водоохранных зон и прибрежных защитных полос на водных объектах;

üопределение режима особо охраняемых водных объектов, находящихся в собственности субъекта РФ, в том числе источников питьевого водоснабжения, их зон и округов санитарной охраны;

üдругие полномочия в области использования и охраны водных объектов, не отнесенные к полномочиям РФ.

Органы местного самоуправления не являются органами государственной власти и в силу этого не наделены правом осуществлять государственное управление и государственный контроль в области водопользования. Однако Водный кодекс РФ предусматривает, что отдельные государственные полномочия по государственному

регулированию недропользования могут передаваться им государством с обязательной передачей финансовых ресурсов, необходимых для их реализации. Вместе с тем, федеральный закон РФ “ Об общих принципах организации местного самоуправления в

174

ГЛАВА II. Правовое регулирование пользования водами (водное право)

Российской Федерации”155 наделяет органы местного самоуправления определенными полномочиями в сфере управления водопользованием. Так, п.12 ч.2 ст.6 названного Закона устанавливает, что к вопросам местного значения, входящих в компетенцию органов местного самоуправления, относится регулирование использования водных объектов местного значения.

Специально уполномоченный государственный орган управления использованием и охраной водного фонда наделен широким кругом полномочий, обусловленных целями

государственного управления и контроля за водопользованием и направленных на реализацию функций Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ в сфере водопользования. Основные из них сводятся к контролю за:

üсоблюдением требований водного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения водопользования, в том числе во внутренних морских водах и территориальном море РФ;

üсоблюдением субъектами РФ установленных для них лимитов водопользования;

üсоблюдением порядка предоставления лицензий на водопользование и заключения договоров пользования водными объектами, их государственной регистрации;

üвыполнением водопользователями условий и требований лицензий и договоров на пользование водными объектами и соблюдением лимитов водопользования по водным объектам, установленных субъектами Федерации;

üсоблюдением порядка ведения государственного мониторинга водных объектов, государственного водного кадастра, осуществления государственного учета поверхностных

иподземных вод в части их использования и охраны;

üсоблюдением порядка ведения водопользователями и водопотребителями первичного учета использования вод по их параметрам; наличием, состоянием и

соблюдением установленных сроков	государственной	аттестации КИПиА по
определению параметров сточных вод;

üреализацией мероприятий федеральных государственных программ по водопользованию и схем комплексного водопользования;

üосуществлением мероприятий по предупреждению и ликвидации последствий вредного воздействия вод;

üсоблюдением порядка установления границ прибрежных защитных полос, водоохранных зон водных объектов, прибрежных полос внутренних морских вод и территориального моря РФ, а также режима использования их территорий;

155 СЗ РФ, 1995, № 35, ст.3506 ( в ред. Федеральных законов 38 – ФЗ от 22.04.96 г. // СЗ РФ, 1996,

№ 17, ст. 1917; 141- ФЗ от 26.11.96г. // СЗ РФ, 1996, № 49, ст.5500; 55-ФЗ от 17.03.97г. // СЗ РФ, 1997, № 12, ст.1378).

175

ГЛАВА II. Правовое регулирование пользования водами (водное право)

üсостоянием и эксплуатацией транспорта, применяемого при использовании и охране водных объектов;

üсостоянием особо охраняемых водных объектов и трансграничных водных объектов;

üстроительством, реконструкцией, техническим перевооружением предприятий, осуществляющих водопользование;

üнедопущением самовольного использования водных объектов, самовольной застройки территорий их водоохранных зон.

Для реализации задач, возложенных на специально уполномоченный государственный орган управления использованием и охраной водного фонда и его территориальные органы, их должностные лица наделены широкими полномочиями, от беспрепятственного посещения водопользователей (включая военные, оборонные объекты) до рассмотрения дел об административных правонарушениях и наложения административных взысканий156.

Важнейшим технико-правовым инструментарием государственного контроля водопользования являются государственный водный кадастр, государственный мониторинг водных объектов, водохозяйственные балансы, схемы комплексного водопользования, а также государственные программы по использованию, восстановлению и охране водных объектов.

Государственный водный кадастр определяется в ст.79 ВК РФ как свод данных о водных объектах, их водных ресурсах157, использовании водных объектов, а также водопользователях. Порядок его ведения установлен Постановлением Правительства РФ от 23 ноября 1996г. № 1403158. Его ведение возложено на Министерств природных ресурсов РФ

иФедеральную службу России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды.

Ведение государственного водного кадастра не только является одной из функций государственного контроля за водопользованием. Данные государственного водного кадастра, в свою очередь, служат основой для принятия важных управленческих решений в

области осуществления государственного контроля за использованием и охраной водных объектов; оценки и прогнозирования изменений ресурсов водных объектов и качества вод;

разработки федеральных и бассейновых схем комплексного использования и охраны водных ресурсов; лицензирования водопользования; установления платежей, связанных с

пользованием водными объектами, привлечения водопользователей к юридической

156Постановление Правительства РФ от 16 июня 1997 г. № 716 “ Об утверждении “ Положения об осуществлении государственного контроля за использованием и охраной водных объектов” // СЗ РФ, 1997, № 25, ст.2938.

157водные ресурсы – запасы поверхностных и подземных вод, находящихся в водных объектах, которые используются или могут быть использованы.

158Постановление Правительства РФ от 23 ноября 1996г. № 1403 “О ведении государственного водного

кадастра Российской Федерации” // СЗ РФ, 1996, № 49, ст. 5566.

176

ГЛАВА II. Правовое регулирование пользования водами (водное право)

ответственности за нарушения водного законодательства; обеспечения водопользователей необходимой информацией о водных объектах; разрешения споров, возникающих по поводу пользования водными объектами. Кроме государственного водного кадастра, сведения по поверхностным водным ресурсам, по водно-болотным угодьям (в том числе международного значения), по гидробиологическим ресурсам субъектов Российской Федерации, округов, районов, сосредоточиваются в комплексных территориальных кадастрах природных ресурсов и объектов159.

Государственный мониторинг водных объектов, согласно ст.78 Водного кодекса РФ,

представляет систему регулярных наблюдений за гидрологическими, гидрогеологическими и гидрогеохимическими показателями их состояния, обеспечивающую сбор, передачу и

обработку полученной информации в целях своевременного выявления негативных процессов, прогнозирования их развития, предотвращения вредных последствий и определения степени эффективности осуществляемых водоохранных мероприятий.

Государственный мониторинг водных объектов ведется специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда совместно со специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей природной среды, с государственным органом управления в области гидрометеорологии и мониторинга окружающей среды ( по поверхностным водным объектам) и федеральным органом управления государственным фондом недр ( по подземным водным объектам). Компетенция перечисленных органов в области проведения

работ по мониторингу водных объектов определена Положением о ведении государственного мониторинга водных объектов160.

Государственный мониторинг водных объектов проводится на федеральном, региональном ( бассейновом), территориальном и локальном уровнях. На федеральном уровне осуществляется обобщение данных мониторинга регионального уровня, ведение государственных банков данных, обмен полученными данными на межведомственном и международном уровнях. На региональном (бассейновом) уровне мониторинг осуществляют бассейновые водохозяйственные управления, региональные геологические центры и другие

уполномоченные территориальные органы Министерства природных ресурсов РФ и территориальные управления Федеральной службы России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды. На этом уровне проводится обобщение, накопление, хранение, распространение информации, ведение региональных ( бассейновых) банков

159Приказ Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации от 17 августа 1995 г. № 326 “ Об утверждении временного положения о порядке формирования комплексных территориальных кадастров природных ресурсов и объектов” (Опубликован не был).

160Постановление Правительства РФ от 14 марта 1997 г. № 307 “Об утверждении “Положения о ведении государственного мониторинга водных объектов” // СЗ РФ, 1997, № 12, ст.1443.

177

ГЛАВА II. Правовое регулирование пользования водами (водное право)

данных по соответствующему региону ( бассейну) и передача данных на федеральный уровень. На территориальном уровне мониторинг водных объектов осуществляют

территориальные органы Министерства природных ресурсов РФ и Федеральной службы России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды во взаимодействии с органами исполнительной власти субъектов Федерации. Их задачами является наблюдение, сбор, обработка, обобщение и распространение информации, ведение территориальных банков данных и передача данных мониторинга на региональный (бассейновый) уровень. На локальном уровне мониторинг водных объектов осуществляют водопользователи, которые

ведут систематические наблюдения за водными объектами и предоставляют данные наблюдений в указанные органы в соответствии с водным законодательством РФ.

Водохозяйственные балансы – это расчетные материалы, позволяющие сопоставить потребность в воде с водными ресурсами, имеющимися на определенной территории. В

водохозяйственных балансах оценивается наличие и степень использования водных ресурсов по регионам ( бассейнам) и субъектам Федерации. Они используются для регулирования водопользования и прогнозирования тенденций использования водных объектов.

Водохозяйственные балансы составляются специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда. В них учитываются как поверхностные, так и подземные воды. Подземные воды учитываются в соответствии с Классификацией запасов полезных ископаемых161

Схемы комплексного использования и охраны водных ресурсов, согласно ст.76 Водного кодекса РФ, содержат систематизированные материалы исследований и проектных

разработок о состоянии водных ресурсов и перспективном использовании и охране водных объектов. Они разрабатываются для планирования водохозяйственных и других мероприятий в целях удовлетворения потребностей общества в водных ресурсах, обеспечения рационального использования и охраны водных объектов, предотвращения и ликвидации вредного воздействия вод.

Схемы комплексного использования и охраны водных ресурсов разрабатываются специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда. Принципы и порядок разработки схем комплексного использования водных ресурсов определены Постановлением Правительства РФ от 13 сентября 1996 г. № 1097162. Общая федеральная схема комплексного использования и охраны водных объектов разрабатывается в целях определения основных направлений развития водного хозяйства,

161Приказ Министерства природных ресурсов от 7 марта 1997г. № 40 “Об утверждении Классификаций запасов полезных ископаемых” (Опубликован не был).

162Постановление Правительства РФ от 13 сентября 1996г. № 1097 “О порядке разработки, согласования, государственной экспертизы, утверждения и реализации схем комплексного использования и охраны водных ресурсов” // СЗ РФ, 1996, № 39, ст.4564.

178

ГЛАВА II. Правовое регулирование пользования водами (водное право)

использования и охраны вод по Российской Федерации. Федеральные бассейновые схемы

разрабатываются в целях обеспечения рационального использования и охраны вод в бассейнах водных объектов, определения мероприятий для удовлетворения потребностей населения и отраслей экономики в воде, а также для предотвращения и ликвидации вредного

воздействия вод с выделением показателей по соответствующим территориям субъектов Федерации. Схемы для трансграничных водных объектов разрабатываются в соответствии с международными договорами Российской Федерации.

Государственные программы по использованию, восстановлению и охране водных объектов основываются на данных водохозяйственных балансов, схем комплексного использования и охраны водных ресурсов, государственного водного кадастра и разрабатываются для реализации рационального и безопасного водопользования.

Государственные программы водопользования включают в себя бассейновые и территориальные государственные программы, и другие федеральные государственные программы. Федеральные государственные программы разрабатываются и реализуются

специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда с участием органов исполнительной власти субъектов Федерации с учетом предложений заинтересованных государственных органов управления использованием и охраной природных ресурсов, общественных объединений. Территориальные государственные программы по использованию, восстановлению и охране

водных объектов разрабатываются и утверждаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

179

ГЛАВА II. Правовое регулирование пользования водами (водное право)

§ 8. Плата за пользование водными объектами

Плату за пользование водными объектами вносят граждане и юридические лица, осуществляющие пользование водными объектами с применением сооружений, технических средств или устройств, подлежащее лицензированию163. Водное законодательство предусматривает несколько видов платежей за пользование водными объектами:

1)плата за пользование водными объектами (водный налог);

2)плата, направляемая на восстановление и охрану водных объектов.

3)сбор за выдачу лицензий на водопользование.

Платежи, связанные с пользованием водными объектами, за исключением сбора за выдачу лицензий, являются регулярными. Порядок установления и взимания платы, связанной с пользованием водными объектами, и ее предельные размеры определяются федеральным законом РФ “ О плате за пользование водными объектами”164. Федеральным законодательством могут устанавливаться льготы по плате за водопользование. Кроме этого, государственным организациям, осуществляющим деятельность в социальной сфере и водопользователям, использующими водные объекты для сельского хозяйства, устанавливаются льготные предельные размеры платы, направляемой на восстановление и охрану водных объектов. Субъекты Федерации вправе вводить за счет собственных средств иные льготы для водопользователей, однако они не вправе устанавливать льготы по платежам, направляемым в федеральный бюджет.

Водный налог взимается за забор воды из водных объектов; удовлетворение потребности гидроэнергетики в воде; использование акватории водных объектов для лесосплава, осуществляемого без применения судовой тяги (в плотах и кошелях), а также для добычи полезных ископаемых, организованной рекреации, размещения плавательных средств, коммуникаций, зданий, сооружений, установок и оборудования, для проведения буровых, строительных и иных работ; сброс сточных вод в водные объекты.

Из сумм водного налога, уплачиваемого водопользователями, 40 процентов поступает в федеральный бюджет и 60 процентов – в бюджет субъекта Федерации, на территории которого осуществляется водопользование165.

163 Подробнее о плате за пользование водными объектами см.: Бочкарева В.А., Лекомцева О.С. Платежи

при пользовании водными ресурсами. М.: Изд-во “Финансовый дом “Президент”, 1998.

164 СЗ РФ, 1998, № 19, ст.2067 (в ред. Федерального закона 54-ФЗ от 30 марта 1999г. // СЗ РФ, 1999, № 14, ст.1652).

165 Федеральным законом РФ “ О плате за пользование водными объектами” установлены следующие ставки водного налога: 1) 30,0-176,0 рубля за 1000 м3 воды, забранной из поверхностных водных объектов в

пределах установленных лимитов, – для плательщиков, осуществляющих забор воды; 2) 0,8-3,3		рубля за 1000
м3 воды, забранной из территориального моря и внутренних морских вод, –	для	плательщиков,
осуществляющих забор воды; 3) 0,5-5,0 рубля за 1000 киловатт-часов вырабатываемой электроэнергии, –			для
плательщиков, осуществляющих эксплуатацию гидроэлектростанций; 4) 320,0-665,0	рубля за 1000		м3

древесины, сплавляемой без применения судовой тяги (в плотах и кошелях), на каждые 100 километров сплава,

180