§ 2. Эффективное правоприменение и уровень законности

Анализ тенденций и прогнозы развития отраслей законодательства предполагаем уяснение системной связи между правопониманием, правотворчеством и правоприменением как разными гранями права и развития правовой сферы. Нельзя при этом искусственно разрывать их связи и "взаимопереход", поскольку иначе трудно обеспечить эффективное действие права.

Поэтому предложена новая концепция правоприменения*(560). Необходимо преодолеть представление об этом явлении как сугубо контрольно-охранительной фазе правового развития. Правоприменение целесообразно рассматривать как механизм непрерывного системного воздействия правовых регуляторов на социально-экономические и экологические процессы внутри страны и в сфере международных отношений.

Целями такого воздействия являются последовательность реализации правовых принципов и использование регуляторов для достижения высоких конечных результатов и новых правовых состояний.

Системно действующий механизм правоприменения состоит из следующих элементов:

а) поведенческий (уровень правосознания, социально-правовые роли граждан и юридических лиц, правомерные и неправомерные действия);

б) регулятивный (способы реализации правовых актов, соотношение целесообразности и законности закона, и подзаконного акта международных и национальных актов, качество регулирования);

в) институциональный (статусы публичных органов, показатели их эффективности, бизнес, институты гражданского общества, участие граждан, отклонения);

г) ресурсный (кадры, имущество, финансы, информация);

д) контрольно-корректирующий (правовой мониторинг, эффективность контроля);

в) правозащитный (правоохранительные органы, суд, границы административной и головной юрисдикции, уполномоченные по правам граждан и др.);

ж) оценочный (анализ информации, правовая статистика, показатели действия и нарушений законов, цели-действия-результат, циклы правового развития).

В процессе правоприменения необходимо учитывать действие других социальных норм - политических, религиозных, морали, обычаев, традиций, избегать "теневых" аспектов деятельности.

Промежуточные и конечные результаты правоприменения следует использовать в процессе правотворчества и прогнозирования в отраслевом размере и применению к правовым комплексам. Это позволит повысить качество отдельных законов.

Предложенный подход позволяет сделать шаг вперед и ввести в научно-практический оборот понятие "уровень законности". Это позволит добиваться эффективности реализовать правовые акты и цели, достижение высоких конечных результатов. Речь идет о своеобразии "моменте понятия" - в процессе развития, когда фиксируется фактическое состояние действия закона в определенные период времени. Это позволяет устанавливать степень позитивного влияния правовых регуляторов на поведение людей и на социально-экономическое развитие в конечном счете. Выявляются причины и виды нарушений законов, обнаруживаются ошибки в правовом регулировании и деятельности обеспечивающих институтах, в поведении слоев населения. Понятно, что сделать это очень трудно ввиду многолетней традиции "измерять законность" динамикой правонарушений, хотя негативные критерии не отражают целей и ориентации правовых актов и их содержания.

Для уровня законности характерны следующие критерии: а) полнота реализации принципов права и верховенства закона; б) достаточность правовой урегулированности сфер государственной жизни; в) информированность и знание правовых актов; г) позитивные и негативные регуляторы действия правовых актов; д) удельный вес возможных рисков, коллизий, конфликтов; е) отношение к праву в обществе; и) оценка деятельности органов публичной власти, учреждений и бизнеса; к) фактическое состояние экономического, социального и политического состояния общества.

Подтверждением обоснованности названных критериев может служить Закон Республики Казахстан от 10 марта 2017 г. о внесении изменений в Конституцию в связи с перераспределением полномочий от Президента и Правительства и Парламента. Новый этап развития страны и новые задачи потребителей более эффективного государственно-правового состояния республики и повышения роли закона в институциональной структуре. Столь же важны, например, оценки гражданами качества услуг в соответствии с законодательством*(561).

Каждый критерий следует конкретизировать в виде показателей (индикаторов) и операций (действий). Такие измерители позволят выявить разные грани реального действия правовых актов. Оправдано выделять соответственно виды уровней законности - высокий, нормальный, средний, низкий, критический. Такие характеристики полезны для официальных и неофициальных отчетов и анализов, докладов для государственных органов и гражданского общества.

Особое внимание следует уделять факторам влияния на уровень законности. К таковым можно отнести:

а) качество правового регулирования;

б) квалификацию кадров органов и организаций;

в) организацию управления в отрасли, регионе, стране;

г) влияние политических и иных интересов;

д) проведение преобразований и реформ;

е) гражданскую активность - пассивность;

и) эффективность деятельности правоохранительных органов;

к) феномен "безответственности";

л) состояние международных отношений.

Для измерения законности важное значение имеет определение круга субъектов - государственных и иных органов и организаций, общественных институтов и т.п. Необходимо использовать:

а) комплекс институционных способов - отчеты, доклады и др.;

б) аналитические материалы - статистика, встречи, обсуждения, социологические опросы;

в) количественные измерения действий и решений по показателям (индикаторам);

г) материалы правового мониторинга, контрольных органов;

д) материалы и информацию международных организаций и институтов.

Далее, оправдано вводить показатели уровня законности. В этом плане важным инструментом анализа действия Закона является ***. Разработка данного института в юридической литературе в начале 2000 г. позволила принять Указ Президента РФ "О мониторинге правоприменения", в котором установлен порядок сбора, анализа и использования информации о динамике реализации правовых актов и оценки их результативности. Отрадно, что вводится международный мониторинг, который всегда действовал применительно к проверке выполнения договоров и соглашений. Теперь его рамки расширены и в Совете Европы разработан "Контрольный список верховенства права", содержит набор показателей реализации данного принципа в разных странах. Успешно применяется механизм конституционного мониторинга и диагностики. Конституционные суди и другие институты используют соответствующую методику, позволяющую сопоставлять содержание норм с реальными социально-экономическими изменениями*(562).

Интересен в этом плане опыт России, где в марте 2013 года проведен институционный мониторинг*(563). Получена довольно полная картина реализации конституциональных положений, позволяющих оценить их реальное влияние на изменение в разных сферах жизни и применительно к тем или иным конституционным институтам. Вопрос в том, как практически используются эти материалы? Каким образом конституционный мониторинг связан с мониторингом в русле *** законодательства? Ответы должны дать и наука и практика.

Интересны подходы к решению проблем в международных структурах. В "Контрольном списке вопросов для оценки соблюдения верховенства права" есть такой критерий как законность. Его показателями служат: 1) проект закона; 2) соблюдение законов; 3) соотношение международных и внутренних правовых норм; 4) законодательные полномочия исполнительной власти; 5) законодательные процедуры; 6) исключения в чрезвычайных ситуациях; 7) обязанность исполнения закона; 8) субъекты частного сектора, выполняющие государственные задачи.

Другой аспект - разработка в Институте законодательства и сравнительного правоведения рекомендации "Об использовании показателей оценки действия закона".

Учитывая актуальность проблем повышения уровня государственной и социально-экономической деятельности, рекомендуется использовать системы показателей, позволяющих анализировать и оценивать степень реализации законов.

Позитивные показатели реализации законов и других нормативных правовых актов:

- применение норм закона для подготовки и принятия подзаконных правовых актов в пределах компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления;

- использование норм закона для реализации программно-плановых показателей деятельности;

- использование норм закона для обеспечения целевых бюджетных расходов;

- использование норм закона для решения функциональных (тематических) задач;

- использование норм закона для определения статуса государственных и муниципальных органов власти, разработки положений о них, планов и программ, административных регламентов;

- использование норм закона для установления статуса государственных и муниципальных служащих и разработки должностных регламентов служащих, определения пределов служебного усмотрения, оценки уровня квалификации служащих при вступлении в должность и аттестации;

- использование норм закона в качестве оснований совершения юридически значимых действий;

- использование норм закона для обеспечения участия граждан и институтов гражданского общества в обсуждении проектов правовых актов;

- использование норм закона для разработки и принятия правомерных локальных актов;

- реализация норм закона в ходе совершения управленческих и иных действий в соответствии с компетенцией органа власти (организации) - совещания, заседания, выезды, координация, проверки, финансовые операции и т.п.;

- применение норм закона при подготовке, оформлении и использовании юридических документов (финансовых, аналитических, расчетных, распорядительных, отчетных и т.п.);

- использование норм закона при осуществлении органом власти (организацией) действий в связи с направлением в его адрес внешних правовых актов (судебные решения, акты прокурорского реагирования, контрольно-надзорных органов) и обращений (материалов) институтов гражданского общества;

- соблюдение органом государственной власти и органом местного самоуправления требований информационной открытости (доступ к информации о своей деятельности);

- уменьшение количества правонарушений в сфере, отрасли, регионе;

- в соответствии с названными показателями применительно к отдельным отраслям и сферам могут разрабатываться наборы "специальных" позитивных показателей.

Негативные показатели выполнения законов и других нормативных правовых актов:

- "замена" законодательного регулирования подзаконным регулированием;

- слабое влияние на выполнение бюджетных и иных показателей деятельности;

- несоблюдение органом государственной власти и органом местного самоуправления своей компетенции при издании нормативного правового акта;

- вмешательство в сферу деятельности другого органа власти (организации);

- искажение смысла норм закона ведомственным актом;

- неправомерные или необоснованные положениями нормативных правовых актов действия, решения органа власти (организации);

- неиспользование должностными лицами органов власти (организаций) положений нормативных правовых актов, бездействие;

- наличие юридико-технических ошибок;

- коррупционные проявления, устанавливаемые в соответствии с Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.

В соответствии с названными показателями применительно к отдельным отраслям и сферам могут разрабатываться наборы "специальных" негативных показателей.

Можно выделить комплексные показатели. Следует в полной мере использовать показатели эффективности деятельности органов публичной власти, установленные правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ. Достижение этих показателей возможно при выполнении показателей качества правовых актов, определенных в ранее охарактеризованных рекомендациях. Главное состоит в том, что закон и другие нормативные правовые акты служат важным способом нормативной характеристики компетенции органов публичной власти, с одной стороны, и средством ее реализации, с другой. Предстоит выявить и оценить юридические и фактические действия, предпринятые для реализации статусов и компетенции этих органов, определить "долю", удельный вес правовой составляющей в механизме достижения эффективности деятельности органов и правового обеспечения показателей уровня развития отраслей экономики, социальной сферы и др., видов и объемов производства, торговли, обслуживания и т.п.

Такие показатели установлены в Указе Президента РФ "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации" (в ред. 28.12.2012), Указе Президента РФ от 21.08.2012, Указе Президента РФ от 10 сентября 2012 г. "Об оценке эффективности деятельности федеральных органов исполнительной власти и руководстве высших исполнительных органов субъектов Российской Федерации в части создания благоприятных условий для предпринимательской деятельности" и перечне соответствующих показателей, утвержденном Правительством РФ 15.03.2013.

Необходимо учитывать и использовать планы деятельности министерств РФ на 2013-2018 гг., содержание направления деятельности и ключевые события в их рамках (в виде правовых актов, действий, режимов, процедур принятия решений).

С учетом сказанного можно рекомендовать при решении комплексных задач:

а) исходить из объема статуса субъектов права, применяющих решения,

б) учитывать нормативные характеристики условий и порядок принятия решений,

в) применять правовые нормы как одно из условий оптимального решения задач для достижения установленных показателей.

Полезным дополнением к сказанному служат разработанные автором "Рекомендации "О критериях оценки выполнения международных договоров".

1. Принимаемые в рамках правовых пространств международно-правовые акты предназначены для достижения целей и решения задач в соответствии с учредительными документами международных организаций и межгосударственных объединений и рассчитаны на согласованное решение задач социально-экономического развития государств-членов и укрепление мирового правопорядка.

2. Правовые акты в рамках сообществ составляют системную договорно-правовую базу сообщества. Правовые акты отличаются по субъекту принятия и объему его компетенции, по юридической силе, характеру и объему норм, по процедуре принятия.

3. Для анализа и оценки реализации международно-правовых актов используется система нормативных показателей, включающих показатели оценки международных договоров, показатели оценки правовых актов органов государств-членов и сравниваемые с ними фактические результаты в регулируемой сфере, полезны данные национальных систем государств-членов и обобщенные данные органов сообщества на основе информационных технологий.

4. Анализ и оценку выполнения международных договоров можно проводить в соответствии со следующими показателями:

а) своевременное и правильное оформление международных договоров;

б) информации государств-членов о ратификации международных договоров и ее учет в органах сообщества;

в) обеспечение публичной информации о вступивших в силу международных договоров;

г) определение способов реализации положений международных договоров (по линии органов сообщества, государств-членов);

д) обобщение информации государств-членов о принятых юридических и иных мерах по реализации международных договоров (постоянно).

5. Анализ решений исполнительных органов сообществ проводится по следующим показателям:

а) обобщение информации государств-членов о принятых мерах по реализации решений органов Сообщества (постоянно);

б) соблюдение сроков выполнения решений;

в) выполнение в государствах-членах мероприятий, предусмотренных в решениях;

г) получение и анализ статистической и тематической информации государств-членов в регулируемой сфере;

д) непосредственное изучение в государствах-членах реальной исполнимости решений.

6. В соответствии с положениями договоров, действующих в сообществе, и решениями их органов, государства-члены должны:

а) своевременно информировать участников интеграционных отношений и граждан о правовых актах сообщества;

б) вносить изменения в законодательные акты, положения об органах исполнительной власти и другие акты;

в) координировать и контролировать деятельность органов и организаций в части выполнения ими правовых актов сообщества;

г) своевременно использовать согласования и иные процедуры в случаях возникновения разногласий и юридических коллизий между правовыми актами и решениями сообщества и собственными правовыми актами.

7. Рекомендуется использовать следующие критерии анализа и оценки международно-правовых актов.

7.1. В процессе мониторинга правовых актов сообщества надлежит использовать комплекс взаимосвязанных критериев, как на уровне сообщества, так и используемых в государствах-членах для оценки реализации законодательных и иных правовых актов, согласуемых между собой.

7.2. Важнейшим критерием оценки выполнения правовых актов сообщества является обеспечение устанавливаемого ими единообразия в регулировании таможенных, торговых, производственных и иных процессов. Имеются в виду единые или единообразные нормативы, стандарты, технические условия цены, тарифы, способы расчетов и требуется одинаковое понимание и применение нормативных понятий и терминов (глоссарий).

В ходе анализа надлежит определить меру допустимого разнообразия в выборе государствами-членами способов реализации единых и единообразных правил.

7.3. В ходе проведения правового мониторинга необходимо исходить из целевых критериев реализации правовых актов. Имеются в виду:

а) экономические критерии, позволяющие оценить решение задач экономического роста в государствах-членах, масштабного внедрения достижений науки и техники, создание благоприятных условий для предпринимательства;

б) социальные критерии повышения качества публичных услуг, уровня удовлетворенности граждан деятельностью институтов сообщества и органов государств-членов;

в) антикоррупционные критерии.

8. Завершающей стадией является оценка эффективности выполнения международно-правового акта. Нарушениями следует считать: а) задержку с принятием решений "во исполнение"; б) невыполнение отдельных норм (положений); в) нарушение установленных сроков; г) бездействие органов (должностных лиц); д) неполное обеспечение обязательств сторон; е) плохое использование процедур согласования и принятия решений.

Международные институты и государства-члены оценивают реальную степень выполнения международных договоров и к согласованию принимают необходимые меры.