57. Конституционно-правовые основы противодействия коррупции в Российской Федерации

Противодействие коррупции регулируется Федеральным законом Российской Федерации от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции"

Правовую основу противодействия коррупции составляют Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, настоящий Федеральный закон и другие федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, а также нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты иных федеральных органов государственной власти, нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальные правовые акты.

Противодействие коррупции в Российской Федерации основывается на следующих основных принципах:

1) признание, обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина;

2) законность;

3) публичность и открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;

4) неотвратимость ответственности за совершение коррупционных правонарушений;

5) комплексное использование политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер;

6) приоритетное применение мер по предупреждению коррупции;

7) сотрудничество государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами.

Конституционно-правовые основы противодействия коррупции в деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации

Противодействие коррупции охватывает комплекс полномочий и функций не только федеральных государственных органов, но и органов публичной власти субъектов Федерации. В свою очередь, каждому из региональных государственных органов отводится своя роль в конституционно-правовом механизме противодействия коррупции: законодательные (представительные) органы субъектов Федерации осуществляют нормотворческие и контрольные полномочия; исполнительные органы - управленческо-распорядительные функции; судебные органы - защиту прав и законных интересов субъектов правоотношений на основе действительного или предполагаемого нарушения норм права.

Одной из важнейших конституционных задач, разрешаемых законодательными (представительными) органами субъектов Федерации в системе антикоррупционной политики, является определение сферы регионального ведения, которая не должна включать в себя полномочия федеральных государственных органов, но в достаточной мере охватывать проблемы публичной деятельности субъектов Федерации в системе противодействия коррупции на основе положений статей 72 и 73 Конституции Российской Федерации.

Предмет конституционного (уставного) регулирования общественных отношений субъектов Федерации в системе противодействия коррупции охватывает не только определение объектов ведения соответствующего региона. Существенной особенностью данных нормативных правовых актов является разрешение задачи по разграничению компетенции между соответствующими органами государственной власти субъектов Федерации, которые вытекают из региональных предметов ведения. Антикоррупционная политика требует, чтобы в этом процессе публичная власть не оказывалась бы сосредоточенной в рамках компетенции какого-либо одного органа публичной власти или одного должностного лица. Концентрация власти увеличивает коррупционные риски в региональной публичной деятельности.

Роль законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в антикоррупционной деятельности заключается в том, что практически во всех субъектах Российской Федерации приняты законы и утверждены планы мероприятий, программы по противодействию коррупции и преступности в целом.

В некоторых региональных законодательных актах прописаны основные полномочия депутатского корпуса по противодействию коррупции. Идёт активная законотворческая работа над внесением изменений и дополнений в региональные законодательные акты для приведения их в соответствие с антикоррупционными федеральными законами. В основном корректировке подвергаются законы о государственной и муниципальной службе, об устранении административных барьеров в предпринимательской деятельности, доступе граждан к информации и услугам органов государственной власти и местного самоуправления, закупке товаров, предоставлении услуг для государственных и муниципальных нужд, электронных конкурсах и электронных средствах массовой информации.

Практически во всех законодательных органах страны вносятся изменения и дополнения в регламенты. Они касаются проведения антикоррупционной экспертизы, изменения порядка подачи деклараций о доходах депутатов и региональных государственных служащих и других положений. Некоторые региональные законодательные органы приняли законы о профилактике (предупреждении) коррупции, об антикоррупционной экспертизе правовых актов и их проектов.

Среди нововведений в региональном законодательстве можно выделить:

а) определение понятия «антикоррупционная политика»;

б) закрепление порядка проведения открытого обсуждения социально значимых региональных проектов с размещением информации о них в электронных и печатных СМИ;

в) установление процедуры парламентского и общественного контроля за принятием важных для региона решений исполнительными органами государственной власти, включая заключение договоров и реализацию целевых региональных программ.

Законодательными (представительными) органами организуется изучение и анализ международных и зарубежных нормативных правовых актов, судебной практики и научно-методической литературы для разработки и внедрения в региональную правовую систему антикоррупционных норм. В структуре региональных парламентов создаются специальные антикоррупционные комитеты и комиссии. Депутаты входят в состав комитетов, межведомственных комиссий, советов по противодействию коррупции при главах субъектов Российской Федерации, участвуют в работе общественных антикоррупционных объединений.

В законодательных собраниях проводятся парламентские и публичные слушания, «круглые столы», семинары, совещания-тренинги, конференции по различным проблемам антикоррупционной жизнедеятельности региона.

Антикоррупционная информация распространяется на официальных Интернет-сайтах законодательных органов, что активно находит свое широкое применение в практике регионов страны.

Парламентариями направляются депутатские запросы по результатам приёмов избирателей. В то же время исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации проявляют большую активность как в формировании правовых основ противодействия коррупции, так и в организационно-пропагандистских, профилактических мероприятиях. Впрочем, такая ситуация вполне закономерна, так как региональные государственные органы исполнительной власти обладают в этой сфере значительно большими полномочиями, чем законодатели.

Антикоррупционные полномочия высших должностных лиц и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации

Как правило, в принятых региональных законодательных актах о противодействии коррупции прописываются полномочия исполнительных и законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, порядок их взаимодействия в антикоррупционной деятельности, которое выражается:

а) в создании специального органа (комиссии, совета и т.д.) при главе региона с участием представителей от законодательных органов власти (в большинстве регионов);

б) заключении соглашения между законодательными и исполнительными органами государственной власти;

в) обоюдном (или одностороннем – исполнительной властью) проведении антикоррупционной экспертизы принимаемых правовых актов и их проектов;

г) совместном проведении различных мероприятий антикоррупционной направленности (конференций, семинаров, «круглых столов», организации «горячих линий» и др.).

Именно исполнительные органы субъектов Федерации владеют, пользуются и распоряжаются объектами государственной собственности субъектов Российской Федерации, планируют расходы регионального бюджета и являются его фактическими распорядителями.

По мнению экспертов, взяткой сопровождается почти половина актов по выдаче государственных кредитов или распределению бюджетных средств. Получению взяток при распределении бюджетных средств также способствует и сам бюджет, поскольку право решать, кому, когда и в каком объеме выделить средства, получает чиновник.

Новые процедуры государственных и муниципальных закупок должны обеспечить высокое качество исполнения государственного заказа и препятствовать формированию монопольно высоких цен и многомиллиардных коррупционных схем.

С другой стороны, исполнительная власть субъектов Федерации имеет и ряд сравнительных преимуществ по сравнению с региональным народным представительством: она более организована, интегрирована, имеет более высокую способность к управлению. В системе исполнительной власти проще организовать проверку честности и моральной устойчивости служащих. Это дает основания считать, что исполнительная власть субъектов Федерации имеет высокий антикоррупционный потенциал, причем эффективные формы правового регулирования противодействия коррупции могут в значительной степени снизить коррупционные риски и создать в общественном мнении образ неподкупного, честного чиновника, основанный не столько на использовании средств политической пропаганды и агитации, сколько на фактических обстоятельствах, подтверждаемых практикой.

Высшие должностные лица и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации наделены рядом антикоррупционных полномочий и осуществляют ряд функций по противодействию коррупции:

а) вносят в установленном порядке и участвуют в подготовке проектов законов, правовых актов и других документов в сфере противодействия коррупции, представляют заключения на проекты законов, правовых актов в установленной сфере деятельности;

б) организуют подготовку и готовят необходимые аналитические и иные справочные материалы антикоррупционной программы, разрабатывают и участвуют в ее реализации;

в) обеспечивают взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам предупреждения коррупции;

г) организационно обеспечивают реализацию полномочий по организации взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти по обеспечению реализацию возложенных на них законодательством полномочий по противодействию коррупции на территории региона;

д) проводят антикоррупционную экспертизу правовых актов, проектов ведомственных правовых актов;

е) проводят антикоррупционный мониторинг;

е) анализирует деятельность органов региональной власти, готовят информационно-аналитические материалы по вопросам деятельности органов, выполняют другие функции в соответствии с региональными законами и иными нормативными правовыми актами.

Несмотря на то, что в последние годы формирование законодательства в области противодействия коррупции шло достаточно активно, сфера финансовых отношений еще в недостаточной степени охвачена антикоррупционным законодательством, отмечается в рекомендациях. При этом коррупционные явления активно сопровождают механизм распределения и использования централизованных денежных фондов. Важной особенностью финансовой сферы является быстрота постоянного создания новых схем, в том числе коррупционного характера.

Важной конституционной гарантией коррупционной безопасности в деятельности исполнительной власти субъектов Федерации является обеспечение коллегиальности в функционировании института высшего исполнительного органа субъекта Федерации. Коллегиальность обсуждения и принятия решений минимизирует злоупотребления со стороны отдельных должностных лиц. При этом важно, чтобы состав высшего исполнительного органа субъекта Федерации не назначался единолично высшим должностным лицом субъекта Федерации, а определенная часть членов этого органа согласовывалась с законодательным (представительным) органом субъекта Федерации.

Деятельность конституционных (уставных) судов Российской Федерации и мировых судей по противодействию коррупции

В стране отмечается высокая степень концентрации судебной власти в рамках предметов ведения Российской Федерации, что отрицательно сказывается на динамике коррупционных явлений и процессов. Федеральный статус большинства судов, соединенный с полномочием Президента Российской Федерации по назначению судей всех судов, кроме высших судов и судов субъектов Российской Федерации, приводит к централизации судебной власти и, следовательно, - ее закрытому характеру. При подобных обстоятельствах сложно обеспечить конституционные гарантии беспристрастности и независимости правосудия. В конечном итоге, деятельность государственных органов субъектов Российской Федерации в механизме противодействия коррупции находит свое выражение лишь в функционировании конституционных (уставных) судов и мировых судей субъектов Российской Федерации. Еще один (специфический) аспект независимости, характерный для судей, а именно для мировых судей, может показаться довольно парадоксальным с точки зрения конституционной независимости - независимость от федерального суда, т.е., по сути, от судебной власти.

Рекомендации Совета судей Российской Федерации о принятии программы развития мировой юстиции приняты субъектами России по-разному. Часть субъектов приняли с пониманием и с готовностью разработать и утвердить программу, но из-за экономических сложностей не смогли довести работу по принятию программы до конца; часть приняли рекомендацию Совета судей Российской Федерации крайне негативно; часть, приняв программу, отменили из-за отсутствия финансирования. Все же на сегодня субъекты России, несмотря на отсутствие законодательно закрепленных полномочий об организационном и кадровом обеспечении деятельности мировых судей субъектами Российской Федерации, практически приняли на себя мероприятия, направленные на обеспечение деятельности мировых судей. Однако принимаемые субъектами Российской Федерации меры по своей сути противоречат конституционному принципу разделения властей - на законодательную, исполнительную и судебную, нарушают принцип независимости судебной власти в лице мировых судей. В итоге вырисовывается следующая картина: работники аппарата мировых судей относятся к органу исполнительной власти, мировые судьи избираются законодательной властью; орган, от имени которого мировые судьи отправляют правосудие, не создан; орган, обеспечивающий условие для полного и независимого отправления правосудия мировыми судьями, не создан. В соответствии с ч. 3 ст. 1, ч. 4 ст. 6, ч. 4 ст. 7, ч. 4 ст. 37, ч. 3 ст. 39 проекта федерального конституционного закона «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации» мировые судьи относятся к судам субъектов Российской Федерации; финансовое обеспечение деятельности мировых судей (за исключением обеспечения оплаты труда мировых судей и социальных выплат, предусмотренных для судей федеральными законами, которое осуществляется через органы Судебного Департамента при Верховном Суде Российской Федерации) осуществляют органы исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации; материально-техническое обеспечение деятельности мировых судей производится за счет бюджетных ассигнований бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации в порядке, установленном законом этого субъекта; организационное обеспечение деятельности мировых судей осуществляют органы исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, установленном законом этого субъекта; структура и штатное расписание аппарата мирового судьи устанавливаются в порядке, предусмотренном законом субъекта Российской Федерации. Работники аппарата мирового судьи являются государственными служащими соответствующего субъекта Российской Федерации. Тем не менее, федеральный конституционный закон «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации» практически передает орган судебной власти в лице мировых судей Российской Федерации в структуру органа исполнительной, законодательной власти субъектов Российской Федерации, тем самым отменяет самостоятельность судебной власти в лице мировых судей от других ветвей власти в субъектах Российской Федерации. В системе арбитражных судов сегодня создана единая, открытая, доступная база всех судебных решений. Необходимо создать такую базу и в системе судов общей юрисдикции. Надо подумать о возможности интернет-трансляции судебных заседаний и публикации стенографических отчетов о них. Сейчас в России идет реформа судебной системы, которая пересекается с другим программным пунктом нынешнего Президента России – противодействием коррупции. Судебная реформа должна снизить коррупциогенность судов, сделать их максимально независимыми от власти и зависимыми от общества. Для этого необходима корректировка базовых законов о судоустройстве в России.