2.2 Форма защиты жилищных прав граждан

Доступность и совершенствование судебных и несудебных форм защиты жилищных прав является одним из основных признаков современного правового государства. Как нами указывалось ранее, в рамках каждой формы используются разнообразные средства и способы, указанные в законе, а так же средства и способы, которые не указаны в законе, но имеются место в судебной практике. Выбор форм защиты определяется информированностью о деятельности судов и административных органов и принимаемых ими решений.

Судебная практика национальных судов и Европейского Суда по правам человека в рамках реализации ст. 13 Конвенции о защите прав человека и основных свобод [15] свидетельствует о постановке перед российским законодательством проблемы совершенствования внутринациональных средств правовой защиты. Это означает, что они должны использоваться полно и комплексно, дополняя друг друга, восполняя пробелы законодательства на пути восстановления нарушенного жилищного права.

В соответствии со ст. 11 Жилищного кодекса РФ судебные и несудебные формы защиты тесно взаимосвязаны между собой. Прежде чем реализовать право на участие в приватизации, сохранение жилого помещения в перепланированном состоянии или признание права пользования жилым помещением с помощью судебных средств и способов, лицо должно реализовать свое право на обращение в административные органы, поскольку только в случае отказа в защите права с помощью данных несудебных средств лицо может обратиться в суд. Это является условием судебной защиты, что предусмотрено подп. 7 ч. 2 ст. 131 и ст. 132 Гражданского процессуального кодекса РФ. При этом важно заметить, что судебные средства защиты жилищного права не должны подменять несудебные средства.

Примером может служить норма, закрепленная п. 1 ст. 23 Жилищного кодекса РФ, согласно которой перевод жилого помещения в нежилое помещение и нежилого помещения в жилое помещение осуществляется органом местного самоуправления. Учитывая изложенное, решение данного вопроса с помощью судебных средств и способов будет являться неправильным, поскольку законом прямо закреплено, что это относится к компетенции органов местного самоуправления.

Актуальными и часто встречающимися в судебной практике являются споры, связанные с признанием права собственности на самовольное реконструированное жилое помещение в многоквартирном жилом доме. Часто это связано с возведением пристройки к квартире.

Признаками самовольного строительства будут являться отсутствие разрешительной документации на строительство разработанного и утвержденного в установленном законом порядке проекта возводимого строения. При наличии признаков самовольного строительства, когда строение уже фактически возведено и решается вопрос о признании права собственности, лицо может защитить свое право только с помощью судебных средств и способов. При этом правовым основанием разрешения данного спора будет являться ст. 222 Гражданского кодекса РФ, откуда следует, что как самовольная постройка рассматривается осуществление без соответствующего разрешения: реконструкция жилых домов (частей домов); переоборудование правомерно возведенных нежилых зданий в жилые и наоборот; возведение нового здания при наличии разрешения на капитальный ремонт старого; возведение дополнительных зданий. Для защиты жилищных прав других лиц многоквартирного жилого дома необходимо учитывать положения норм, закрепленных п. 1 ст. 36, п. 2 ст. 40 Жилищного кодекса РФ, в соответствии с которыми собственникам помещений в многоквартирном доме принадлежат на праве общей долевой собственности помещения в данном доме, не являющиеся частями квартир и предназначенные для обслуживания более одного помещения в данном доме, в том числе межквартирные лестничные площадки, лестницы, коридоры. Если реконструкция, переустройство и (или) перепланировка помещений невозможны без присоединения к ним части общего имущества в многоквартирном доме, на такие реконструкцию, переустройство и (или) перепланировку помещений должно быть получено согласие всех собственников помещений в многоквартирном доме. В качестве доказательств наличия согласия собственников может служить протокол заседания правления товарищества собственников жилья, а также показания третьих лиц, соседей реконструированной квартиры. Приведенные примеры свидетельствуют о комплексной реализации судебных и несудебных форм защиты жилищных прав, правовые основы которой закреплены положениями п. 1 ст. 1 Жилищного кодекса РФ.

Исходя из диспозиции данной нормы, судебные и несудебные формы защиты жилищных прав рассматриваются как необходимое условие осуществления гражданами права на жилище и его безопасность; неприкосновенность и недопустимость произвольного лишения жилища; признание равенства участников регулируемых жилищным законодательством отношений по владению, пользованию и распоряжению жилыми помещениями; необходимость обеспечения восстановления нарушенных жилищных прав; обеспечение сохранности жилищного фонда; использование жилых помещений по назначению.

В рамках судебных и несудебных форм защиты жилищных прав применяются различные средства защиты. В зависимости от источника происхождения судебные средства защиты жилищных прав можно разделить на следующие группы:

• Международные стандарты в сфере судебной защиты жилищных прав;

• Средства и способы защиты, прямо предусмотренные ГПК РФ, ЖК РФ;

• Средства и способы защиты, прямо предусмотренные иными федеральными законами;

• Иные средства и способы защиты, не предусмотренные законом, но имеющие место в судебной практике.

Судебная защита жилищных прав выражается в принятии судебных актов, которыми не только разрешается дело по существу, но и выражается воля государства разрешить дело, отнесенное к ведению суда.

Особенностью судебных средств защиты являются многочисленные процессуальные гарантии прав участвующих в деле лиц, гарантии законного и обоснованного разрешения гражданского дела, применения на практике общеконституционных норм. По утверждению Н.В. Алексеевой, «именно судебная форма защиты прав и охраняемых законных интересов... представляется универсальной и приоритетной» [16, с. 116].

К судебным средствам защиты жилищных прав, предусмотренным федеральными законами, следует отнести национальные и международные. К национальным судебным средствам защиты относятся: исковое заявление с требованием о защите жилищного права; административное исковое заявление о признании незаконными действий органа местного самоуправления (должностного лица) по вопросу правомерности ограничения жилищного права; заявление об отсрочке исполнения решения суда, изменении порядка и способа его исполнения; отмена решения суда по вновь открывшимся обстоятельствам; поворот исполнения решения суда; судебное представительство; судебный контроль; судебный пересмотр принятого решения. Международные средства судебной защиты жилищного права подразделяются на материальные средства и нематериальные средства.

К материальным средствам относятся нормы международного права. Нормы международного права, ратифицированные Россией, налагают на государство обязанность привести в соответствие свою систему жилищного законодательства и изменить в случае необходимости соответствующие нормы частного и публичного права таким образом, чтобы они совпали с требованием данных норм международного права.

Нематериальным международным средством судебной защиты жилищного права является подача (коммуницирование) жалобы. В российском праве институт подачи индивидуальной жалобы в наднациональную юрисдикцию по поводу нарушения государством его прав и свобод корреспондирует с ч. 3 ст. 46 Конституции РФ, согласно которой «каждый вправе в соответствии с международными договорами РФ обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты». Индивидуальная жалоба по международному праву может быть подана не только одним лицом, но и группой частных лиц либо любой неправительственной организацией. Условием подачи индивидуальной жалобы является то, что жилищное право, гарантированное Конвенцией, не смогло найти защиты в национальной правовой системе.

Таким образом, в российском законодательстве должно защищаться жилищное право, предусмотренное им и предусмотренное международным правом. Длительное неисполнение решения суда нарушает принцип восстановления нарушенного жилищного права, в связи с чем можно говорить об относительном или частичном восстановлении данного права.

К средствам судебной защиты, не предусмотренным законом, относятся судебное усмотрение и судебная практика. Под судебной практикой как средством защиты жилищного права понимают: 1) судебные акты, выносимые различными судебными инстанциями при рассмотрении жилищных споров. Судебная практика (текущая, руководящая) в этом ее понимании может иметь значение для нижестоящих судов; 2) совокупность судебных актов, образующихся в процессе правоприменения. Как указывается в научной литературе, судебная практика в этом ее понимании будет иметь значение, если только за несколько лет по определенной категории дел имеется более или менее установившееся положение.

К несудебным средствам защиты жилищного права относится создание и функционирование системы государственных органов и органов местного самоуправления, призванных обеспечить возможность эффективного осуществления права на правовую защиту жилищного права. В п. 2 ст. 11 Гражданского кодекса РФ не предусмотрено, какие органы вправе действовать в административном порядке, вследствие чего субъект применения этого порядка защиты гражданских прав четко не определен. Использование административного порядка защиты жилищного права предусматривает обращение в вышестоящий орган власти (или вышестоящему в порядке подчиненности должностному лицу). По утверждению М.А. Рожковой, защита гражданских прав в административном порядке может осуществляться лишь в случаях, прямо предусмотренных законом, а решение, принятое в административном порядке, может быть обжаловано в суд.

Таким образом, применение административного порядка допускается в виде исключения из общего правила и только в прямо предусмотренных законом случаях (в отдельных случаях закон предусматривает обязательное обращение к административному органу, предшествующее обращению в суд, т.е. лицо, полагающее свои права нарушенными (оспоренными), должно вначале использовать административный порядок защиты прав и лишь затем – судебный). При этом административный порядок рассматривается как отличающийся большей простотой и дающий возможность административным органам быстро восстановить нарушенные жилищные права и интересы управомоченных лиц (субъектов защиты). К средствам несудебной формы защиты жилищного права относится примирение (согласительные процедуры). Примирение имеет задачей сглаживание конфликтной ситуации и добровольное восстановление нарушенного жилищного права. К несудебным средствам защиты частного права относится досудебная подготовка, которая, по оценке Европейского Суда по правам человека, не должна быть чрезмерно сложной, когда лицо фактически теряет возможность обратиться в суд. К другим несудебным средствам защиты следует отнести нотариальную защиту и самозащиту.

Необходимо отметить наличие тесной связи судебных и несудебных форм защиты жилищных прав. Так, по оценке Конституционного Суда РФ, пока судом надзорной инстанции не вынесено решение, имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты не должны считаться исчерпанными.

Таким образом, «заинтересованные лица смогут обращаться в Европейский Суд по правам человека уже после завершения производства в суде надзорной инстанции». Связь судебных и несудебных государственных форм защиты проявляется во взаимоотношениях между судом и правоохранительными органами. Например, при обследовании жилищно-бытовых условий лица участковым уполномоченным полиции составляется рапорт, органом опеки и попечительства подготавливаются акты обследования жилищно-бытовых условий. Реализация данных средств имеет место при защите права лица на проживание в жилом помещении, защите прав несовершеннолетних, зарегистрированных в жилом помещении. Таким образом, судебные и несудебные формы защищают жилищные права в совокупности независимо от того, какой способ защиты был выбран. Бесспорно, что формы судебной защиты являются необходимыми для защиты жилищного права, однако их применение невозможно, если нарушенное право восстановлено в несудебном порядке и отсутствует спор о праве.