Глава формы государственно-территориального устройства

1.1. Понятие и сущность государственно-территориального устройства государства

Термин "территориальное устройство государства" не является общепризнанным в отечественной правовой науке. Круг последовательных сторонников его использования сравнительно узок¹. Среди альтернатив данного понятия наибольшим авторитетом традиционно пользуется словосочетание "государственное устройство", однако, несмотря на широту распространения, оно подвергалось и подвергается обоснованной критике вследствие многозначности и недостаточной определенности². Сама конструкция названного словосочетания провоцирует его широкую и разнообразную интерпретацию.

В современной отечественной юридической науке и практике в отсутствие официальных терминологических ориентиров данное понятие используется в разнообразных смыслах, что усугубляется еще менее упорядоченным его употреблением в смежных общественных дисциплинах (особенно в политологии)³. Широкое распространение получили некорректные и недостаточно проработанные представления о государственном устройстве. Так, по тавтологическому определению О.А. Кудинова, "государственное устройство - это государственное и административно-территориальное устройство страны, выражающееся в ее государственно-территориальном делении на составные части и во взаимоотношениях их с государством в целом (в федеративных государствах)"⁴, а в издании "Конституционное право государств Европы" глава "Государственное устройство" объединяет эклектичный набор параграфов, в число которых вошли даже "Вопросы конституционного регулирования социокультурной сферы в ряде государств Европы"⁵.

При всей объективной сложности интерпретации категории "государственное устройство" и допускаемой рядом авторов вольности в обращении с ней данный термин продолжает активно употребляться в юридической науке и в преподавании правовых дисциплин. Специалистами отмечается, что полноценной замены ему еще не выработано⁶. Отчасти с этим утверждением можно согласиться. Так, словосочетание "национально-государственное устройство" прочно ассоциируется с выделением автономных территориальных образований по национальному признаку. Термин "государственно-территориальное устройство" одними авторами используется для обозначения территориального устройства государства в целом⁷, другими - лишь одного из его элементов (наряду с административно-территориальным устройством) или разновидностей⁸. "Политико-территориальное устройство (организация)" (или "территориально-политическое устройство (организация)") одни авторы склонны рассматривать как термин, заменяющий категорию "государственное устройство" в узком смысле⁹, или отождествлять с ним (например, М.В. Баглай определяет государственное устройство как "политико-территориальную организацию власти, определяющую правовое положение региональных частей государства и их взаимоотношения с центральной властью"¹⁰, А.С. Автономов - как "политико-территориальную организацию государства"¹¹), другие - рассматривают его как разновидность государственного устройства¹² (противоположную административно-территориальному устройству). Некоторые современные специалисты считают наиболее отвечающим реалиям сегодняшнего дня термин "административно-политическое устройство"¹³, а О.И. Чистяков отстаивает введенную им в 1960-х годах категорию "организация государственного единства"¹⁴. Но, как представляется, и эти словосочетания не характеризуются достаточной четкостью и однозначностью. Можно предложить большое число других вариантов обозначения рассматриваемого явления: "пространственная ареализация государственной власти", "территориальное конституирование государства" (или "территориальная конституция государства"), "территориальная институционализация публичной компетенции" и пр., однако вряд ли и они смогут составить достойную замену термину "государственное устройство".

Несмотря на отсутствие безупречных альтернатив последнему, категория "территориальное устройство государства" все же представляется наиболее нейтральной и наименее подверженной субъективным трактовкам. Конечно, в юридической литературе высказывались критические замечания в отношении данного словосочетания. Так, по мнению Т.А. Деминой, "понятия "территориальное устройство", "территориальная организация" страдают тем недостатком, что не дают представления о том, что в рамках территории многих современных государств существует не только власть самого государства, но и власть относительно обособленных частей его территории, прежде всего субъектов Федерации, автономий, муниципальных единиц, поэтому данные понятия можно использовать для характеристики власти самого государства по отношению к частям своей территории, но с его помощью невозможно показать роль публичной власти самих этих территориальных частей государства"¹⁵. Однако подобные упреки малоубедительны: по аналогии применительно к федеративному государству термин "государственное устройство" можно представлять относящимся лишь к разделению на субъекты Федерации.

Территориальное устройство является необходимым признаком государства как социального, политического, правового явления¹⁶ и одной из важнейших характеристик каждого конкретного государства (за исключением "карликовых" государственных образований). Осмысление территориального устройства как правового явления проводилось и проводится прежде всего с позиций теории государства и права, тогда как отраслевыми юридическими науками (в том числе конституционным правом) исследуются в основном частные практические проявления федеративного и унитарного устройства, автономии и регионализации и специфические проблемы правовой регламентации территориального устройства конкретных государств или автономных внутригосударственных образований.