2 Анализ управления государственным долгом России на современном этапе

2.1 Объем и структура государственного долга Российской Федерации на текущий период

Государственными внешними заимствованиями Российской Федерации являются привлекаемые из иностранных источников (иностранных государств, их юридических лиц и международных организаций) кредиты (займы), по которым возникают государственные финансовые обязательства Российской Федерации как заемщика финансовых средств или гаранта погашения таких кредитов (займов) другими заемщиками. Государственные внешние заимствования Российской Федерации формируют государственный внешний долг РФ. В соответствии с Бюджетным кодексом в объем государственного внутреннего долга России включается основной долг, то есть номинальные суммы долга по государственным ценным бумагам РФ, по кредитам, ссудам и кредитам, получен­ным от бюджетов других уровней, по государственным гарантиям, предоставленным Россией. Аналогично во внешний долг включаются обязательства по госгарантиям, предоставленным РФ, и сумма основного долга по кредитам правительств иностранных государств, кредитных организаций, фирм и международных финансовых организаций. Если возникает задержка с выплатой процентов по основной сумме госдолга, то долг государства не увеличивается на сумму невыплаченных процентов.

Обслуживание госдолга связано с перераспределением доходов в стране. Для погашения долга можно использовать имеющиеся у государства активы, приватизируя государственную собственность. Другой подход связан с увеличением доходов бюджета путем расширения налогооблагаемой базы. Бремя обслуживания перекладывается на налогоплательщиков. Еще одним источником погашения долга могут стать кредиты ЦБ. Однако в условиях независимого от правительства главного банка страны использовать эмиссию для сокращения долга весьма сложно. Обслуживание внешнего долга фактически означает легальный вывоз капитала, что отражается отдельной строкой в платежном балансе, то есть приводит к перераспределению части национального дохода через бюджетно-налоговую и денежно-кредитную систему в интересах нерезидентов.

Финансирование дефицита бюджета за счет внутренних источников также не всегда способствует развитию национальной экономики. Увеличение внутреннего долга означает рост доли государственных заимствований на финансовом рынке. Это может привести к конкуренции за ресурсы на внутреннем финансовом рынке, росту процентных ставок и снижению капитализации рынка частных ценных бумаг. Кроме того, сокращаются инвестиции, поскольку останутся не реализованными инвестиционные проекты с рентабельностью, не превосходящей процента, выплачиваемого по государственным ценным бумагам вместе с премией за риск.

В соответствии с Основными направлениями бюджетной политики на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов (далее – Основные направления) главной задачей на предстоящую трехлетку является обеспечение плавного перехода к полностью рыночному финансированию дефицита бюджета, при этом планируется планомерное его снижение по отношению к ВВП на 1 процентный пункт ежегодно в 2017 - 2019 годах. Роль средств суверенных фондов в качестве источников финансирования дефицита бюджета будет снижаться, в структуре источников его финансирования будет расти доля внутренних заимствований. При этом объем заимствований на внешних рынках будет определяться в первую очередь задачей по поддержанию ликвидности рынка суверенных еврооблигаций. В Основных направлениях указано, что реализация такой стратегии финансирования дефицита позволит сохранить уровень государственного долга в приемлемых объемах – до 17 % ВВП.

Государственный долгов 2017 году по сравнению с оценкой 2016 года увеличится с 13 445,2 млрд. рублей (16,2 % ВВП) до 13 972,2 млрд. рублей (16,1 % ВВП), или на 527,0 млрд. рублей (на 3,9 %), в 2018 году – до 15 177,1 млрд. рублей (16,4 % ВВП), или на 1 731,9 млрд. рублей (на 12,9 %), в 2019 году – до 16 651,9 млрд. рублей (16,8 % ВВП), или на 3 206,7 млрд. рублей (на 23,9 %). При этом доля государственного внутреннего долга в совокупном объеме государственного долга в 2017 - 2019 годах будет увеличиваться и составит 74,1 %, 76,3 % и 76,8 %, доля государственного внешнего долга снижаться – 25,9 %, 23,7 % и 23,2 % соответственно.

Объем государственного внутреннего долга Российской Федерации по сравнению с оценкой 2016 года увеличится с 9 867,8 млрд. рублей до 12 788,4 млрд. рублей в 2019 году, или на 2 920,6 млрд. рублей (в 1,3 раза). Прогнозируется увеличение объема государственного внешнего долга Российской Федерации с 3 577,4 млрд. рублей в 2016 году до 3 863,5 млрд. рублей в 2019 году, или на 286,1 млрд. рублей (на 8 %).

Динамика объема и структуры государственного долга в 2014 – 2019 годах (на конец года) представлена в таблице 1.

Таблица 1 - Динамика объема и структуры государственного долга в 2014 – 2019 годах (на конец года) (млрд. рублей).

	2014 год, отчет	2015 год, отчет	2016 год, закон	2016 год, оценка	2017 год, проект	2018 год, проект	2019 год, проект
Государственный долг Российской Федерации	10 299,1	10 951,9	12 317,5	13 445,2	13 972,2	15 177,1	16 651,9
% к ВВП	13,2	13,6	15,7	16,2	16,1	16,4	16,8
% к предыдущему году	136,4	106,3	112,5	122,8	103,9	108,6	109,7
% к 2016 году					103,9	112,9	123,9
в том числе:
Государственный внутренний долг	7 241,2	7 307,6	8 817,8	9 867,8	10 351,6	11 580,9	12 788,4

Продолжение таблицы 1

% к ВВП	9,3		11,2	11,9	11,9	12,5	12,9
% к предыдущему году	126,5		120,4	114,4	104,9	111,9	110,4
% к 2016 году					104,9	117,4	129,6
Государственный внешний долг	3 057,9	3 644,3	3 499,7	3 577,4	3 620,6	3 596,2	3 863,5
% к ВВП	3,9	4,5	4,4	4,3	4,2	3,9	3,9
% к предыдущему году	167,5	119,2		98,2	101,2	99,3	107,4
% к 2016 году					101,2	100,5
Справочно:
ВВП	77 945,1	80 804,3	78 673,0	82 815,0	86 806,0	92 296,0	98 860,0
Курс рубля к доллару США		61	63,3	67,5	67,5	68,7	71,1
Государственный внешний долг в млрд. долларов США		50,0	55,1	55,1	53,6	52,8	53,6

 

Анализ приведенных данных показывает, что в 2017 - 2019 годах по сравнению с оценкой 2016 года наряду с увеличением абсолютного объема государственного долга Российской Федерации увеличивается его отношение к ВВП с 16,2 % до 16,8 % в 2019 году, при этом государственный внутренний долг увеличится с 11,9 % ВВП до 12,9 % ВВП в 2019 году, внешний долг уменьшится с 4,3 % ВВП до 3,9 % ВВП соответственно.

Проектом паспорта государственной программы Российской Федерации «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков» значение целевого показателя «Государственный долг Российской Федерации по отношению к валовому внутреннему продукту, не более» снижено в 2016 году с 14,3 % до 20 %, такое же значение показателя предусматривается и в 2017 - 2019 годах. Таким образом, объем государственного долга Российской Федерации в предстоящем периоде прогнозируется на уровне до 17 % ВВП, то есть сохранится на относительно безопасном уровне.

В целях определения безопасных уровней объемов и структуры государственного долга в мировой практике используются различные показатели долговой устойчивости. При проведении анализа показателей долговой устойчивости с бюджетных позиций оцениваются соотношения государственного долга правительства и показателей, характеризующих состояние государственного бюджета.

Степень долговой устойчивости, применительно к Российской Федерации в 2014 – 2019 годах приведены в таблице 2.

Таблица 2 - Степень долговой устойчивости, применительно к Российской Федерации в 2014 – 2019 годах.

Наименование показателя	2014 год	2015 год	2016 год (оценка)	2017 год (прогноз)	2018 год (прогноз)	2019 год (прогноз)	Критерий (индика-тивные значения)
Государственный долг Российской Федерации, % ВВП	13,2	13,6	16,2	16,1	16,4	16,8	< 50 %
Доля государственного внутреннего долга в общем объеме государственного долга Российской Федерации, %	70,3	66,7	73,4	74,1	76,3	76,8	> 50 %
Доля расходов на обслуживание государственного долга в общем объеме расходов федерального бюджета, %	2,8	3,3	3,9	4,5	5,3	5,4	< 10 %
Отношение годовой суммы платежей по погашению и обслуживанию государственного долга к доходам федерального бюджета, %	5,6	10,1	9,4	11,9	11,9	11,6	< 10 %
Отношение государственного долга Российской Федерации к доходам федерального бюджета, %		80,2	100,6	103,6	108,2	112,2	< 250 %
Продолжение таблицы 2
Отношение государственного внешнего долга Российской Федерации к годовому объему экспорта товаров и услуг, %	9,6	12,7	17,1	16,3	15,6	15,3	< 220 %
Отношение годовой суммы платежей по погашению и обслуживанию государственного внешнего долга к годовому объему экспорта товаров и услуг, %	0,8	1,7	1,3	1,9	2,3	1,6	< 25 %

 

Из приведенных в таблице данных видно, что такие показатели, как отношение государственного долга к ВВП, доля расходов на обслуживание государственного долга в общем объеме расходов федерального бюджета, отношение государственного долга к доходам федерального бюджета даже с учетом роста их значений в 2017 - 2019 годах не превышают пороговых значений. В то же время коэффициент, характеризующий отношение годовой суммы платежей по погашению и обслуживанию государственного долга к доходам федерального бюджета, согласно параметрам законопроекта в 2017 - 2019 годах незначительно превышает пороговый уровень.

Коэффициент покрытия, показывающий отношение объема платежей на погашение и обслуживание государственного долга к общему объему заимствований, в 2017 - 2019 годах составит 84,7 %, 92,9 % и 91,9 % соответственно (в 2015 году его значение составило 195,2 %, в 2016 году – 104,8 %). Снижение указанного соотношения в основном обусловлено значительным увеличением объемов государственных заимствований Российской Федерации за счет размещения государственных ценных бумаг на внутреннем рынке в рассматриваемом периоде. На фоне наблюдающегося за последние два года значительного роста совокупного объема спроса со стороны инвесторов на их условиях резкое увеличение объемов государственных заимствований может привести к ухудшению условий размещения государственных облигаций (росту доходности и сокращению сроков заимствований в условиях ограничения емкости российского долгового рынка и горизонта инвестирования его участников), а также к значительному увеличению объема государственного внутреннего долга Российской Федерации и увеличению долговой нагрузки на федеральный бюджет в части его обслуживания.

В соответствии со статьей 1 законопроекта верхний предел государственного внутреннего долга на 1 января 2018 года предусматривается в размере 10 351,6 млрд. рублей, что на 483,8 млрд. рублей, или на 4,9 %, выше предельного объема государственного внутреннего долга по состоянию на 1 января 2017 года, установленного Федеральным законом № 359-ФЗ с учетом изменений.

Динамика объема и структуры государственного внутреннего долга (по состоянию на конец года) в 2015 – 2019 годах представлена в таблице 3.

Таблица 3 - Динамика объема и структуры государственного внутреннего долга (по состоянию на конец года) в 2015 – 2019 годах

	2015 год, отчет	2016 год (Федеральный закон № 359-ФЗ с учетом изменений)	2017 год, проект	2018 год, проект	2019 год, проект	2019 год к 2016 году, %
млрд. рублей	струк-тура, %	млрд. рублей	струк-тура, %	млрд. рублей	струк-тура, %	млрд. рублей	струк-тура, %	млрд. рублей	струк-тура, %	%
Государственный внутренний долг, всего	7 307,6		9 867,8		10 351,6		11 580,9		12 788,4		129,6
в том числе:
государственные ценные бумаги	5 573,1	76,3	6 141,1	62,2	7 205,2	69,6	8 301,0	71,7	9 388,8	73,4	153,7
государственные гарантии	1 734,5	23,7	3 726,7	37,8	3 146,4	30,4	3 279,9	28,3	3 399,6	26,6	91,2

 

Анализ приведенных данных показывает, что рост государственного внутреннего долга обусловлен увеличением долга по государственным ценным бумагам, номинальная стоимость которых указана в валюте Российской Федерации. При этом доля долга по государственным ценным бумагам в объеме государственного внутреннего долга увеличится с 69,6 % в 2017 году до 73,4 % в 2019 году, по государственным гарантиям – уменьшится с 30,4 % в 2017 году до 26,6 % в 2019 году.

Объем внутреннего долга, выраженного в государственных ценных бумагах, в 2017 году составит 7 205,2 млрд. рублей, что на 1 098,0 млрд. рублей, или на 18 %, больше, чем в 2016 году, и на 1 632,1 млрд. рублей, или на 29,3 %, больше, чем в 2015 году. За 2017 – 2019 годы он увеличится в 1,5 раза и к концу 2019 года составит 9 388,8 млрд. рублей.

В соответствии с Основными направлениями Минфином России для дополнительного привлечения заемных средств планируется выпуск новых специальных государственных ценных бумаг для населения.

В соответствии со статьей 13 законопроекта и Программой государственных гарантий Российской Федерации в валюте Российской Федерации (далее – Программа гарантий) на 2017 год (приложение 45 к Законопроекту) предоставление государственных гарантий Российской Федерации в валюте Российской Федерации (далее также – гарантии) предусматривается в 2017 году в объеме 190,1 млрд. рублей.

Планируемый объем предоставления гарантий в 2017 году значительно ниже объемов государственных гарантий, предусмотренных программами государственных гарантий Российской Федерации в валюте Российской Федерации в 2012 – 2016 годах. Так, планируемый объем в 2017 году на 67,9 % ниже общей суммы гарантирования 2016 года (592,5 млрд. рублей), на 66,2 % ниже общей суммы гарантирования 2015 года (563,3 млрд. рублей).

При этом в течение ряда лет наблюдается негативная тенденция по неисполнению Программ гарантий: за 2011 год объем фактически выданных гарантий составил 48,1 % суммы гарантирования по Программе гарантий, за 2012 год – 67,8 %, за 2013 год – 68,3 %, за 2014 год – 77,1 %, за 2015 год – 37 %. За январь – октябрь 2016 года исполнение Программы гарантий составляет лишь 0,2 % установленного объема (592,5 млрд. рублей).