Глава 2. Проблемы нормотворчества и правопримения законодательства об особо охраняемых природных территориях

2.1 Механизм и особенности правового регулирования в сфере охраны особо охраняемых природных территорий

Право на благоприятную окружающую среду является одним из важнейших прав человека, закрепленное в статье 42 Конституции Российской Федерации.¹ Но усугубление экологической обстановки в стране и упадок ее природных ресурсов, в связи с увеличением сферы хозяйственной деятельности и усиление деятельности промышленности, отрицательно влияет на целостность естественных экологических систем. Поддержание и восстановление естественных экологических систем, является приоритетным направлением на современном этапе развития государства и общества. В свою очередь создание и развитие особо охраняемых природных территорий разного уровня и режима в субъектах Федерации, является основной задачей в сфере сохранения и восстановления природной среды Российской Федерации, создания качественной среды проживания населения.

Законодательство об особо охраняемых природных территориях призвано обеспечить меры усиленной охраны, как экосистем, так и отдельных их компонентов с целью не только их сохранения, но восстановления. Эта задача еще более определяет правовой институт особо охраняемых природных территорий. Из за того, что особо охраняемая природная территория может передаваться по сути на любые объекты природной среды, но при этом не имеет цель регулировать отношения, которые возникают при пользовании землями, водными, лесными и иными природными ресурсами. Правовая особенность данного института состоит в формулировке дополнительных условий природопользования в специальных нормативных актах.

Формирование особо охраняемых природных территорий в государственных масштабах положило свое начало на территории европейской России Петром Первым. Это было связано с необходимостью сохранения лесов для развития Российского флота. Запрет на вырубку лесов коснулся окрестностей Петербурга, берегов Невы, Новгородского, Старорусского, Торопецкого и Луцкого уездов, а также прибрежных территорий от устья р. Ока вниз по р. Волга и впадающих в нее рек.

Первыми нормативными источниками советской эпохи направленности в сферу особо охраняемых природных территорий были Декреты Совнаркома РСФСР «Об охране и развитии природных богатств РСФСР» и «Об охране памятников природы, садов и парков», принятые в 1921 году.

Ими устанавливалось, что участки природы, которые представляют особую научную и культурно-историческую ценность и которые нуждаются в охране, могут быть объявляены неприкосновенными памятниками природы, а более значительные по площади участки природы, выделяемые своими памятниками, объявлялись заповедниками и национальными парками, земли под которыми не могли быть обращаемы под обработку или разработку естественных богатств¹. Следует отметить, что впервые словосочетание «памятник природы», широко применяемое в современном Российском законодательстве появилось уже в 1918 году в контексте формирования основ лесного законодательства, а именно защитных лесов.

Первый Декрет о Баргузинском государственном охотничьем заповеднике принимается в 1926 году. Заповедник создавался в целях сохранения и размножения ценного баргузинского соболя и других промысловых животных, в Баргузинском аймаке Автономной Бурят-Монгольской ССР по северо-восточному побережью озера Байкал¹. К 3 мая 1932 года Баргузинский, Большой кавказский, Центральный лесной и Большой алтайский государственные заповедники входили в сеть научно исследовательских учреждений РСФСР. Предпосылкой для последующего развития экологического права как отрасли и ее института особо охраняемых природных территорий можно считать задачу всестороннего исследования незатронутых культурой участки природы, для изучения тех изменений природных условий, которые вносит деятельность человека², сформулированную в разделе о заповедниках постановления Совета народных комиссаров РСФСР от 20 июня 1930 года.

Закон «Об охране природы в РСФСР» 1960 года развивает понятие заказников, ранее упоминавшееся в контексте Декрета Совета народных комиссаров РСФСР от 20 июля 1920 года «Об охоте». На территории заказников законом допускается хозяйственное использование части природных объектов, в определенные сезоны и на определенный срок в ограниченной мере³.

В дальнейшем нормативное правовое регулирование в сфере особо охраняемых природных территорий несет несколько разрозненный характер. Оно в основном связано с созданием либо преобразованием отдельных заповедников, заказников, памятников природы, или их сетей, определения их особенностей на федеральном и региональном уровнях. Принимались и некоторые нормативные правовые акты инструктивно-методической направленности общего порядка, определявшие форму публичного поведения на особо охраняемых природных территориях. Таким было постановление Совета министров СССР от 17 августа 1947 г. № 2915 «Об утверждении правил сенокошения и пастьбы скота в лесах СССР», которым запрещались данные виды деятельности в лесах заповедников, заповедных лесных участков, национальных и природных парков, лесопарков, лесов, имеющих научное или историческое значение, природных памятников.

К 1977-79 годам пришло понимание того, что отдельными запретами некоторых видов деятельности или способов ее ведения невозможно отрегулировать режим природопользования на заповедных и подобных им территориях. В результате принимается постановление Совета министров СССР от 1 декабря 1978 года № 984 «О дополнительных мерах по усилению охраны природы и улучшению использования природных ресурсов». В нем содержится указание о разработке типовых положений государственных заповедниках, памятниках природы, ботанических садах, зоологических и дендрологических парках, заказниках, природных (национальных) парках¹.

С 1983 по 1991 годы расширяется сеть особо охраняемых природных территорий федерального значения за счет создания национальных парков. Они удобнее вписывались в народное хозяйство страны, поскольку режим их особой охраны был более лояльным и дифференцированным в сравнении с режимом охраны территории заповедника.

Постановление Совета министров СССР от 7 января 1988 года № 32 «О коренной перестройке дела охраны природы в стране», сместившее вектор советской государственной политики от ресурсосбережения в сторону охраны окружающей среды, ставит задачу увеличить площадь особо охраняемых природных территорий, включая заповедники, заказники и национальные природные парки. В 80-е годы появляется и начинает употребляться термин «особо охраняемая природная территория», объединявший в себе все ранее сформулированные категории таких территорий. Таким образом, в этот период подводится определенная черта в развитии законодательства об особо охраняемых природных территориях. В результате сложившихся правовых предпосылок Верховным Советом СССР принимается 27 ноября 1989 года постановление «О неотложных мерах экологического оздоровления страны», в котором ставится задача до конца 1990 года внести на рассмотрение проект Закона об особо охраняемых природных территориях.

Изменение государственного строя в стране приостановило принятие данного закона, и он был принят 14 марта 1995 года. Это можно считать неплохим результатом, принимая во внимание, что главный документ страны был принят всего двумя годами ранее. Больше нормативных правовых документов подобных масштабов не принималось. Последними появились уже приводившиеся выше предписания в виде Указа Президента и Решений Правительства об увеличении площади страны, занятой особо охраняемыми природными территориями.

Ввиду того, что увеличение «неприкосновенных» участков должно стать больше, их биоценозы должны усилить свое влияние на соседние экосистемы и природные комплексы. Это влияние должно неизбежно благотворно сказаться на оздоровлении прилегающих территорий путем миграции видов, укрепления и развития экологических взаимосвязей. Такой экологический эффект не может остаться незаметным. Он, в свою очередь, должен способствовать пониманию того, что понятие особо охраняемой природной территории гораздо шире, чем о нем принято думать. Особо охраняемой природной территорией следует считать, фактически, любую природную территорию, которая должна подлежать охране особо, исходя из своей природной специфики. Каждая экосистема важна для природной среды в целом.

Подводя некоторые итоги, следует отметить, что эволюция правового регулирования сферы охраны особо охраняемых природных территорий в России шла поступательно, опережающего нормотворчества не было. Необходимость изменений законодательства диктовалась, в основном, необходимостью охраны ресурсов. Оформление института особо охраняемых природных территорий произошло после распада СССР также не без необходимости ресурсосбережения. Глобализация негативного воздействия антропогенного фактора и его уже прямой угрозы жизни человека вынуждает развивать законодательство, направленное на комплексную охрану экосистем, независимо от их местонахождения на каком-либо участке. Прототипом такого законодательства в настоящее время является законодательство об особо охраняемых природных территориях.