2.2. Кодексы этики госслужащих в правоохранительных органах

Во всех правоохранительных органах в последнее десятилетие были приняты кодексы этики. Рассмотрим некоторые из них.

Профессия прокурора является одной из самых престижных среди юридических профессий. Прокуратура Российской Федерации, как независимый надзорный орган, несет большую ответственность перед государством за защиту прав и интересов граждан, соблюдение Конституции и исполнение законов на территории страны.

Специфика деятельности Российской прокуратуры, не имеющей аналогов в мире, высокого уровня гражданской ответственности и профессиональных качеств прокурорских работников предопределяет высокие требования профессионального и нравственного характера к лицам, занимающим должности в органах прокуратуры¹.

Граждане Российской Федерации должны рассчитывать, как на высокий уровень профессиональной подготовки прокурорского работника, так и на наличие у него соответствующих нравственных начал.

Общие требования сформулированы в п. 1 ст. 40 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»².

К ним относятся такие критерий, как гражданство Российской Федераций, так же наличие высшего юридического образования, полученного в образовательных учреждениях высшего профессионального образования, имеющих государственную аккредитацию, способность по состоянию здоровья исполнять служебные обязанности и обладание необходимыми профессиональными и моральными качествами.

В соответствии со ст. 40 Закона о прокуратуре лицо, впервые назначаемое на должность прокурора, принимает Присягу прокурора.

Прокурор обязуется внимательно и тщательно относиться к предложениям, заявлениям и жалобам граждан, быть объективным и справедливым при решении судеб людей, дорожить своей профессиональной честью, быть образцом неподкупности, моральной чистоты, свято беречь и приумножать лучшие традиции прокуратуры. Нарушение Присяги прокурорского работника, несовместимо с дальнейшим пребыванием, его на службе в органах прокуратуры Российской Федерации. Так же больше не могут быть приняты на работу, по тем же основаниям, а так же за совершение проступков, которые пророчат честь прокурорского работника.

На законодательном уровне вопрос этики и ответственности за моральные проступки прокуроров долгое время урегулирован не был. Приказом Генерального прокурора РФ от 17 марта 2010 г. № 114 в органах прокуратуры введен Кодекс этики прокурорского работника Российской Федерации¹.

Кодекс этики прокурорского работника устанавливает правила поведения прокурорского работника и призван содействовать укреплению его авторитета.

Кодекс этики прокурорского работника состоит из шести разделов и содержит нормы, регулирующие поведение прокурорского работника при осуществлении служебной деятельности; взаимоотношения прокурорских работников; основные правила поведения во внеслужебной деятельности; ответственность прокурорского работника за нарушение требований Кодекса².

На наш взгляд, в связи с принятием Кодекса этики прокурорского работника Российской Федерации будет более правильнее если внести изменения п. «в» ч. 1 ст. 43 Закона о прокуратуре РФ «нарушение Присяги прокурора, а также совершение проступков, порочащих честь прокурорского работника» на более уточняющий «нарушение Присяги прокурора, а также требований Кодекса этики прокурорского работника».

Кодекс этики обеспечивает единую нравственно - нормативную основу поведения прокурорских работников. Руководствуясь кодексом этики прокурорского работника, можно более дифференцированно подходить к оценке проступка, связанного с нарушением этических норм прокурора. Кроме мер дисциплинарного характера существуют так же меры морального воздействия, которые может применить руководитель органа прокуратуры, к ним относятся такие меры, как, устное замечание, предупреждение о недопустимости неэтичного поведения, требование о публичном извинении.

Взаимоотношения между прокурорскими работниками должно основываться на принципах товарищеского партнерства, взаимоуважения и взаимопомощи.

Так же Кодекс говорит о взаимоотношениях органов прокуратуры с органами государственной власти, органами местного самоуправления, общественными объединениями, коммерческими и некоммерческими организациями.

Важной квалификационной характеристикой должности прокурора города, района и приравненного к нему прокурора в качестве необходимых для данной категории прокурорских работников моральных качеств закреплены такие требования, как: социальная и служебная ответственность; высокий уровень правосознания, воспитания и культуры; честность, гражданское мужество, объективность, принципиальность; чуткость, скромность и нравственная чистота.

В связи с этим важно сделать вывод, что главное предназначению кодекса прокурорской этики, чтобы каждый прокурорский работник, который нарушил норму не остался без надлежащей оценки со стороны руководителя и коллектива органа прокуратуры.

Подводя итог, отметим, что необходимость унификации этических норм, регулирующих деятельность прокурорских работников, назревала давно и являлась необходимой. Мораль и нравственность, как неизменные спутники права, являются важной основой для соблюдения прав, свобод и интересов граждан. А к людям, которым по ходу служебной деятельности приходится сталкиваться с принятием судьбоносных решений, должны применяться высокие нравственно – этические требования.

В этой связи Кодекс этики закрепил обязательные к исполнению этические нормы, которые раньше являлись неустойчивыми и разрозненными, во многом зависели об субъективного усмотрения и могли быть подвергнуты оспариванию. Теперь в тех случаях, где законодателем прямо не урегулирована профессиональная деятельность прокурора, со своими предписаниями вступает Кодекс этики, как гарант соблюдения законности, справедливости, независимости и объективности.

Сравним с кодексом этики сотрудников органов внутренних дел.

Деятельность сотрудников органов внутренних дел регламентируется кодексами поведения должностных лиц, государственных служащих, кодексами полицейской этики, ведомственными этическими стандартами. К числу таких актов относятся, например, Кодекс деонтологии национальной полиции Франции (введен Декретом N 86592), Морально-этический кодекс полицейского США, Положение об этических принципах полицейской службы Великобритании¹.

В Российской Федерации в целях формализации профессионально-нравственного стандарта поведения сотрудников органов внутренних дел в 1993 году был утвержден Кодекс чести рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации, предписывавший сотрудникам следовать требованиям Присяги, соблюдать высоконравственные нормы, исполнять служебный долг и дорожить честью представителя государственной власти.

Кодекс содержал 12 параграфов, закрепивших этические нормы поведения сотрудников в службе и в быту, в том числе требования уважения и защиты прав личности, честного и добросовестного выполнения должностных обязанностей, профессионально-нравственной устойчивости, высокой организованности, совершенствования профессиональной подготовки, хранения и приумножения служебных традиций органов внутренних дел и ряд иных обязательств.

24 декабря 2008 г. был утвержден отвечавший веяниям времени Кодекс профессиональной этики сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации, прекративший действие вышеупомянутого Кодекса 1993 года.

Кодекс 2008 года имел развернутую структуру (представленную преамбулой и семью главами, объединяющими 28 статей) и содержал более конкретные «установки». Он определял нравственные ценности, принципы службы в органах внутренних дел и обязательства сотрудников применительно к служебному и внеслужебному поведению (включая основы антикоррупционного поведения), формулировал правила культуры речи, внешнего вида, служебного общения с коллегами (в том числе в рамках отношений субординации), с правонарушителями, потерпевшими (при задержании, обыске, допросе и т.д.), правила принятия и дарения подарков и некоторые иные¹.

Знание и соблюдение сотрудником норм Кодекса указывалось обязательным критерием оценки качества профессиональной деятельности, соответствия морального облика служащего требованиям, установленным в Министерстве внутренних дел России и олицетворяющим ожидания общества.

Кодекс этики и служебного поведения федеральных государственных гражданских служащих системы Министерства внутренних дел Российской Федерации (далее - Кодекс) закрепил требования, которыми должны руководствоваться служащие органов внутренних дел независимо от замещаемой ими должности, с тем, чтобы обеспечить единство норм поведения сотрудников, способствовать достойному осуществлению ими профессиональной деятельности, их самоконтролю, укреплению авторитета служащих, повышению степени доверия граждан к органам власти.

Разделом II Кодекса установлены основные принципы и правила служебного поведения гражданских служащих системы органов внутренних дел России.

Закреплено «гражданские служащие, сознавая ответственность перед государством, обществом и гражданами, призваны:

исполнять должностные обязанности добросовестно и на высоком профессиональном уровне в целях обеспечения эффективной работы МВД России;

исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют основной смысл и содержание деятельности как государственных органов, так и гражданских служащих;

осуществлять свою деятельность в пределах полномочий МВД России;

не оказывать предпочтения каким-либо профессиональным или социальным группам и организациям, быть независимыми от влияния отдельных граждан, профессиональных или социальных групп и организаций;

исключать действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению ими должностных обязанностей;

уведомлять представителя нанимателя, органы прокуратуры или другие государственные органы обо всех случаях обращения к гражданскому служащему каких-либо лиц в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений;

соблюдать установленные федеральными законами ограничения и запреты, исполнять обязанности, связанные с прохождением гражданской службы;

соблюдать беспристрастность, исключающую возможность влияния на их служебную деятельность решений политических партий и общественных объединений;

соблюдать нормы служебной, профессиональной этики и правила делового поведения;

проявлять корректность и внимательность в обращении с гражданами и должностными лицами;

проявлять терпимость и уважение к обычаям и традициям народов России и других государств, учитывать культурные и иные особенности различных этнических, социальных групп и конфессий, способствовать межнациональному и межконфессиональному согласию;

воздерживаться от поведения, которое могло бы вызвать сомнение в добросовестном исполнении гражданскими служащими должностных обязанностей, а также избегать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб их репутации или авторитету МВД России;

принимать предусмотренные законодательством Российской Федерации меры по недопущению возникновения конфликтов интересов и урегулированию возникших конфликтов интересов;

не использовать служебное положение для оказания влияния на деятельность государственных органов и органов местного самоуправления, организаций, должностных лиц, федеральных государственных гражданских (муниципальных) служащих и граждан при решении вопросов личного характера;

воздерживаться от публичных высказываний, суждений и оценок в отношении деятельности МВД России, Министра внутренних дел Российской Федерации, если это не входит в должностные обязанности гражданского служащего;

соблюдать установленные в системе МВД России правила публичных выступлений и предоставления служебной информации;

уважительно относиться к деятельности представителей средств массовой информации по информированию общества о работе МВД России, а также оказывать содействие в получении достоверной информации в установленном порядке;

воздерживаться в публичных выступлениях, в том числе в средствах массовой информации, от обозначения в иностранной валюте (условных денежных единицах) стоимости на территории Российской Федерации товаров, работ, услуг и иных объектов гражданских прав, показателей бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, размеров государственных заимствований, государственного долга, за исключением случаев, когда это необходимо для точной передачи сведений либо предусмотрено законодательством Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, обычаями делового оборота»¹.

Обратим внимание, что в разделе нет принципов в традиционном для теории права выражении (как наиболее общих исходных, руководящих начал).

Кроме того, фиксируя правила служебного поведения, Кодекс использует понятие «призваны», а не «должны» или «обязаны» (осуществлять деятельность в пределах полномочий, проявлять корректность и внимательность в обращении с гражданами и должностными лицами и т.п.). С одной стороны, это порождает сомнения в определении степени обязательности указанных требований. С другой стороны, термин «призваны» в большей мере согласуется с принципами как обобщенными формулировками, а также подчеркивает миссию соответствующих общественных структур (впрочем, к положениям п. 10 Кодекса второе замечание вряд ли применимо).

В числе основных начал служебного поведения сотрудников в Кодексе указаны добросовестное и высокопрофессиональное исполнение должностных обязанностей, соблюдение и защита прав и свобод личности как основное содержание деятельности сотрудников, уважение обычаев и традиций разных народов, учет культурных и других особенностей различных социальных групп, соблюдение установленных федеральным законодательством ограничений и запретов, исполнение обязанностей, связанных с прохождением службы, и иные.

Приведем пример из судебной практики о нарушение указанных этических норм. Инспектор дорожно-патрульной службы взвода N <...> роты N <...> отдельного батальона дорожно-патрульной службы ГИБДД МУ МВД России "Иркутское" был уволен со службы в органах внутренних дел в связи с совершением проступка, порочащего честь сотрудника органов внутренних дел. Основанием для увольнения явилось заключение по результатам служебной проверки, согласно которому Лызуненко С.А. при исполнении служебных обязанностей 8 октября 2016 г. не принял мер по своевременному оказанию потерпевшему медицинской помощи, тем самым поставив под угрозу его жизнь и здоровье.

В составе экипажа ДПС 8 октября 2016 г. он прибыл на место дорожно-транспортного происшествия, участником которого оказался судья Иркутского областного суда Ч. Лызуненко С.А. предложил Ч., имевшему признаки алкогольного опьянения, пройти медицинское освидетельствование на состояние алкогольного опьянения Ч. от прохождения медицинского освидетельствования отказался, о чем был составлен протокол. Поскольку у Ч. имелись видимые телесные повреждения, Лызуненко С.А. предложил ему вызвать скорую медицинскую помощь, на что Ч. ответил отказом. После прибытия на место дорожно-транспортного происшествия командира отдельного батальона дорожно-патрульной службы ГИБДД МУ МВД России "Иркутское" Егорова В.А. и представителя Иркутского областного суда была вызвана скорая медицинская помощь, и Ч. был госпитализирован в муниципальное учреждение здравоохранения "Иркутская городская клиническая больница N 3", отделении нейрохирургии этой больницы Ч. была сделана операция.

10 апреля 2017 г. на имя начальника ГУ МВД России по Иркутской области поступило обращение Ч. о проведении проверки и принятии мер к сотрудникам ГИБДД МУ МВД России "Иркутское", в т. ч. Лызуненко С.А., своевременно не оказавшим ему медицинскую помощь на месте дорожно-транспортного происшествия 8 октября 2016 г. и оставившим его в опасности¹.

В п. п. 11 - 23 раздела II Кодекса правила служебного поведения формулируются в основном императивно, с использованием слов «обязан», «должен», «запрещается». В частности, на служащих возлагаются обязанности соблюдать Конституцию Российской Федерации и иные федеральные нормативные правовые акты, противодействовать коррупционному поведению, принимать необходимые меры для обеспечения безопасности и конфиденциальности информации, полученной в связи с исполнением должностных обязанностей².

Отдельным блоком зафиксированы правила поведения служащего, наделенного организационно-распорядительными полномочиями (п. п. 20 - 23)). Руководитель должен иметь безупречную репутацию и высокий уровень профессионализма, способствовать формированию необходимого для эффективной работы подчиненных морально-психологического климата.

Раздел III Кодекса содержит «рекомендательные этические правила служебного поведения гражданских служащих». Однако эти рекомендации формулируются в п. п. 24 - 27 через понятия «необходимо», «должен», «обязан», а не через традиционные «рекомендуется», «следует», «может», что заставляет задуматься о характере нормативных положений, а также о соблюдении правил юридической техники.

В соответствии с рекомендациями Кодекса государственному служащему системы органов внутренних дел в своей деятельности необходимо исходить из содержания ст. 2 Конституции Российской Федерации, воздерживаться от дискриминирующих высказываний и действий, быть доброжелательным, корректным, внимательным, сдержанным, аккуратным, проявлять терпимость в общении с гражданами и коллегами. Внешний вид государственного служащего должен отвечать требованиям официально-делового стиля и способствовать уважительному отношению граждан к органам власти.

Тем самым в разделе III закреплены нормы, представляющиеся скорее, обязательными, чем рекомендательными.

В целом Кодекс не проработан с позиций юридической техники и попросту копирует положения Типового кодекса этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих (который, в свою очередь, дословно воспроизводит в соответствующей части Общие принципы служебного поведения государственных служащих), не отражая специфики службы в органах внутренних дел. Кроме того, Кодекс устанавливает требования только к служебному поведению, оставляя без внимания сферу отношений вне профессиональной деятельности. Если исходить из невмешательства государства в частную жизнь, это представляется оправданным.

Однако если учитывать особенности службы в органах внутренних дел, более правильным видится расширение сферы действия Кодекса этики. Неслучайно Кодекс чести рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации предписывал руководствоваться его нормами «в службе и повседневной жизни», в Кодексе профессиональной этики сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации 2008 года устанавливались «профессионально-этические требования к служебному и внеслужебному поведению».

Следует согласиться с Т.А. Владыкиной в том, что применительно к правоохранительной деятельности с позиций этических норм найти черту, разделяющую служебную и внеслужебную деятельность, весьма сложно¹.

Ввиду вышеизложенного видится необходимым совершенствование Кодекса этики и служебного поведения федеральных государственных гражданских служащих системы Министерства внутренних дел Российской Федерации в направлении отражения специфики службы в органах внутренних дел, распространения его положений и на внеслужебные отношения.

Необходима юридико-техническая проработка Кодекса (с учетом структурных и языковых правил юридической техники) либо принятие нового соответствующего акта.

Для сотрудников Следственного Комитета действует Кодекс этики и служебного поведения федеральных государственных служащих Следственного комитета Российской Федерации (утв. Следственным комитетом РФ 11.04.2011). Следует обратить внимание на то, что в его содержании разграничены правила служебного поведения (обязательные для исполнения) и правила поведения (рекомендательные). Так, если по первым Сотрудник СК обязан обеспечивать конфиденциальность ставшей ему известной в связи с исполнением служебных обязанностей информации, затрагивающей частную жизнь, честь и достоинство гражданина, то по вторым он должен воздерживаться от грубости, нецензурной речи, проявлений пренебрежительного тона, заносчивости, предвзятых замечаний, предъявления неправомерных и незаслуженных обвинений.

За нарушение положений данного Кодекса государственный служащий СК РФ несет моральную, а также иную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Приведем пример из судебной практики.

В ходе служебной проверки старшего государственного инспектора безопасности дорожного движения группы технического и дорожного надзора ОГИБДД ОМВД России по г. Нягани майора полиции Тимофеева И.А. был установлен факт совершения им проступка, порочащего честь сотрудника органов внутренних дел, который выразился в совершении им действий, вызывающих сомнения в его объективности, справедливости и беспристрастности, при исполнении служебных обязанностей путем неоднократного не привлечения в установленном порядке к административной ответственности должностных лиц ООО "АвтоЛайнСервис" и ООО "Цитадель" и этих юридических лиц за нарушение правил перевозки опасных грузов, а также в отсутствии с его стороны контроля за подчиненными ему сотрудниками. Обстоятельством, отягчающим вину Тимофеева И.А., признана его неискренность в ходе дачи объяснений при проведении служебной проверки, уклонение от ответов на поставленные вопросы, попытки искажения реальных событий.

Как отметил Верховный Суд РФ, при осуществлении служебной деятельности, а также во внеслужебное время сотрудник органов внутренних дел должен заботиться о сохранении своих чести и достоинства, не допускать принятия решений из соображений личной заинтересованности, воздерживаться от любых действий, которые могут вызвать сомнение в его беспристрастности или нанести ущерб авторитету полиции, что обусловлено повышенными репутационными требованиями к сотрудникам органов внутренних дел как носителям публичной власти и возложенной на них обязанностью по применению в необходимых случаях мер государственного принуждения и ответственностью, с которой связано осуществление ими своих полномочий.

Приказом от 3 августа 2016 г. N 81 л/с он был уволен из органов внутренних дел по пункту 9 части 3 статьи 82 Федерального закона от 30 ноября 2011 г. N 342-ФЗ "О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в связи с совершением проступка, порочащего честь сотрудника органов внутренних дел)¹.

Завершая настоящую главу нашего исследования, сделаем следующий вывод обобщающего характера:

В системе управления нравственным развитием государственных служащих кодексы этики являются элементом:

- определяющим цели их нравственного развития;

- лежащим в основе процесса регулирования нравственного состояния государственных служащих;

- служащим основанием их нравственного саморегулирования.