Глава 3. Проблемы функционирования органов законодательной, исполнительной и судебной власти в рф

3.1. Проблемы нормативно-правового регулирования взаимодействия законодательных и исполнительных органов государственной власти

Взаимоотношения органов государственной власти субъектов Российской Федерации непосредственно влияют на положение в регионах. В настоящее время эти отношения характеризуются тесным сотрудничеством и стремлением органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ к достижению компромисса.

Данному обстоятельству способствуют следующие причины:

1) детальная регламентация организации государственной власти субъектов РФ в федеральном законе от 06.10.1999 № 184 - ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»¹ (далее — Закон № 184 - ФЗ);

2) совершенствование регионального законодательства в части установления новых форм взаимоотношений органов государственной власти субъектов РФ. Поэтому конфликтные ситуации происходят все реже, при этом возникающие разногласия решаются с применением согласи тельных процедур.

В то же время возникают сомнения, не является ли это благополучие внешним, не скрываются ли за ним недостатки действующего федерального и регионального законодательства и несовершенство парламентского контроля, отсутствие механизма привлечения органов государственной власти субъектов РФ к ответственности. Отдельные стороны взаимоотношений органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ являются дискуссионными, что обусловлено отсутствием однозначного понимания концепции системы государственной власти субъекта РФ, несовершенством нормативно правового регулирования организации законодатель ной и исполнительной власти рассматриваемого уровня.

Развитие и характер взаимоотношений органов законодатель ной и исполнительной власти субъектов РФ происходит через организационно правовые формы. При этом их содержание расматривается с точки зрения взаимодействия, взаимозависимости отношений в процессе парламентского контроля и урегулирования разногласий, возникающих между органами законодательной и исполнительной власти регионального уровня. Каково же содержание указанных отношений?

Под организационно - правовой формой взаимоотношений органов власти субъектов РФ следует понимать нормативно установленное, характеризуемое определенной процедурой реализации внешнее выражение взаимоотношений субъектов. Содержание взаимоотношений ветвей власти субъектов РФ состоит из взаимодействия и взаимозависимости отношений, складывающихся в процессе осуществления парламентского контроля и урегулирования возникающих разногласий.

Принцип разделения властей предполагает возникновение между ветвями власти конкуренции и конфликтов. Конкуренция стимулирует эффективную деятельность органов государственной власти для получения поддержки населения. Конфликт, несмотря на его негативную составляющую, побуждает законодательные и исполнительные органы к поиску и последующему устранению при чин, приведших к возникновению разногласий.

Закрепление в федеральном законодательстве права политических партий участвовать в формировании органа законодательной власти субъекта РФ оказывает ощутимое влияние на взаимоотношения обеих ветвей власти. Недостатки правового регулирования рассматриваемых общественных отношений вносят дисбаланс в систему сдержек и противовесов.

В этой связи следует изменить устаревшие и установить новые формы взаимодействия органов власти: предусмотреть право органа законодательной власти участвовать в разработке нормативных правовых актов органов исполнительной власти, содержащих механизмы реализации законов и социально экономических программ; законодательно закрепить основания отклонения законов высшим должностным лицом; определить правовые последствия пропуска высшим должностным лицом срока, установленного для обнародования или отклонения закона.

Взаимозависимость органов ветвей власти субъектов РФ выражается в возможности законодательного органа участвовать в формировании исполнительной власти и их взаимной ответственности.

Эффективность парламентского контроля зависит от того, насколько четко определена ответственность органов исполни тельной власти за нарушения, выявленные в результате контрольных мероприятий. В связи с этим следует законодательно закрепить порядок рассмотрения органами исполнительной власти и их должностными лицами депутатского запроса, а также установить меры административной и дисциплинарной ответственности за бездействие при его получении.

Кроме того, в законодательстве субъектов РФ необходимо отразить вопросы, по которым депутатское расследование в отношении деятельности органов исполнительной власти обязательно: распоряжение средствами бюджета и имуществом субъекта РФ; действия (бездействие) должностных лиц исполнительной власти субъекта РФ; соблюдение прав и законных интересов, установленных законами субъекта РФ.

Органы ветвей власти субъектов РФ редко используют судебные процедуры для разрешения разногласий, возникающих между ними. Одной из причин этого является отсутствие возможности органов государственной власти обжаловать решения, действия (бездействие) иных государственных органов и должностных лиц в порядке гражданского судопроизводства.

В связи с этим необходимо включить органы государственной власти в круг субъектов, наделенных таким правом в соответствии с гл. 25 ГПК РФ¹. В Законе № 184-ФЗ перечислены основные организационно правовые формы взаимоотношений органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ. Анализ положений Закона № 184 ФЗ, а также региональных нормативных правовых актов, регулирующих взаимоотношения органов ветвей власти субъектов РФ, позволяет классифицировать их организационно правовые формы в зависимости от содержания взаимоотношений, от субъектного состава взаимоотношений, а также в зависимости от сферы, в которой складываются взаимоотношения.

Практика применения Закона № 184 - ФЗ свидетельствует о том, что регионы испытывают затруднения в использовании их конституционного права на установление собственных основ организации, деятельности и взаимоотношений органов государственной власти. Вместе с тем Конституция РФ не содержит положений о полной самостоятельности субъектов федерации в установлении собственной системы органов государственной власти. В ней говорится о совместном участии центра и регионов в определении общих принципов организации представительных и исполнительных органов государственной власти (п. «н» ч. 1 ст. 72). Однако тот факт, что рассматриваемый вопрос должен быть закреплен в Законе № 184 - ФЗ (ч. 1 ст. 77), свидетельствует об ограниченных возможностях регионов при его решении.

Безусловно, Закон № 184 - ФЗ не является совершенным и периодически подвергается изменению. Примером может служить возвращение прямых выборов руководителей субъектов РФ. Но он содержит основные начала организации государственной власти в субъектах РФ. Рассматривая принципы взаимоотношений ветвей власти субъектов РФ, необходимо отметить, что они определяют эти взаимоотношения, вносят в них стабильность, организованность. Чтобы обеспечить баланс ветвей власти, необходимо юридически закрепить процедуры взаимоотношений законодательных и исполнительных органов.

Принципы взаимоотношений органов государственной власти субъектов РФ связаны с принципами их организации и деятельности. К последним относятся принципы народовластия, федерализма, разделения властей, разграничения предметов ведения и полномочий, законности.

Немаловажную роль во взаимоотношениях органов власти субъектов РФ играет принцип разделения властей. Развитие юридических форм организации и деятельности органов государственной власти регионов указывает на необходимость разработки методов взаимоотношений органов власти посредством системы сдержек и противовесов.

Конституционный принцип разделения властей является базовым для большинства специальных принципов взаимоотношений органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ. Среди них можно выделить принципы:

1. самостоятельности законодательной и исполнительной ветвей власти;

2. согласованности действий органов власти;

3. взаимного влияния и уважения;

4. взаимной ответственности;

5. урегулирования спорных вопросов на основе согласования решений либо с использованием судебных процедур и др.

Со временем базовые принципы совершенствуются, появляются новые, а не находящие практического применения прекращают свое существование. Принцип — это не только фундамент, но и вектор взаимоотношений органов законодательной и исполнительной власти.

Особого внимания заслуживает взаимодействие регионального парламента и органов исполнительной власти в законодательном процессе, которое проявляется в различных организационно правовых формах:

1. направление органом исполнительной власти предложений в примерную про грамму законодательной деятельности;

2. реализация органами исполнительной власти права законодательной инициативы;

3. направление законопроекта на заключение высшему должностному лицу;

4. заслушивание ежегодного доклада высшего должностного лица или высшего исполнительного органа субъекта РФ по представленному законопроекту и др.

Конструктивное сотрудничество ветвей власти иногда сменяется разногласиями и конфликтами, что становятся очевидным на стадии подписания и обнародования принятого закона. Коллизии на данном этапе законодательного процесса возникают из-за нормативной неопределенности оснований отклонения закона. Отсутствие критериев для принятия решения о наложении вето открывает возможность для злоупотреблений со стороны руководителя высшего органа исполни тельной власти субъекта РФ.

Проблемные стороны взаимодействия органов власти субъектов РФ связаны и с отсутствием правовых последствий пропуска высшим должностным лицом срока, установленного для обнародования либо отклонения закона. По сути, пропуск срока, в течение которого закон должен быть подписан или отклонен, является ненадлежащим исполнением высшим должностным лицом своих должностных обязанностей. Конституционно правовая ответственность за такое нарушение предусмотрена п. «в» ч. 1 ст. 19 Закона № 184 ФЗ, предоставляющим законодательному органу право выразить недоверие высшему должностному лицу.

Взаимозависимость органов власти субъектов РФ выражается: — в возможности парламента утверждать систему органов исполнительной власти, принимать участие в наделении полномочиями высшего должностного лица, иных должностных лиц органов исполнительной власти;

— праве каждой ветви власти инициировать процедуру привлечения друг друга к ответственности.

В соответствии с Законом № 184 - ФЗ за законодательными органами субъектов РФ закреплено полномочие назначать и отправлять в отставку отдельных должностных лиц органов исполнительной власти региона, давать согласие на их назначение (ст. 24).

Взаимозависимость выражается и во взаимной ответственности органов власти субъектов РФ. Региональный парламент вправе выразить недоверие высшему должностному лицу. Трудности привлечения к такого рода ответственности связаны с отсутствием нормативной определенности ее оснований. В Законе № 184 - ФЗ не определены критерии, по которым можно установить, что высшее должностное лицо ненадлежащим образом исполняет свои обязанности.

Высшее должностное лицо субъекта РФ также имеет возможность привлечь законодательный орган к конституционно правовой ответственности, основанием для чего является установленный в судебном порядке факт принятия парламентом нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным законам, Конституции (Уставу) субъекта РФ. Правовые последствия для парламента наступят, если он не устранит нарушение в течение 6 месяцев со дня вступления в силу судебного решения.

Под парламентским контролем необходимо понимать самостоятельную деятельность законодательного органа, в частности депутатов, комитетов, а также специально создаваемых парламентом комиссий, осуществляемую с целью выявления и реагирования на действия (бездействие) органов исполнительной власти и должностных лиц. Формам парламентского контроля соответствуют различные формы взаимоотношений органов власти субъектов федерации. Среди них:

— направление депутатского запроса о предоставлении необходимой информации;

— заслушивание на заседаниях парламента отчетов высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ с принятием соответствующего постановления;

— организация депутатских слушаний, а также проведение контрольных мероприятий постоянными комитетами, временными комиссиями, рабочими депутатскими группами;

— назначение депутатских расследований.

При разрешении разногласий органы законодательной и исполнительной власти субъектов РФ взаимодействуют в следующих формах:

— использование средств, к которым участники спора прибегают добровольно путем переговоров и создания согласи тельных комиссий; — обращение в прокуратуру и соответствующие суды.

Полагаем, что в гл. 25 ГПК РФ необходимо внести изменения, позволяющие органам государственной власти непосредственно обжаловать решения, действия (бездействие) иных государственных органов и должностных лиц.

Во многих субъектах РФ практика определения системы или структуры органов исполнительной власти существенно отличается от соответствующей федеральной практики. В ряде Конституций республик, входящих в РФ, в значительном числе Уставов краев и областей России определено, что система, структура органов исполнительной власти субъекта РФ устанавливаются законодательным органом этого субъекта (например, Иркутская обл., Республика Бурятия, Республика Татарстан, Чувашская Республика).

В подавляющем большинстве случаев положения о том, что системы и структуры органов исполнительной власти субъектов РФ устанавливаются не губернаторами (главами администраций), а законода тельными органами, в Уставы соответствующих субъектов внесены в конце 2003 — начале 2004 г., после появления в ст. 5 Закона № 184 ФЗ нормы, касающейся установления структуры исполнительных органов государственной власти субъекта РФ его законом.

В ряде субъектов РФ система и структура органов исполнительной власти продолжают устанавливаться президентами республик, губернаторами, главами администраций краев и областей. Так, например, согласно в ст. 87 Конституции Республики Башкортостан президент республики образует и ликвидирует министерства и государственные комитеты республики, формирует правительство.

В субъектах РФ по другому решаются вопросы назначения на должность и освобождения от должности руководителей органов исполнительной власти. По этим вопросам между органами законодательной и исполнительной власти субъектов РФ в основном существует более тесное взаимодействие, чем на федеральном уровне.

Исходя из ст. 18 Закона № 184 - ФЗ, высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) формирует высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ в соответствии с законодательством субъекта РФ. Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, в свою очередь, согласно ст. 21 данного закона, формирует иные органы исполнительной власти субъекта РФ.

При этом, как следует из ст. 24 Закона № 184 ФЗ, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ может принимать участие в формировании высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. Формы такого участия устанавливаются Конституцией (Уставом) и законом субъекта РФ. Более того, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ вправе выразить недоверие руководителям органов исполнительной власти, в назначении которых на должность он принимал участие. Принятие решения о недоверии этим руководителям влечет немедленное освобождение их от должности или иные по следствия, установленные Конституцией, Уставом, законом субъекта РФ.

Например, исходя из положений ст. 74 Конституции Республики Бурятия, глава Республики Бурятия с согласия Народного Хурала республики назначает на должность не только первого заместителя, заместителей Председателя Правительства Республики Бурятия, но и министра экономики республики, министра финансов республики. Однако освободить от должности всех этих лиц глава Республики Бурятия может единолично. В то же время при выражении недоверия Народным Хуралом Республики Бурятия первому заместителю, заместителям Председателя Правительства республики, министру экономики республики, министру финансов республики глава Республики Бурятия немедленно освобождает их от должности (или применяет к ним иные меры дисциплинарной ответственности). Всех иных членов правительства Республики Бурятия глава назначает на должность и освобождает от должности единолично. Согласно ст. 75 Конституции Республики Татарстан к ведению Государственного Совета республики относится не только утверждение по представлению прези дента Республики Татарстан кандидатуры премьер - министра, но и согласование предложений президента о назначении заместителей премьер министра.

Однако в ряде субъектов РФ назначение должностных лиц органов исполнительной власти полностью находится в ведении самой исполнительной власти. Например, президент Чувашской Республики с согласия Государственного Совета республики назначает председателя кабинета министров (если президент не совмещает свою должность с должностью председателя кабинета министров). Однако кабинет министров республики президент формирует единолично и сам назначает на должность и освобождает от должности заместителей председателя кабинета министров, министров и руководителей иных органов исполнительной власти Чувашской Республики.