Глава 2. Анализ действующей практике по осуществлению финансового контроля органами судебной власти

Прежде всего, нуждается в серьезном научном исследовании сама судебная практика по вопросам финансового контроля.

С каждым годом число обращений по этим проблемам организаций в суды (прежде всего арбитражные) как минимум не уменьшается; и это подтверждает, например, статистика Высшего Арбитражного Суда РФ.

2.1. Ответственность за нарушения финансово - бюджетного законодательства

Одним из наиболее значимых критериев для оценки качества бюджетного законодательства является наличие системы санкций, которые смогут эффективно воздействовать на нарушителей законодательства. В целях гарантии должного обеспечения бюджетных отношений в Бюджетном кодексе Российской Федерации, Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях, Уголовном кодексе Российской Федерации предусмотрены меры ответственности за нарушение бюджетного законодательства¹¹.

В Бюджетном кодексе Российской Федерации (далее — БК РФ) содержится порядка 40 составов бюджетных правонарушений, при этом многие положения кодекса, касающиеся установления ответственности за нарушение бюджетного законодательства, имеют прямые ссылки на Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ).

Ответственность за нарушение бюджетного законодательства можно определить как обязанность лица, нарушившего бюджетное законодательство, претерпевать лишения государственно-властного характера, выражающиеся в применении к нему санкций.

Неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного БК РФ порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов бюджетной системы РФ признается нарушением бюджетного законодательства РФ, которое влечет применение к нарушителю мер принуждения (ст. 281 БК РФ).

Основанием бюджетно-правовой ответственности выступает бюджетное правонарушение. 

Статья 283 БК РФ содержит перечень оснований применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства, среди которых: неисполнение закона (решения) о бюджете; нецелевое использование бюджетных средств; неперсчисление бюджетных средств получателям бюджетных средств; неполное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств; несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств; несвоевременное зачисление бюджетных средств на счета получателей бюджетных средств; несвоевременное представление отчетов и других сведений, связанных с исполнением бюджета, и т.д.

За совершение нарушений бюджетного законодательства, в зависимости от их характера и степени общественной вредности, могут быть применены следующие меры, установленные ст. 282 БК РФ¹².

1. Предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса. Данная мера применяется при непредставлении либо несвоевременном представлении отчетов и иных сведений, необходимых для составления проектов бюджетов, их исполнения и контроля за их исполнением (ст. 292); несвоевременном доведении уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств до получателей бюджетных средств (ст. 294); несоответствии бюджетной росписи расходам, утвержденным бюджетом (ст. 295); несоответствии уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств бюджетной росписи (ст. 296); финансировании расходов сверх утвержденных лимитов (ст. 297); предоставлении бюджетных кредитов с нарушением установленного порядка (ст. 298); предоставлении государственных или муниципальных гарантий с нарушением установленного порядка (ст. 300); осуществлении государственных или муниципальных закупок с нарушением установленного порядка (ст. 301); нарушении запрета на размещение бюджетных средств на банковских депозитах либо передачу их в доверительное управление (ст. 302); несвоевременном осуществлении платежей по подтвержденным бюджетным обязательствам (ст. 306).

Кодекс РФ об административных правонарушениях (ст. 3.2, 3.3) выделяет предупреждение в качестве основного административного наказания.

2. Блокировка расходов. Данная мера представляет собой невозможность использовать выделенные средства бюджета, причем применяется она на любом этапе исполнения бюджета.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 7 апреля 2004 г. № 185 "Вопросы Министерства финансов Российской Федерации" Минфин России осуществляет блокировку расходов и отмену блокировки расходов федерального бюджета, применение иных предусмотренных бюджетным законодательством РФ санкций.

3. Изъятие бюджетных средств. Эта мера носит предупредительный характер и применяется за следующие нарушения: 1) нецелевое использование бюджетных средств; 2) несоблюдение обязательности зачисления доходов бюджетов; 3) финансирование расходов сверх утвержденных лимитов; 4) нарушение запрета на размещение бюджетных средств на банковских депозитах либо передачу их в доверительное управление; 5) предоставление бюджетных инвестиций с нарушением установленного порядка; 6) предоставление бюджетных кредитов с нарушением установленного порядка; 7) невозврат либо несвоевременный возврат бюджетных средств, полученных на возвратной основе; 8) несоответствие уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств бюджетной росписи.

4. Приостановление операций по счетам кредитных организаций. Данная мера заключается в том, что уполномоченные органы имеют право приостанавливать текущие операции организаций и учреждений, использующих денежные средства федерального бюджета.

5. Наложение штрафа. Взыскание штрафов проводится в соответствии с законодательством об административных правонарушениях (ст. 15.14 КоАП РФ). Данная мера заключается в том, что с лиц, допустивших нарушение бюджетного законодательства, взимается денежная сумма в наказание за допущенные нарушения.

6. Начисление пени. При этом взысканию подлежат только начисленные пени. К мерам принуждения, применяемым к нарушителям бюджетного законодательства, необходимо отнести правовую конструкцию "взыскание начисленных пени".

Пеня как мера принуждения в бюджетном праве обычно применяется как дополнительная к основной мере наказания за невозврат или несвоевременный возврат бюджетных средств, полученных на возвратной основе (ст. 290 БК РФ); неперечисление или несвоевременное перечисление процентов за пользование бюджетными средствами (291 БК РФ) и др.

К иным мерам, указанным в ст. 282 БК РФ, следует отнести меры принуждения, предусмотренные в законах о бюджете.

Процесс привлечения к финансовой ответственности регулируется в основном на подзаконном уровне (приказами Минфина России от 26 декабря 2005 г. № 162н "Об утверждении Порядка сокращения лимитов бюджетных обязательств главным распорядителям средств федерального бюджета но фактам нецелевого использования средств федерального бюджета, установленным Федеральной службой финансово-бюджетного надзора и Счетной палатой Российской Федерации", от 4 сентября 2007 г. № 75н "Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации при использовании средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности" и др.).

Отметим, что административная ответственность наступает за нарушения бюджетного законодательства, содержащие признаки административных правонарушений.

В КоАП РФ закреплены следующие составы нарушений бюджетного законодательства: нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов (ст. 15.14); нарушение срока возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе (ст. 15.15); нарушение сроков перечисления платы за пользование бюджетными средствами (ст. 15.16).

Росфиннадзор осуществляет функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, рассматривает дела об административных правонарушениях в отношении получателей средств федерального бюджета и получателей средств бюджетов государственных внебюджетных фондов (ст. 23.7 КоАП РФ).

В некоторых случаях может наступить уголовная ответственность за нарушения бюджетного законодательства. Уголовный кодекс РФ устанавливает ответственность за нецелевое использование бюджетных средств (ст. 285. 1) и нецелевое использование средств государственных внебюджетных фондов (ст. 285.2).

Мерами уголовной ответственности за нарушения бюджетного законодательства, содержащие признаки преступлений, являются штраф, арест, лишение свободы и лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью.