1 Общая характеристика административного договора

1.1 Правовая природа административного договора

Как известно, в сфере частного права договор является традиционным средством регулирования отношений между субъектами (например, гражданско-правовой договор), причем эти отношения, как правило, регламентируются нормами гражданского права, которое при заключении договора предоставляет его участникам равные права¹.

Публично-правовое регулирование осуществляется преимущественно посредством методов нормативной ориентации и императивных предписаний, оказывающих властно-управленческое воздействие на волю и поведение физических и юридических лиц, побуждая и понуждая их к действию для достижения общих целей и удовлетворения публичных интересов. Однако наряду с этим публичное право использует и договорное начало как особый способ правового регулирования. Эта особенность уже отмечалась учеными-юристами². Принципы административного права, сложившиеся в буржуазном правовом государстве еще в XIX в., получили свое развитие и легли в основу политики благосостояния в демократических парламентских государствах XX в. В каждой такой стране возникло большое число государственных и муниципальных органов управления, направленных на решение коллективных задач по социальной и экономической защите индивида. В результате административное и тесно связанное с ним социальное право на практике зачастую приобретало для человека большее значение, чем гражданское право. Как указывали авторы, «в публично-правовой сфере договоры принимают на себя функции управления (например, координации, подчинения, организации, распределения) в целях взаимного удовлетворения публичных интересов»³.

На проблему административного договора следует смотреть не только с точки зрения материальных административно-правовых норм, устанавливающих статутные положения (участники, права, обязанности, ответственность, административно-правовой режим исполнения), но и с позиций административно-процессуального права, поскольку административно-договорный процесс входит в структуру административного процесса (в смысле управленческого процесса). Разумеется, административный договор — это одно из административно-процессуальных производств (так называемый позитивный административный процесс), которое имеет и свою материальную часть, однако в неменьшей степени как в административно-правовой теории, так и в законодательстве следует развивать именно его процессуальные начала. В последние десятилетия административный договор приобрел широкое распространение в сфере публичного права многих стран. Например, во Франции традиционно социальное страхование изучается в университетах в рамках частного права, однако это не препятствует тому, что оно во все возрастающей степени подпадает под административное регулирование; доказательством этому служит то, что некоторые виды соглашений между кассами социального страхования и медицинскими учреждениями основаны на нормах публичного права⁴.

В Российской Федерации административный договор стал приобретать особую актуальность лишь в последние годы, что можно объяснить развернувшимся процессом преобразования отношений собственности, отменой планового распределения, стремлением привести в порядок систему административных предписаний⁵. В период существования в СССР плановой экономики, т. е. жесткого централизованного руководства всеми сторонами жизни общества и государства, полномочия органов государственного управления в республиках, краях, областях, городах, районах были весьма ограниченными. Основной правовой формой деятельности органов исполнительной власти служило издание подзаконных актов, т. е. односторонних властных предписаний, подлежавших безусловному исполнению и регулировавших управленческие отношения только по вертикали⁶. Кроме того, существовала система директивно-плановых указаний, а субъекты и содержание гражданско-правовых договоров зачастую определялись государственно-административными актами.

Развитию государственных управленческих отношений по горизонтали, а следовательно, все более широкому применению административных договоров на всех уровнях органов исполнительной власти, способствовали следующие факторы:

— принятие в конце 1993 г. Конституции Российской Федерации и предшествовавшее этому заключение Федеративного договора;

— разграничение предметов ведения и полномочий между органами власти Российской Федерации и субъектов (например, Соглашение между Правительством РФ и администрацией Вологодской области о разграничении предметов ведения и полномочий в сфере обеспечения устойчивого функционирования промышленности от 18 сентября 1997 г.);

— установление широкого спектра совместной компетенции Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции);

— выделение в качестве самостоятельного звена местного самоуправления, органы которого полномочны самостоятельно решать вопросы местного значения, владеть и распоряжаться муниципальной собственностью (ст. 12, 130—133 Конституции);

— предоставление права органам государственной власти Российской Федерации (в том числе исполнительной власти), ее субъектов, местного самоуправления делегировать друг другу по взаимному согласию часть властных полномочий;

— широкое развитие предпринимательской деятельности и формирование рыночных отношений (ст. 34 Конституции), необходимость регулятивного воздействия на них со стороны государственных органов⁷.

Публичные договоры становятся заметным правовым средством согласования интересов государственных органов, общественных объединений и граждан, сочетаясь как с частноправовыми договорами, так и с другими способами регламентации общественных отношений.

Как правило, проблема административного договора связывалась в юридической литературе с двумя вопросами: 1) административно-правовая форма управления; 2) правовой акт управления⁸.

Постепенно как в правовой литературе, так и в законотворческой практике проблеме административного договора и тесно связанной с ней проблеме правового акта управления стало уделяться значительно больше внимания. Вместе с тем следует подчеркнуть, что «степень законодательного регулирования обеих административно-правовых форм управления — правового акта управления и административного договора, на наш взгляд, пока неадекватна задачам, принципам, функциям и содержанию современного управления»⁹. Например, до сих пор не вполне определена законодательная процедура подготовки и принятия акта управления, т. е. при издании этого правового акта, являющегося по своей природе властным волеизъявлением компетентного органа исполнительной власти (должностного лица), влекущим важнейшие правовые последствия, многое зависит от усмотрения кадрового персонала управления (государственных и муниципальных служащих). В отдельных случаях административный акт является не самым лучшим средством правового регулирования управленческих отношений, поэтому государственным органам целесообразно предоставить возможность использования других административно-правовых форм, например административно-правовых договоров (соглашений).