1.4. Совершенствование законодательства о социальном обеспечении в рф

В предыдущем параграфе автор настоящей работы упоминал, что правовое регулирование реализации принципов права социального обеспечения осуществляется на всех уровнях внутри государства, а также международными НПА, что свидетельствует об обилии законодательства, регулирующего социальную защиту населения. Такое обилие нормативных правовых актов влечет их несогласованность. К тому же, оно характеризуется нестабильностью, наличием противоречий и большого количества отсылочных норм, а также необеспеченностью финансовой основой и механизмом реализации отдельных норм.

Повышение эффективности и качества сферы обслуживания в социальном обеспечении требует проведения большого количества реформ.

Для формулирования предложений по усовершенствованию законодательства, регулирующего социальное обеспечение, необходимо определить направления и основные проблемы.

Первой и наиболее существенной проблемой, по мнению автора настоящей работы, является, как уже отмечалось ранее, обилие и несогласованность нормативно-правовых актов в исследуемой сфере, а наличие противоречий и большого количества отсылочных норм приводит к возникновению трудностей в правоприменительной практике и дает возможность для субъективного толкования некоторых положений законодательства данной сферы.

Решение данной проблемы автору настоящего исследования видится в кодификации имеющихся нормативно-правовых актов.

Ю. И. Скуратов отмечает, что «…было бы несправедливо сводить назначение социального государства к поддержке слабых, социально -уязвленных слоев населения. Речь должна идти о выполнении государством соответствующих социальных функций применительно ко всем слоям населения, всем гражданам страны»¹.

Однако, при всей полноте изучения данного понятия, мало внимания со стороны ученых уделяется финансовому обеспечению социальных обязательств государства. Несмотря на то, что социальная составляющая деятельности российского государства должна основываться на соответствующей государственной политике в области финансов, на практике возникают проблемы и появляются вопросы при определении источников и размеров социальных выплат. Фиксируются факты принятия законов и правовых актов без определения достаточных источников финансирования, что приводит к невозможности их реализации. Сложившаяся ситуация в области выполнения социальных обязательств не устраивает ни центр, ни регионы, ни муниципальные образования. Не устраивает эта ситуация и большинство граждан, которые не могут получить необходимой им бюджетной услуги ни в здравоохранении, ни в образовании, ни в жилищной сфере. Таким образом, назначение социального государства недостаточно сводить только к перечислению обязательств государства в социальной сфере. Оно должно быть дополнено и подкреплено финансовыми гарантиями со стороны государства в данной сфере отношений, что является второй(по тексту работы, но не по значимости) проблемой.

По мнению автора настоящего исследования, развитие реализации принципа социального государства должно идти по пути усовершенствования правового регулирования и совершенствования финансирования социального сектора, что может быть выражено в законодательно установленном запрете:

на сокращение бюджетных обязательств государства, предусмотренных на выполнение социальных программ;

на перенаправление бюджетных средств, предусмотренных для выполнения социальных программ в другие сферы.

Например, начиная с 1 января 2012 года, сотрудники МВД имеют право на получение единовременной выплаты на приобретение жилья. Соответствующий федеральный закон был принят 19 июля 2011 года N 247-ФЗ «О социальных гарантиях (в дословном исполнении) сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». При этом право на получение пособия имеют не только действующие сотрудники полиции, но и вышедшие на пенсию работники МВД.

Де факто, указанный закон, перестал действовать: В 2013 году предусмотренную законом единовременную выплату получили более 500 семей (поставленных на учет в г. Москве). В 2014 году – не более 50 семей, а в 2015 – 0, 2016, 2017 – 0. Введение различных санкций, затраты на восстановление Крыма, строительство олимпийских объектов и т.д. привели к колоссальному дефициту бюджетных средств, что в свою очередь, заморозило одну из важнейших социальных программ, направленных на поддержку сотрудников органов внутренних дел и их семей.

Третьей проблемой действующего законодательства является, по мнению автора, его пробельность и противоречивость.

Анализ законодательных актов города Москвы в сфере исследуемых отношений, позволяет сделать вывод о том, что негативные черты законодательства федерального уровня в полной мере проявляются и в законодательных актах данного субъекта РФ.

Приведем пример.

Статьей 25 Закона города Москвы «О занятости населения в городе Москва»¹ определена поддержка организаций, использующих труд инвалидов, а именно: «оказание экономической помощи организациям, использующим труд инвалидов со стороны органов исполнительной власти города, предоставление налоговых льгот, размещение государственных заказов в порядке, установленном федеральными законами; выделение финансовых средств на оборудование индивидуальных рабочих мест для инвалидов». Декларативность данной нормы, заключается в отсутствии определения конкретных действий, которые должна совершить власть для реализации этого положения, кроме того в указанном Законе:

- не определяется: лица какой группы инвалидности, при приеме на работу, позволяют работодателю получить поддержку органов власти г. Москвы.

- не определен их процент по отношению к другим работающим в организации.

- не установлен размер льгот, размер помощи (например, в долях), предоставляемых государством.

Декларативность и неэффективность данной нормы усугубляются также тем фактом, что данная норма является неполным повторением нормы из ФЗ «О социальной защите инвалидов»¹. Статья 20 данного закона определяет, что должны быть установлены квоты для приема на работу инвалидов и минимального количества специальных рабочих мест для инвалидов, происходить резервирование рабочих мест по профессиям;  

производиться экономическое стимулирование создания предприятиями, учреждениями, организациями дополнительных рабочих мест (в том числе специальных) для трудоустройства инвалидов; органами власти должны создаваться условия  

для предпринимательской деятельности инвалидов. Необходимо отметить, что механизм создания условий для предпринимательской деятельности законодательно не закреплен.

Все данные пункты должны гарантироваться и реализовываться на уровне субъектов РФ. При отсутствии правового регулирования данной сферы, реализация не может быть осуществлена.

Еще одним примером пробельности действующего законодательства является нижеприведенный пример из судебной практики.

«Истица обратилась в суд с иском к Управлению Пенсионного фонда Российской Федерации (государственное учреждение) в городе Оренбурге (далее - УПФР) указав, что ей был выдан государственный сертификат на материнский (семейный) капитал серия N на сумму Х. Между нею и В.Е.В. был заключен договор купли-продажи дома, расположенного по адресу: земельного участка по адресу: ..., участок N. Вышеуказанный договор купли-продажи был расторгнут на основании решения суда. В восстановлении права на материнский капитал УПФР в г. Оренбурге было отказано, ввиду отсутствия правовых оснований.  Считая указанный отказ незаконным, истица просила суд восстановить в праве на распоряжение средствами материнского (семейного) капитала. Обязать Отделение Пенсионного Фонда Российской Федерации по Оренбургской области зачислить на ее лицевой счет денежные средства, выданные по государственному сертификату на материнский (семейный) капитал.

Истица в судебном заседании поддержала исковые требования, просила суд их удовлетворить. Представитель ответчика, действующая на основании доверенности, возражала против удовлетворения иска по основаниям, изложенным в письменном отзыве. Выслушав пояснения сторон, исследовав материалы дела, суд пришел к следующему: В целях создания условий, обеспечивающих семьям, имеющим детей, достойную жизнь, Федеральным законом от 29.12.2006 N 256-ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» установлены дополнительные меры государственной поддержки этих семей, право на получение которых согласно п. п. 1, 2 п. 1 ст. 3 указанного Закона возникает при рождении (усыновлении) ребенка (детей), имеющего гражданство Российской Федерации, в том числе и у женщин, родивших (усыновивших) второго, третьего ребенка или последующих детей, начиная с 01.01.2007, независимо от места их жительства. Согласно ч. 7 ст. 3 Федерального закона от 29.12.2006 N 256-ФЗ право на дополнительные меры государственной поддержки возникает со дня рождения (усыновления) второго, третьего ребенка или последующих детей независимо от периода времени, прошедшего с даты рождения (усыновления) предыдущего ребенка (детей), и может быть реализовано не ранее чем по истечении трех лет со дня рождения (усыновления) второго, третьего ребенка или последующих детей, за исключением случая, предусмотренного ч. 6.1 ст. 7 настоящего Федерального закона. В силу ч. 3 ст. 7 указанного Федерального закона лица, получившие сертификат, могут распоряжаться средствами материнского (семейного) капитала в полном объеме либо по частям по следующим направлениям: улучшение жилищных условий, получение образования ребенком (детьми), формирование накопительной пенсии для женщин, перечисленных в пунктах 1 и 2 части 1 статьи 3 настоящего Федерального закона, приобретение товаров и услуг, предназначенных для социальной адаптации и интеграции в общество детей - инвалидов. Согласно статьи 6 Федерального закона от 29.12.2006 № 256-ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» размер материнского (семейного) капитала ежегодно пересматривается с учетом темпов роста инфляции и устанавливается федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год и на плановый период. В таком же порядке осуществляется пересмотр размера оставшейся части суммы средств материнского (семейного) капитала. Размер материнского (семейного) капитала уменьшается на сумму средств, использованных в результате распоряжения этим капиталом в порядке, установленном настоящим Федеральным законом. Судом установлено и подтверждается материалами дела, что на основании решения УПРФ в г. Оренбурге от ... N Истице был выдан государственный сертификат на материнский (семейный) капитал серия N дата выдачи ..., на сумму ...  В связи с распоряжением средствами материнского (семейного) капитала в полном объеме УПФР в г. Оренбурге вынесено Уведомление о прекращении права на дополнительные меры государственной поддержки от ... N в отношении государственного сертификата на материнский (семейный) капитал: N от ... Одновременно УПФР в г. Оренбурге внесены сведения об уточнении информации в федеральном регистре лиц, имеющих право на дополнительные меры государственной поддержки о прекращении права на дополнительные меры государственной поддержки в отношении вышеуказанного сертификата. Договор купли-продажи от (дата) расторгнут сторонами на основании соглашения о расторжении договора. Средства материнского (семейного) капитала Истицы возвращены от В.Е.В. в ГУ - Отделение Пенсионного фонда РФ по Оренбургской области.  Факт поступления денежных средств в размере ... подтверждается платежными поручениями. Истица обратилась в УПФР в г. Оренбурге с заявлением о восстановлении права на распоряжение средствами материнского (семейного) капитала, в связи с их возвратом, однако ответчик в восстановлении права отказал, поскольку законом не установлены нормы предусматривающие механизм возобновления права на меры государственной поддержки. Согласно ч. 2 ст. 8 Федерального закона N 256-ФЗ в удовлетворении заявления о распоряжении средствами материнского (семейного) капитала может быть отказано в случае: прекращения права на дополнительные меры государственной поддержки по основаниям, установленным частями 3, 4 и 6 статьи 3 настоящего Федерального закона; нарушения установленного порядка подачи заявления о распоряжении; указания в заявлении о распоряжении направления использования средств (части средств) материнского (семейного) капитала, не предусмотренного настоящим Федеральным законом; указания в заявлении о распоряжении суммы (ее частей в совокупности), превышающей полный объем средств материнского (семейного) капитала, распорядиться которым вправе лицо, подавшее заявление о распоряжении; ограничения лица, указанного в частях 1 и 3 статьи 3 настоящего Федерального закона, в родительских правах в отношении ребенка, в связи с рождением которого возникло право на дополнительные меры государственной поддержки, на дату вынесения решения по заявлению о распоряжении, поданному указанным лицом (до момента отмены ограничения в родительских правах в установленном порядке); отобрания ребенка, в связи с рождением которого возникло право на дополнительные меры государственной поддержки, у лица, указанного в частях 1 и 3 статьи 3 настоящего Федерального закона, в порядке, предусмотренном Семейным кодексом Российской Федерации (на период отобрания ребенка); несоответствия организации, с которой заключен договор займа на приобретение (строительство) жилого помещения, требованиям, установленным частью 7 статьи 10 настоящего Федерального закона, а также несоблюдения условия, установленного частью 8 статьи 10 настоящего Федерального закона. Данный перечень причин отказа исчерпывающий и расширительному толкованию не подлежит.  При таких обстоятельствах, поскольку средствами материнского (семейного) капитала Истица не распорядилась, последние возвращены в пенсионный орган, в связи с чем цели создания государством условий, обеспечивающих семьям, имеющим детей, достойную жизнь, достигнуты не были, право лица, получившего государственный сертификат на материнский (семейный) капитал, не может считаться прекращенным. При этом отсутствие в законодательстве нормы, предусматривающей возобновление права на меры государственной поддержки в связи с возвратом ранее перечисленных средств в федеральный бюджет и реализацией права на их получение, не может ограничивать права родителя и его детей на распоряжение средствами материнского (семейного) капитала, в связи с чем требование истца о восстановлении права на государственный сертификат на материнский (семейный) капитал подлежит удовлетворению. Вместе с тем, как следует из п. 2 ст. 2 Федерального закона N 256-ФЗ материнский (семейный) капитал - средства федерального бюджета, передаваемые в бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации на реализацию дополнительных мер государственной поддержки, установленных настоящим Федеральным законом. Согласно ч. 3 ст. 5 данного Закона решение о выдаче либо об отказе в выдаче сертификата выносится территориальным органом Пенсионного фонда Российской Федерации в месячный срок с даты приема заявления о выдаче сертификата. Таким образом, из смысла вышеуказанных норм следует, что средства материнского (семейного) капитала до момента их распоряжения хранятся в бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации, в связи с чем, требования истца в части обязания зачислить на ее лицевой счет денежные средства, выданные по государственному сертификату на материнский (семейный) капитал серии N от ..., удовлетворению не подлежат».

Исковые требования Итсицы к Управлению Пенсионного фонда Российской Федерации (государственное учреждение) в городе Оренбурге о восстановлении права на государственный сертификат на материнский (семейный) капитал – удовлетворены частично: Суд обязал Управление Пенсионного фонда Российской Федерации (государственное учреждение) в городе Оренбурге восстановить Истицу в Федеральном регистре лиц, имеющих право на дополнительные меры государственной поддержки по государственному сертификату на материнский (семейный) капитал серии N от ... в размере .... В удовлетворении остальной части исковых требований – отказано.

Таким образом, для решения данной проблемы необходимо внести изменения в Федеральный закон «О дополнительных мерах поддержки семей, имеющих детей» № 256-ФЗ от 29.12.2006, предусмотрев в нем основания восстановления права на меры дополнительной поддержки и механизм восстановления и Закон города Москвы «О занятости населения в городе Москве»¹, конкретизировав группу инвалидности работников, позволяющую получать дополнительные меры поддержки, размеры поддержки и т.д.

Подводя итоги данной главе можно сделать следующие Выводы:

Важной проблемой законодательства, регулирующего реализацию принципов интересующей нас отрасли права, является обилие, несогласованность и пробельность нормативно-правовых актов в этой сфере.

Исходя из сказанного выше, обеспечение условий и создание эффективной модели правового регулирования государственной социальной помощи нуждающимся гражданам является важнейшей задачей современного этапа развития социальной политики Российского государства. Ввиду масштабности и интенсивности произошедших за последнее время изменений правового регулирования социальной помощи малоимущим гражданам, представляется необходимым дальнейшее исследование как комплексных научно-практических проблем института социальной помощи малоимущим гражданам, так и наиболее актуальных аспектов правового регулирования конкретных видов социальной помощи малоимущим семьям и малоимущим одиноко проживающим гражданам, в том числе с учетом региональной специфики.