2.2. Организация публичной власти в унитарном государстве

В настоящее время существуют довольно разнообразные унитарные государства: отличающиеся разной степенью централизации - децентрализации власти, простые и сложные.

В современном мире унитарная форма государственного устройства преобладает.

Унитарными являются около 180 государств: Азербайджан, Афганистан, Великобритания, Вьетнам, Греция, Италия, Казахстан, Монголия, Польша, Франция и мн. др.²⁷ Следует заметить, что государства с монархической формой правления являются, как правило, унитарными.

Для примера, административно-территориальное устройство Уэльса определяется в соответствии с законом 1994 г. Вместо существовавших ранее восьми графств было создано одиннадцать и столько же графских борроу (county borough). Графства, разделены на административные округа общей численностью 37, где политико-территориальной единицей в сельской местности и небольших городах является община.

В 1994 г. в Шотландии вместо девяти регионов, разделенных на 53 административных округа (аналог английских графств и округов), были образованы 32 территориальные единицы местного управления (local government areas), включая три островные - Шотландские, Оркнейские и Гебридские острова.

Территория Дании разделена на 14 административных единиц - амтов. Административное деление КНР: 23 провинции (без Тайваня), 5 автономных районов и 4 города центрального подчинения - Пекин, Шанхай, Чунцин и Тяньцзинь. Помимо автономных районов, в КНР 30 автономных областей, 124 автономных уезда, а также свыше тысячи автономных волостей.²⁸

Административно-территориальное деление (в унитарном государстве — это деление государства, в федеративном — деление субъектов федерации) включает в себя разное количество уровней. На практике это области, провинции, губернаторства (единицы областного звена), на которые на которые делятся унитарное государство; районы, уезды, округа (районное звено), из которых состоят единицы областного звена; общины, сельские административные округа, муниципальные округа, на которые делятся единицы районного звена. Во многих странах таких ступеней три, в некоторых существует двухзвенное административно-территориальное деление (Болгария и др.), в отдельных — четырехзвенное (Франция и др.). В субъектах федерации число звеньев обычно не превышает двух, но бывает и больше (Германия, Индия). Существуют унитарные государства, в разных частях которых административно-территориальное деление неодинаково (Англия, Шотландия и Уэльс в Великобритании).

Институт административного деления предполагает вертикальную подчиненность территориальных единиц, где создано единое поле компетенции и круга полномочий, подлежащих общему ведению государства в целом и его территориальных частей, образующих общие принципы и единую систему организации власти во всех территориальных частях страны.

При административном делении вся государственная территория исходно представляет собой единый объект управления, а выделение территориальных единиц предназначено для создания единого хозяйства. При этом образующие государство территории и поселения характеризуются иерархией статусов. Тем самым административное деление означает привилегированное районирование пространства, при котором регионы образуют иерархию и соподчинены.²⁹ Иерархические вертикальные отношения доминируют над территориальными горизонтальными связями.

Административное деление происходит с учетом исторических, географических, национальных, экономических и других особенностей территории и народов. Известно, например, что российское государство формировалось на основе собирания исторически сложившихся земель, ханств и княжеств, мест обитания жителей определенных национальностей. В практике государственного строительства учитывались, как правило, исторические традиции и национальный состав проживающего населения, что выражалось в образовании территориальных структур государства по национальному принципу. Аналогичный опыт территориальной организации полиэтнических государств был распространен в Китае, Индии и других странах этого типа

Разный объем прав и ответственности территориальных единиц, их иерархию определяется с учетом исторических, географических, а так же национальных особенностей региона. Тем самым институт административного деления опосредует специфический порядок взаимодействия населения регионов, региональных органов управления и центральной власти между собой, отличный от того, который складывается при федеративном устройстве государства.

Институт административного деления сохраняет свое основополагающее значение на всех этапах развития унитарных государств.

Административно-территориальные единицы могут совпадать, а могут не совпадать с так называемыми территориальными коллективами — их населением, если оно вправе избирать свои представительные органы местного самоуправления. В одном и том же государстве разные звенья административно-территориального деления могут иметь различные статусы.

В связи с этим во многих зарубежных странах принято доктринальное (в научных работах, а не в законе) деление административно-территориальных единиц на естественные и искусственные. Считается, что первые сложились естественным путем сначала как исторические небольшие поселения людей, совместно занятых трудом и досугом (города, общины), многие из них затем выросли в многомиллионные населенные пункты, но продолжают иметь ранг общин (коммун, муниципальных образований). Искусственные единицы, напротив, представляют собой результат административной деятельности государства, которое «сверху» провело районирование территории. В «естественных» единицах в условиях демократических режимов по традиции всегда создаются выборные органы общественного самоуправления (советы, комитеты, муниципалитеты), имеются выборные должностные лица (мэры, бургомистры и др.). Считается, что такие органы возникли с незапамятных времен, когда племена осели на одном месте и выбрали для решения «общих дел» людей искусных в военном деле, отличающихся мудростью и т.д. В искусственных единицах выборные коллегиальные органы и должностные лица могут быть (если такие единицы получают статус территориальных коллективов), а могут и не быть: управление может осуществляться должностными лицами (чиновниками) общей компетенции (губернаторами, префектами и т.д.), назначенными центром — президентом, правительством, премьер-министром, министром внутренних дел (реже — вышестоящими чиновниками). Во многих случаях в искусственных административно-территориальных единицах могут быть и избранные советы, и назначенные должностные лица общей компетенции, полномочия между которыми разделены. В некоторых странах все административно-территориальные единицы являются по своему статусу территориальными коллективами (США, Великобритания, Австралия и др.). В России самые разные единицы имеют статус муниципальных образований.

Устройство унитарных государств, имеющих в своем составе автономии (сложных унитарных государств), может быть различным в зависимости от числа автономных образований, формы и деталей статуса автономий.

Говоря об отклонениях от общей унитарной модели, следует отметить еще один вариант: в последнее время в унитарных государствах появилась новая форма - регионализм, когда автономные образования обладают правом принимать свое законодательство.³⁰ Считается, что регионалистское государство - своеобразная промежуточная форма между унитарным и федеративными государствами.

Регионализм обладает сближающими его признаками, как с федерализмом, так и с унитарным устройством государства. В федеративном государстве, регионам принадлежит законодательная и исполнительная (но не судебная) власти, они формируют законодательные собрания и областные коллегиальные исполнительные органы. В конституциях, которых содержится перечень вопросов, согласно которых в регионах предполагается издание местные законы. Это предполагает разделение компетенции между федерацией и штатами. Области имеют особые акты - статуты, которыми определяется их организация. Это не конституция, но и не обычные акты, так как некоторые из них утверждаются конституционными законами. Статуты разрабатываются и принимаются органами законодательной власти областей.

Тем не менее, как в любом унитарном государстве, области не имеют обособленных конституций (правда, в ряде современных федераций - Индии, Пакистане и некоторых других штаты тоже не имеют конституций), не смотря на данное обстоятельство их правотворческие акты, подлежат утверждению. В регионы назначается уполномоченный представитель -правительственный комиссар, который утверждает правовые акты законодательных органов регионов. Правительственный комиссар обладает полномочиями отказать в визе на документе, что предполагает институт административной опеки в унитарном государстве и что не свойственно ни одной федерации. Правительство вправе распустить законодательный орган области. Изменение границ регионов тоже осуществляется актами центральной власти, с органами регионов проводится только консультация. В региональной структуре Италии и Испании присутствуют и другие черты, которые характеризуют и элементы федерализма, и признаки унитаризма. Региональный подход при всем своем многообразии имеет положительные характеристики, обеспечивает необходимое сочетание централизации в государстве с обширными правами местного законодательство. Регионализм предполагает и отрицательные стороны, которые могут выйти за пределы унитарного государств. Не превратившись в федерализм со свойственными ему институтами сохранения единства государства, он способен вызвать стремления к отделению, обособлению, предполагая движение за отделение части государства и создание нового государственного образования или за предоставление части страны автономии.

Испания является наиболее характерным примером унитарного государства, обладающее многообразием федеративных черт, предполагая нынешнее устройство как «федерация де-факто». Конституция Испании 1978 г. не называет такое территориальное устройство «федерацией». Националистические партии Каталонии и Баски выступили, против использования «федеральной» терминологии указывая, что федеративное устройство уравняет статус их «исторических регионов» с провинциями, не обладающими «особой культурно-исторической идентичностью». Политическая власть увидела в «федератизме» опасность для целостности государства, низкий уровень развития экономики и политической культуры, серьезные региональные разногласия в условиях политической нестабильности могут привести к расколу страны. Для обеспечения «стабильности» в конституцию внесен пункт: «Ни в коем случае нельзя принимать форму федерации для автономных общностей».

Сегодня Испании это 17 автономных президентских республик. Автономия состоит из избираемой ассамблеи, которая является законодательным органом на данной территории, формирует местное правительство во главе с председателем. Образование новых автономий предусмотрено конституцией, такая модель территориального устройства называется «государство автономий»

Конец двадцатого века, породил многие формы отношений административно-территориальных образований и центральных властей. Территории, получая определенную степень самостоятельности (уровень автономии разграничивается в зависимости от состояния политического и социально-экономического развития территорий). При этом, центральные власти не желающие изменять государственное устройство, так же достигают своей цели. Примером может послужить Франция, Италия и Испания демонстрируя свою жизнеспособность и эффективность.

Говоря о роли унитарной формы государства, некоторые исследователи отмечают, что, способствуя более полной концентрации власти в руках единого центра, она приводит к ускорению экономического и культурного развития страны, складыванию единой нации. В то же время, управление, исходящее из центра, имеет свои недостатки. Оно не может учитывать всех особенностей территорий и может принимать решения, которые не в полной мере соответствуют специфическим условиям отдельного региона, особенно если в нем проживают лица некоренной национальности.

Таким образом, можно сделать вывод, что при демократических режимах унитарное государство целесообразно в тех случаях, когда его население относительно немногочисленно и отличается достаточно высоким этническим и культурным однообразием; отсутствует территория, отличающаяся своей спецификой. В ином случае целесообразно создание сложного (унитарного, либо федеративного) государства с автономией.

Унитаризм в сравнении с феодализмом, являлся прогрессивным явлением, способствующим становлению рынка, при развитии буржуазных экономических отношений. Но в унитарном государстве не предполагается поглощения государственной властью органов местного самоуправления и т.п. Однако с развитием экономики, технологий и других факторов начинаются процессы, которые приводят к созданию сложных государств и их образований: федераций, конфедераций, содружеств и т.д.