Глава 1. Теоретические основы регулирования природопользования на особо охраняемых природных территориях

1.1 Законодательство рф в сфере особо охраняемых природных

Территорий

Законодательство об особо охраняемых природных территориях призвано обеспечить меры усиленной охраны, как экосистем, так и отдельных их компонентов с целью не только их сохранения, но восстановления и распространения. Эта задача еще более локализует правовой институт особо охраняемых природных территорий. Поскольку особо охраняемая природная территория включает практически на любые компоненты природной среды, но при этом не имеет целью регулировать в целом отношения, возникающие при пользовании землями, водными, лесными и иными природными ресурсами. Правовая особенность данного института состоит в формулировке дополнительных условий природопользования в специальных нормативных актах.

Особо охраняемые природные территории - участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны.¹

Становление отрасли экологического права в России проходило в несколько периодов.

1) Формирование и развитие экологического права в рамках земельного права.

2)Эволюция экологического права в рамках природоресурсных отраслей.

3) Оформление и развитие экологического права, как отдельной отрасли права.

Первый период – 1917-1968 годы, до принятия Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик. Статья вторая данного документа выделяет горные, лесные и водные отношения, регулируемые специальным законодательством Союза ССР и союзных республик.

Второй – с 1968 по 1987 год, когда создаются многочисленные законодательные акты, вовлекающие в сферу нормативного правового регулирования как экологические взаимосвязи внутри природных комплексов, так и отдельные их компоненты (Закон РСФСР об охране атмосферного воздуха, Закон РСФСР об охране и использовании животного мира).

Третий этап начинается с 1988 года, в котором объективно признается существование экологической отрасли права.

Можно выделить и больше периодов в становлении экологического законодательства:

1917-1922 годы – появление и развитие законодательных актов об охране и использовании природных ресурсов;

1922-1957 годы – динамичное развитие союзного законодательства в сфере использования природных ресурсов и их охране, в этот период появляется первый документ, формулирующий особую ценность на отдельных участках территорий;

1957-1963 годы – принятие во всех республиках СССР законов об охране природы – новой формы природоохранного законодательства, принятие Закона РСФСР «Об охране природы в РСФСР» от 26 октября 1960 года;

1968-1980 годы – формирование отдельных институтов союзного и республиканского права о недрах, земле, водных ресурсах, лесах, животном мире, атмосферном воздухе;

1985-1990 годы – разработка проекта закона об охране природы в СССР, попытка переориентировать общественные отношения в направление охраны природы и рационального использования природных ресурсов;

С 1990 года – развитие специальной и общей групп правовых институтов экологической отрасли права. Данный период ознаменовался в конечном итоге принятием Закона РСФСР от 19 декабря 1991 года № 2060-1 «Об охране окружающей природной среды» и Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды».

Как видно, предпосылки к экологической отрасли права зародились с природоресурсного направления в законодательстве. Поскольку главной ресурсной ценностью является земля, из всего блока природоресурсного законодательства, раньше и динамичнее всего начало развиваться земельное законодательство.

Изначально неверно было бы говорить о развитии земельного права как отдельного специального и тем более природоохранного института экологического права.

Законодательство об использовании земельных ресурсов развивалось в основном в имущественном смысле. В соответствии с первым Декретом о земле главной мыслью была отмена права собственности на землю, и все земли перешли в распоряжение Волостных Земельных Комитетов и Уездных Советов Крестьянских Депутатов.¹

В дальнейшем предмет ресурсного права более диверсифицировался и стал приобретать природоохранный характер и постепенно расширился до природоресурсного и природоохранного. Принимается Постановление Совнаркома РСФСР «Об охране и развитии природных богатств РСФСР», которое закрепляло, что охрана природы должна являться единой системой мероприятий, направленных на защиту, развитие и качественное улучшение природных богатств страны².

Формирование природоохранного законодательства происходит по мере понимания природной среды как системы взаимосвязей и человека, как объективно существующей части природной среды, влияющей на экосистемные процессы. Исходя из этого, просматриваются два основных периода эволюции экологического сознания, заключающегося в понимании влияния человека на целостность природной среды путем потребления ее ресурсов и одновременно невозможности его существования при необратимых последствиях нарушения этой целостности.

Соответственно, можно выделить два периода становления экологического права.

Первый этап – до 1960 года. Этот этап характеризуется формированием правил, закрепляющих формы и способы потребления природных ресурсов. Вопросы их охраны имеют конечной целью также ориентированность на сохранение для потребления в той или иной форме.

В 1960 году Закон «Об охране природы в РСФСР» положил начало развитию экологического мышления в масштабах государства, несмотря на то, что данный нормативный документ исходит из того, что природа и ее ресурсы составляют естественную основу, прежде всего, для развития народного хозяйства, представляют источник непрерывного роста материальных и культурных ценностей и обеспечивают наилучшие условия труда и отдыха народа¹. Данный закон можно считать переходом от развития предпосылок формирования экологического права как отрасли к еѐ зарождению, о чем свидетельствует начало развития специальных правовых институтов по отраслям природопользования: земля, недра, воды (поверхностные, подземные и почвенная влага), леса и иная естественная растительность, зеленые насаждения в населенных пунктах, типичные ландшафты, редкие и достопримечательные природные объекты, курортные местности, лесопарковые защитные пояса и пригородные зеленые зоны, животный мир (полезная дикая фауна).

Говорить об отправной точке развития экологической отрасли права в данный период можно определенно по двум причинам. Впервые появился нормативный правовой документ на уровне республиканского закона, объединивший большинство компонентов природной среды в один нормативный акт. Во-вторых, в данном законе наряду с другими компонентами присутствует атмосферный воздух. Данный компонент не является ископаемым природным ресурсом, однако, ставится в один ряд с ними и признается подлежащим охране, поскольку представляет собой важнейшим средообразующим компонентом. Это свидетельствует о том, что с момента принятия данного закона законотворчество принимает более комплексный характер, так как окружающая природная среда начинает восприниматься как совокупность компонентов и с этих позиций начинает эволюционировать экологическое право. Об этом свидетельствует и принятый Закон Союза ССР «Об утверждении основ законодательства Союза ССР и союзных республик о народном образовании» от 19 июля 1973 года № 4536- VIII, который определяет в число главных задач средних специальных

учебных заведений экологическое воспитание.¹

Второй период развития экологического права и, по сути, первый как отдельной отрасли длится и по настоящее время. Начинает меняться угол зрения на вектор развития природоохранного законодательства с принятием постановления Совета министров СССР от 7 января 1988 года № 32 «О коренной перестройке дела охраны природы в стране», которым ознаменован ранее выделенный нами третий этап. В нем говорится об условиях возросшей социальной активности и заинтересованности всех слоев населения в улучшении состояния окружающей среды², а уже потом о рациональном использовании и воспроизводстве природных богатств. Развитие экологического законодательства скорректировал переход к новому государственному строю, который принес частную собственность на землю, а также определенный перечень проблем изначально не столько эколого-правового, сколько имущественного характера. На фоне таких экономических трудностей, как обесценивание национальной валюты, снижения уровня жизни населения «экологизация» мышления, экономики и законодательства замедлилась. Мышление по-прежнему развивалось ближе к «ресурсосберегающему» уровню, хотя качественные сдвиги в сторону необходимости охраны среды в сравнении с периодом до 1960 года очевидны.

После принятия Конституции РФ 12 декабря 1993 года в течение последующих десяти лет экологическое право развивается более целостно как в рамках специальных, так и общих правовых институтов. Дальнейший шаг к «экологизации» законодательства в сторону комплексности подходов к сохранению природной среды сделан принятием в 1995 году Федеральных законов «Об экологической экспертизе» и «Об особо охраняемых природных территориях». Впервые стало говориться о необходимости оценки соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду¹. Впервые также ставится целью изучение естественных процессов в биосфере и контроля за изменением ее состояния. ²

На сегодняшний день очередных качественных изменений в подходе

к охране природы еще не произошло. Следующим этапом развития экологического права можно считать «экосистемный». Это тот период, когда основной единицей в вопросе охраны окружающей природной среды будет не отдельный природный объект или компонент природной среды, а экосистема. Необходима оценка потенциала экосистем при планировании деятельности человека, то есть прогнозирование динамики изменения антропогенного фактора и его деструктивного влияния на эти самодостаточные удельные единицы природной среды и связи между ними. Необходима окончательная «экологизация» правового мышления, целью которой было бы формирование таких правоотношений, при которых максимально обеспечивалось невмешательство в естественную природную среду с ее взаимосвязями и процессами. Предпосылкой для перехода к такому типу мышления и является законодательство об особо охраняемых природных территориях.

В соответствии с экологической доктриной Российской Федерации, принятой распоряжением Правительства Российской Федерации 31 августа 2002 года, к факторам деградации природной среды Российской Федерации отнесены преобладание ресурсодобывающих и ресурсоемких секторов в экономической структуре страны, а также низкий уровень экологического сознания, мышления и культуры населения страны. В этой связи, Экологическая доктрина переориентирует государственную экологическую

политику Российской Федерации в долгосрочной перспективе. Ее главной целью признается сохранение природных систем, поддержание их целостности и жизнеобеспечивающих функций для устойчивого развития общества, повышения качества жизни, улучшения здоровья населения и демографической ситуации, обеспечения экологической безопасности страны.¹

Также распоряжением Правительства Российской Федерации от 22 декабря 2011 года принимается Концепция развития системы особо охраняемых природных территорий федерального значения, в которой признается и подчеркиивается, что особо охраняемые природные территории имеют исключительно важное значение для сохранения биологического и ландшафтного разнообразия как основы биосферы. Устанавливается приоритет охраны биологического и ландшафтного разнообразия перед использованием природных ресурсов.

Указом Президента Российской Федерации от 31 декабря 2015 года № 683 утверждена Стратегия национальной безопасности РФ. Целью обеспечения экологической безопасности и рационального природопользования согласно данной Стратегии является, в том числе, сохранение и восстановление природных систем, обеспечение качества окружающей среды, необходимого для жизни человека и устойчивого развития экономики.²

В целях противодействия угрозам в области экологической безопасности и рационального природопользования Стратегией предусмотрено принятие органами государственной власти и местного самоуправления мер, направленных на развитие системы особо охраняемых природных территорий, сохранение редких и исчезающих видов растений и животных, уникальных природных ландшафтов и живых систем.

На основании изложенного можно заключить, что принятие последних стратегических нормативных актов в сфере охраны окружающей среды создает предпосылки для начала «экосистемного» периода экологического мышления и нормотворчества. Все это можно считать отправной точкой развития третьего периода экологического права, когда природная среда воспринимается как единый организм. Только принимая как объективную данность сложнейшего взаимовлияния природных объектов, экосистем, и природных комплексов, и осознавая, что любое вмешательство в них человека может спровоцировать процесс их деградации, а значит и негативные изменения в среде обитания самого человека, можно говорить об экологически ответственном нормотворчестве. Одним из главных итогов третьего периода в развитии экологического права должно стать изменение самого предмета правового регулирования. От кодифицирования способов воздействия на природную среду должен переориентироваться на способы обеспечения невмешательства в естественные природные процессы. На реализацию этого в контексте действующего законодательства и направлен межотраслевой институт права особо охраняемых природных территорий.